[32] 《史記》卷一二九《貨殖列傳 》。
[33] 《史記》卷七《項羽本紀 》。
[34] 《漢書》卷一《高帝紀 》。
[35] 《史記》卷五五《留侯世家 》。
[36] 《尉繚子·將理 》。
[37] 《史記》卷一三〇《太史公自序 》。
[38] 《史記》卷八七《李斯列傳 》。
[39] 《史記》卷八七《李斯列傳 》。
[40] 《史記》卷六《秦始皇本紀 》。
[41] 《漢書》卷六四《嚴安傳 》。
[42] 《史記》卷一一八《淮南衡山列傳 》。
[43] 《史記》卷八八《蒙恬列傳 》。
[44] 《水經注·河水》注引楊泉《物理論 》。
[45] 《淮南子·汜論訓 》。
[46] 《漢書》卷四五《伍被傳 》。
[47] 《漢書》卷五一《賈山傳 》。
[48] 《史記》卷八七《李斯列傳 》。
[49] 《鹽鐵論·詔聖 》。
[50] 《淮南子·兵略訓 》。
[51] 《韓非子·定法 》。
[52] 《韓非子·有度 》。
[53] 《韓非子·難一 》。
[54] 《商君書·開塞 》。
[55] 《商君書·說民 》。
[56] 《商君書·賞刑 》。
[57] 《韓非子·孤憤 》。
[58] 《韓非子·詭使 》。
第二節
在輝煌中走向滅亡的西漢王朝
一、西漢的建立與滅亡
公元前206年十月秦朝滅亡以後，從陳勝、吳廣張楚軍中分化出來的兩支反秦義軍——項羽為首的西楚軍和劉邦為首的漢軍，為了爭奪統治全國的最高權力，又進行了長達四年之久的楚漢戰爭。由於劉邦集團推行了一係列比較順應時代要求的政策，再輔以靈活機動的戰略和策略，又據有地勢險要、物產豐富的巴蜀、關中作為根據地，加以韓信等將領多謀善戰，終於艱難地取得了對原本力量遠勝於己的項羽集團鬥爭的勝利。公元前202年，劉邦在諸侯王和將相大臣們的一致擁戴下於汜水之陽的定陶（今屬山東）登上皇帝寶座，開創了又一個統一強大的王朝，史稱西漢。
西漢王朝（公元前205—公元25年）共經曆了高帝、惠帝、呂後、文帝、景帝、武帝、昭帝、宣帝、元帝、成帝、哀帝、平帝、孺子嬰、王莽、更始帝十五個皇帝，曆時二百三十年。西漢以武帝朝為界分為前後兩個時期。高帝劉邦即位後，鑒於其時經濟衰敗的客觀形勢，實行了一係列恢複發展生產和安定社會秩序的政策。他創建的漢王朝在承襲秦製的基礎上又有所損益。如以秦的行政體製為模式建立了中央行政機構，在地方上則實行與秦製不同的郡、國並行製；又以秦律為藍本，由蕭何主持製定了《漢律》九章，同時由韓信申軍法、叔孫通製禮儀、張蒼定章程，完善了各項法律製度。在經濟上，劉邦一方麵令從征士兵複員回鄉，授予土地、免除徭役；一方麵又招撫流亡，“複故爵田宅”，還將秦時的苑囿分給無地、少地的農民耕種，同時又減輕秦朝的苛捐雜稅，改行什伍稅一的製度。這既實現了生產者與生產資料的結合，又提高了勞動者的生產積極性。另外，由於西漢對周邊民族政權實行以和親為主要內容的理智政策，避免了戰爭的爆發，從而為生產的恢複發展創造了一個大體上和平、安定的大環境。劉邦死後，惠帝即位，大權操在呂後與元老重臣們手中，在黃老思想的指導下，以輕徭、薄賦、節儉、省刑為主要內容的黃老政治得以推行，史稱“孝惠、高後之時，海內得離戰國之苦，君臣俱欲無為，故惠帝拱己，高後女主製政，不出房闥，而天下晏然，刑罰罕用，民務稼穡，衣食滋殖”[1]。呂後死時，雖然發生了劉氏皇族、元老重臣與呂氏宗族的奪權鬥爭，但基本上沒有影響到整個社會的穩定。而西漢統治集團以此為契機，使西漢曆史導向了著名的文、景之治。文帝（公元前179年—公元前157年）、景帝（公元前156年—公元前141年）在位的近四十年中，雖然有匈奴擾邊和“七國之亂”的幹擾，但西漢政治仍然達到了它的黃金時代。
