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一、監察製度與權力牽製同步產生、發展監察是跟權力同步產生的。為什麼這麼說？從理論上講，任何事物的發展都是對立統一的發展。馬克思曾經講過，隻要有一種思想存在，就必然有另一種與它相對立的思想產生。
1．萌芽時期
大家都知道，人類社會是從原始社會開始的，原始社會大家共同地從事簡單的生產，共同地消費，沒有多少剩餘產品，那個時候古人類的生活水平可以說是極其低下的。當時食物很少，古人為生存而獵殺動物，北京人追動物一直追到北冰洋，這說明當時獵取食物，維持最低的生命需要，要付出多大的代價。所以原始人共同生產，沒有什麼剩餘產品，也不可能有私有的觀念。
但是到原始社會後期，情況就不一樣了，形成很多部落，部落酋長開始有支配權，他有可能利用這個權力把一部分東西據為己有，但同時另外一種思想也就產生了，就是如何製止他據為己有，相應的措施隨之產生。
清代乾嘉學者寫了很多的文章來考證明堂到底是什麼。史學大師顧頡剛先生寫過一篇文章，認為明堂也就是原始部落酋長開會的一個會議廳，就像我們現在的會議大廳，是這麼一個機構，在明堂裏麵可以議事，哪一個酋長如果做了損公利己的事，就可以對他提出批評，到後來，就在這個明堂裏放一個鼓，叫登聞鼓。古代還是原始的民主，對哪一個酋長有意見，認為哪一件事情處理得不公，都可以到明堂裏麵去擊鼓，請大家來進行評議。登聞鼓發展到後來，成了放在縣衙門口的一個很大的鼓，到秦漢的時候，一直到明清，這個登聞鼓一直放在縣衙的門口。當然，後來在演變過程中，隨著腐敗，這鼓也失去它原有的作用了，你擊這個鼓不讓你進去，為什麼？大家知道一句話：“衙門八字開，有理無錢莫進來。”
除了登聞鼓以外，更值得我們回味的是華表。在天安門前有兩個華表，好多人都不知道它們是幹什麼用的，有年輕人曾經問我，這是不是國家的象征？其實它們不是國家的象征。牧惠同誌在20世紀80年代初寫過一篇很有名的文章，叫《華表的滄桑》，講天安門前的華表的來龍去脈。華表的來曆很早，古代稱為誹木。在眾人議事的地方豎一塊木頭，木頭上麵要放一塊橫的板，這個樣子有一點兒像中午的“午”，所以又稱為午木。那橫板上有時候要裝飾一點兒圖案，看上去像一朵花，古代“花”跟“華”兩個字是相通的，所以演變到後來，就變成了華表。
在華表的橫板上麵是可以寫字的：對某人有意見，國家應該如何治理，都可以寫在上麵。實際上它最早是起監察作用的。但是到秦漢以後，華表被從議事的地方搬到宮廷裏去了，這樣它的作用就消失了。到宋以後，華表又被從宮廷裏麵搬到宮廷外麵去，一直沿襲到現在。我們現在看到的天安門前麵的兩個華表，當初的意義完全喪失，變成了一種裝飾品，而且演變成一種權力的符號。但是在一些文人心目中，華表還是非常神聖的。明成祖朱棣是從建文帝朱允炆手裏奪權的，殺人無數，其中有一個知識分子叫方孝孺，非常有名，他很慘，被殺了以後，株連十族，家族被殺了幾百口人。他的弟弟臨死之前，曾經寫了一首詩送給他：“阿兄何必淚潸潸？取義成仁在此間。華表柱頭千載鶴，旅魂依舊到家山。”就是說一千年以後，我的忠魂還是回到家鄉。從這裏看，華表在方孝孺以及其他一些知識分子心目裏，確實變成了國家的一種象征。這也從一個側麵說明監察製度到後來有名無實，成為一個符號。
2．監察製度與權力牽製的發展
夏朝，進入了階級社會，但夏、商、周三代的監察權力建製仍然處於雛形階段。《周禮》裏麵個人的執掌規定非常具體，包括監察。當然，當時的監察未必像《周禮》寫得那麼具體，那是儒家把它理想化的產物。
戰國的時候規定，要對高官，包括丞相的權力進行監督，丞相如果納賄受金，他的手下人要被處死刑，一般老百姓貪汙黃金一鎰（二十四兩），不處死刑而受處罰。這裏就可以看出一個問題，丞相嚴重貪汙了，不處死刑，叫別人去代過，反映出儒家根深蒂固的政治觀念，“刑不上大夫，禮不下庶人”。戰國時的《法經》已經深刻打上了“打蒼蠅，不打老虎”的政治烙印，這對後代有很深遠的影響。幾年前我曾經寫過一篇雜文，叫《月下誰敢追蕭何》。我說蕭何如果貪贓枉法，跟晚上月下強盜殺人放火本質上是一樣的，強盜你可以去抓他逮他，誰敢月下去追蕭何呢？曆史上的蕭何確實有問題，他也受賄，買了很多田產，這裏麵有貪汙腐敗行為，但是誰敢去處理蕭何？
