長期的馬上征戰，秦國的權力機構從來都很簡單。是直接的軍政合一。一個最高頭領加左右兩個庶長，便是全部最高權力。立國之後雖然官署多了些，但與東方大國相比，依然帶有濃厚的簡單化與籠統化。即或在春秋最強盛的那一段——秦穆公時期，秦國的官製也沒有擺脫傳統的軍政合一，權力結構的劃分依然很是簡單籠統。在這一點上，秦國與早期周部族有很大的不同。周人出了個聖人級的領袖，這就是周文王。他對發達的中原殷商文明不是排斥，而是靠攏吸收，使周部族在作為殷商西部諸侯的時候，就在官製民治方麵與殷商王朝的中央政權保持著大體上的同一性。沒有這樣的基礎，就沒有後來另一個聖人級領袖——周公旦全麵製定《周禮》的可能。也就是說，周部族在諸侯國時期，已經做到了與中原發達文明保持大體同步，已經完成了國家權力結構方麵的基礎準備。而秦部族一直在死拚硬打，一直沒有湧現建立基礎文明的聖人，所以在成為諸侯國三百年後，依然保留著簡單落後的官製，保留著落後的治國方式。
整個春秋時期，秦國的官製很簡單，名稱也很怪誕，這一點與楚國大體相當。國君稱為“伯”，實際上是“霸”的意思。執政大臣稱為“庶長”，先後曾經有過大庶長、左庶長、右庶長等不同設置。掌軍事的大臣為“威壘”與“帥”。掌國君護衛的將軍為“不更”，掌外事的大臣為“行人”等等。唯一的例外是秦穆公將百裏奚的官職定為“相”，大約因為百裏奚是東方士子而用了一個東方執政大臣的名稱。從此以後，“相”這個職位在秦國一直沒有出現過，直到秦孝公時期，執政大臣仍然叫左庶長。秦獻公時期，有了“大夫”的設置，但職勸依舊很模糊。譬如甘龍是上大夫主政，同時又有一個執政的左庶長，事權自然就多有糾葛。
秦國沒有設過丞相，也從來沒有過由一個大臣獨立開府來行使權力的先例。長期征戰，閉鎖關西，秦國朝野長期孤陋寡聞，對重臣開府治國所知甚少，也很難理解。相反，對開府的另一麵——分權倒是更為敏感。在貴族和庶民的眼中，都覺得這是在和國君分庭抗禮，大有叛逆之嫌。秦國既往的治國大臣，隻有秦穆公時代的百裏奚和秦獻公時期的上大夫甘龍，稍稍有一些“開府”的影子。實際上，也就是**個文吏加上主政大臣自己而已，隻能辦些糧草賦稅賑災濟民之類的具體事務，軍國大事還得由國君決策調遣。這種“開府”，和東方大國的丞相開府在權力、規模和政務效率上遠遠不能相比。
秦孝公很想從衛鞅變法開始，改變秦國官製的落後狀況。
他很明白，由於諸多原因，衛鞅在官製變革方麵肯定有所顧忌，尤其在國府上層的官製變革方麵不好徹底放開手腳。若沒有他這個國君出麵為衛鞅打開局麵，在秦國這樣一個落後的軍爭國家，衛鞅將很難展開徹底變法。孝公本來就是個胸懷開闊、誌向遠大的青年英傑。自與衛鞅促膝長談，對天下大勢列國變革了然於胸後，雄心大起，便決意與衛鞅這樣一個乾坤大才共同駕拉秦國這輛鏽蝕的戰車。秦孝公是自信的，他絲毫沒有想到大臣開府對國君的威脅，更不會想衛鞅會成為威脅。目下，秦孝公想的做的都隻是一件事，增大衛鞅權力，使衛鞅成為與他共同治國的總政大臣，而不是秦國傳統的的左庶長，即或傳統左庶長的權力已經很大了。他思慮周密，既要紮實的達到實際目的，又不想國人疑慮，反複揣摩，便采取了“重實輕名”的方略——在名義上盡量沿用老秦國舊稱，在實際上則一定做到象東方大國一樣的治國方式。
秦孝公沒有冊封衛鞅為丞相，而仍然封他為左庶長。這是秦國沿用了幾百年的官名，原本就是最有實權的大臣職務。秦國尚左，在兩個庶長中，左庶長為首，右庶長次之。春秋時期，秦國的左庶長是上馬治軍、下馬治民的軍政首席大臣，非嬴氏公族不得擔任。進入戰國，秦獻公將治民的政務權分給了上大夫甘龍，左庶長協助國君統軍作戰並總管軍務。但在朝野國人的心目中，左庶長依然是最重要的軍政大臣。去年冬天，秦孝公將甘龍升為太師，將甘龍的治民政權回歸到左庶長嬴虔手裏，為的就是給衛鞅執掌大政鋪路。當衛鞅從嬴虔手中接掌左庶長權力的時候，事實上已經是與東方列國的開府丞相具有同等權力的大臣了。