景帝元年（公元前156年）“五月令田半租”[2]，即三十稅一，其後成為兩漢的定製。後來又頻繁減免田租、口賦、算賦和徭役，“至孝文皇帝，閔中國未安，偃武行文，則斷獄數百，民賦四十，丁男三年而一事”[3]，甚至在公元前167年至公元前156年的十二年間全部取消農民的田租。與此同時，免除賦、役的記載也大量出現。所有這些措施，穩定了民眾的生活，提高了他們的生產積極性，成為促使農業恢複發展和社會經濟趨向繁榮的重要原因。文、景時期的刑罰也大大減輕。從高帝到文帝，共發布了五次減刑的詔令，其中以文帝時的兩次為最重要。三族、妖言令、挾書律、收奴連坐等襲自秦律的苛法基本上被廢除，又為刑徒規定了刑期，“有年而免”[4]。加以社會安定、生產發展，觸犯刑律的人數大為減少，出現了古代社會少有的盛世景象：“及孝文即位，躬修玄默，勸趣農桑，減省租賦。而將相皆舊功臣，少文多質，懲惡亡秦之政，論議務在寬厚，恥言人之過失。化行天下，告訐之俗易。吏安其官，民樂其業，畜積歲增，戶口寖息。風流篤厚，禁網疏闊。選張釋之為廷尉，罪疑者予民，是以刑罰大省，至於斷獄四百，有刑錯之風。”[5]難怪班固盛讚道：“漢興，掃除煩苛，與民休息。至於孝文，加之以恭儉，孝景遵業，五六十載之間，至於移風易俗，黎民醇厚。周雲成康，漢言文景，美矣！”[6]正因為文景時期推行的政策順應了曆史潮流，所以在文、景、武三代近百年間，社會、經濟獲得了顯著的發展。在農業方麵，鐵器和牛耕在全國範圍初步得到推廣，水利事業取得顯著成績，關中許多新渠的修建擴大了灌溉麵積，井渠技術的發明更便於在廣大地區推廣；代田法與區田法等新方法的出現，標誌著耕作技術的長足進步；石磨、踐碓、風車、水碓、水碓磨的發明與使用，說明農產品加工已從繁重的杵臼手工勞動中解放出來。在手工業方麵，不僅門類增加，而且技術也有了很大的提高，如低溫煉鋼法的發明，就標誌著中國的煉鋼技術已經走在當時世界的最前列，其他如采銅、鑄幣、紡織、製鹽、竹木器、車馬器、金銀器等也都有較大的發展。在農業、手工業發展的基礎上，商業貿易也呈現空前的繁榮，不僅長安、洛陽、臨淄、邯鄲等原有名城更加繁榮，江陵、合肥、番禺、成都、宛等南方新興城市也令世人矚目。這樣，文景與武帝初期就出現了中國社會第一個高度繁榮的發展期。如文帝時“天下殷富，粟至十餘錢，鳴雞吠狗，煙火萬裏”[7]。武帝初年更是“民人給家足，都鄙稟庾盡滿，而庫府餘財。京師之錢累百巨萬，貫朽而不可校。太倉之粟，陳陳相因，充溢露積於外，腐敗不可食”[8]。這其中雖然可能有誇張的因素，但基本上是可信的。
漢武帝是繼秦始皇以後出現的又一位具有雄才大略的英主，他於公元前140年登上皇位以後，改變漢初政壇的因循守舊風氣，果斷拋棄已經不適宜於強化皇權和開邊拓土需要的黃老思想，在意識形態領域實行“罷黜百家、獨尊儒術”的改革，把經過董仲舒改造過的新儒學奉為統治思想，全麵推行新政策。如削弱相權，以中朝掌中樞；推行左官律、附益法和推恩令，基本解決諸侯王問題；設十三州部刺史監察郡縣，任用酷吏打擊豪強，進一步加強中央集權；厲行統一貨幣、管鹽鐵、立均輸平準製等經濟製度的改革；等等。其中最主要的是改變漢初長期沿用的和親國策，不僅逐次用兵平定閩越、南越、西南夷、朝鮮等地，而且對北邊強胡匈奴實行窮追不舍的戰爭政策，又派張騫等出使西域。經過反複的激烈較量，終於取得了對匈奴的戰略性勝利。但是，這一成就的取得卻使廣大民眾付出了慘重代價，如夏侯勝就說：“武帝雖有攘四夷廣土斥境之功，然多殺士眾，竭民財力，泰奢亡度，天下虛耗，百姓流離，物故者半。