商代因為有文字記載，所以現在研究殷商史的學者對商代的政治製度很清楚。殷商也有一些防止腐敗的措施，但是還很不完備。嚴格講起來，中國的監察製度跟權力牽製要到秦始皇統一中國以後才比較健全。秦朝從中央到地方建立了一個監察網，這對抑製官吏腐敗起了約束作用。中國古代監察製度要說簡單，一句話就能概括，就是台諫製度。所謂“台”就是禦史台，“諫”就是諫官，禦史是監察百官的，諫官是對皇帝進言的，也可以說是對皇帝進行監督的。禦史大夫從什麼時候開始設立的？就是從秦始皇統一中國以後，有正式的禦史大夫糾察彈劾百官，下麵有禦史中丞、侍禦史等，這是中央。在地方呢？縣令既是地方行政的一把手，但同時也行使監察權。所以這裏就有一個問題，從秦朝來看，監察權和行政權還是糾纏在一起的，沒有從行政係統中獨立出來。
漢承秦製，禦史製度得到加強。禦史在漢代最高可以做到副丞相，已經是很高的級別了，有時候可以代皇帝起草詔書、命令等，所以地位相當特殊。漢代一度禦史的權力甚至超過丞相，這個問題很值得研究。
西漢的張湯是曆史上非常有名的酷吏。他這個人很有意思，我看可以說是漢朝司法界一個早熟的天才，借用魯迅的話講，他也是一個卑劣的天才。據《漢書·張湯傳》記載，張湯還是小孩子的時候，他家裏的老鼠偷了一塊肉，吃了不少，剩下的就拖到老鼠洞裏去了。張湯大怒，拿起鐵鍬把老鼠洞刨開，把老鼠抓出來，然後曆數老鼠的罪狀，還一本正經寫了判決書，判決老鼠死刑，對老鼠實施剮刑，千刀萬剮。我看童年張湯心裏就非常殘忍。後來他做了高官了，權力很大，超過丞相，搞嚴刑峻法，極其慘無人道。
中國曆史上有一些酷吏，完全離開封建社會的法製軌道，搞法外法，沒有一個有好下場。張湯最後被大名鼎鼎的朱買臣設計了一個政治圈套讓他鑽進去，他走投無路，自殺了。大家都看過京劇《馬前潑水》，說的就是朱買臣和他的妻子崔氏的故事。
從漢代監察製度比較好的經驗來看，主要一點是建立刺史製度。刺史跟一般的禦史不一樣，他不幹別的事，就做單純的監察官，他的官俸比較少，隻有六百石，但是他可以對官俸二千石的郡守進行彈劾。
這裏需要說明的是，中國曆史上以小製大、以內製外，都是皇權製度下進行監察操作的很重要的原則。有人寫文章，曾經係統地研究過，就是從秦漢到明清，禦史基本上都是沒有超過七品的，但是有很多禦史就是不怕死，甚至超過自己的權限，不是監督郡官，而是監督六部，有少數禦史越權，對皇帝進行進諫，這個情況也是從漢代開始的。
當然這裏有一個問題：禦史也好，刺史也好，是監察別人的，他們的權力坐大了怎麼辦？這也必須權力牽製，就是對禦史、刺史、監察別人的人也必須進行監察，對他的權力加以約束。所以曆史上就說“糾視刑獄，審錄冤枉”，這對司法機構本身的權力起了一種牽製作用，減少了司法腐敗。當然還有其他一些措施，譬如說提倡並實施監察人員互糾，所有官員皆有權對監察機構及其官員進行舉奏彈劾。我想這些措施對維持監察機構的純潔性、與其他監察機構保持均衡和有序的狀態，對維護整個國家機器的正常運轉，顯然是有利的。
監察製度在漢代已基本定型。在以後的漫長曆史時期內，有所增減，名稱經常有變化。
比較值得一提的就是魏晉南北朝時期，形成了三省製。三省製是將國家政務機構分成三個部門，一個是中書省，一個是門下省，一個是尚書省。它們有分工，“中書主受命，門下主封駁，尚書主施行”。這裏值得一提的就是“封駁”製度，這在世界監察史上都是很特別的，其他國家沒有這樣的製度。皇帝下一個詔書，門下省如果認為不妥，可以把它封駁，也就是把皇帝下的命令擋回去。所以門下省看起來作用很大。曆史上封駁到底起多大作用呢？確實有個別皇帝比較開明，能夠接受——既然大臣說我的命令不合適，那我就不施行了。唐朝的封駁最有成效，在李世民、武則天執政時，尤為成功。封駁不僅可以封還詔書，甚至可以塗改詔書，在詔書上批示。這是唐朝社會開放、寬容、包容的時代特點的產物。