蝗蟲大起，赤地數千裏，或人民相食，畜積至今未複。”[9]由於漢武帝連續對外用兵三十餘年，再加上他好大喜功、內興功作，國家財政日漸緊張，雖然有桑弘羊等興利之臣精心籌劃，但依然不得不加強對民眾的盤剝，“田魚重稅，關市急征，澤梁畢禁，網罟無所布，耒耜無以設，民力竭於徭役，財用殫於會賦，居者無食，行者無糧，老者不養，死者不葬，贅妻鬻子，以給上求，猶弗能澹”[10]。同時又推行強行剝奪商人財產的算緡和告緡，“楊可告緡遍天下，中家以上大抵皆遇告。杜周治之，獄少反者。乃分遣禦史廷尉正監分曹往，即治郡國緡錢，得民財物以億計，奴婢以千萬數，田大縣數百頃，小縣百餘頃，它亦如之。於是商賈中家以上大率破”[11]。這些殺雞取卵的魯莽做法盡管在短時間內有一定財政效果，但卻進一步激化了各種社會矛盾。如元封四年（公元前107年），關東流民已達二百餘萬眾。天漢二年（公元前99年）更出現了農民大暴動，這次暴動遍及關東地區，大群數千人，攻城邑，殺二千石；小群數百人，掠虜鄉裏。關中豪傑受到影響，也多遠交關東。漢武帝隻得采取非常手段“遣直指使者暴勝之等衣繡衣杖斧分部逐捕”[12]，進行殘酷鎮壓。還進一步強化刑罰，迫使民眾懾服於他的專製淫威。“及至孝武即位，外事四夷之功，內盛耳目之好，征發煩數，百姓貧耗，窮民犯法，酷吏擊斷，奸軌不勝。於是招進張湯、趙禹之屬，條定法令，作見知故縱，監臨部主之法，緩深故之罪，急縱出之誅。其後奸猾巧法，轉相比況，禁網寖密。律令凡三百五十九章，大辟四百九條，千八百八十二事。……文書盈於幾閣，典者不能遍睹，是以郡國承用者駁，或罪同而論異。奸吏因緣為市，所欲活則傅生議，所欲陷則予死比，議者鹹冤傷之。”[13]加以漢武帝晚年多疑好殺，屢起巫蠱之禍等大獄，“法令亡常，大臣無罪夷滅者數十家，安危不可知”[14]，使得統治集團內部人人自危，甚至視位居丞相為禍事，如公孫賀拜相即頓首涕泣，認為“主上賢明，臣不足以稱，恐負重責，從是殆矣”[15]等。
顯而易見，漢武帝不但揮霍掉了文、景兩朝的大量財政積蓄，也因為幾乎觸犯了社會各階層的切身利益而嚴重傷害了自劉邦以來培養起來的民眾對西漢政權的向心力，使得臻於極盛的武帝朝實際成為漢帝國由盛而衰的轉折點。雖然漢武帝晚年有表示悔過更張的《輪台罪己詔》發布，霍光、宣帝執政的昭宣中興時期又出現了社會經濟的恢複和繁榮景象，但民眾對劉氏皇室的感情損傷卻始終難以修補，要求劉氏讓位的呼聲在漢武帝死後不久就公開出現，如昭帝初眭孟就以災異為理由要求：“漢帝宜誰差天下，求索賢人，禪以帝位，而退自封百裏，如殷周二王後，以承順天命。”[16]此後更是形成了一個要求“易姓受命”改朝換代的強大社會思潮。加以自元帝以後，統治集團的腐敗、貪賄風氣惡性膨脹，“東宮之費亦不可勝計。天下之民所為大饑餓死者，是也。今民大饑而死，死又不葬，為犬豬食。人至相食，而廄馬食粟，苦其大肥，氣盛怒至，乃日步作之”[17]。統治者不僅無力解決日益嚴重的貨幣問題、土地問題和奴婢問題，而且為了維持自己的奢靡享受而使民眾陷入了“七死”“七亡”的困境。
王莽正是在這樣的曆史背景下脫穎而出的。他不僅有著“一門十侯，五大司馬”的元城王氏外戚集團作為強有力的政治憑借，而且以儒學信奉者的形象被蒸蒸日上的新興儒生政治集團視為同路人和代言人，又因為近乎完美的孝友美行和廉潔輕財贏得了普通民眾們的擁戴和期望。於是，王莽順利地從大司馬、大將軍而安漢公、宰衡而攝皇帝、假皇帝，最終以和平方式取代了腐朽不堪的西漢政權，於公元8年在社會各階層的共同支持下建立了新王朝。西漢王朝終於在腐敗的泥淖中為大眾所唾棄。
二、西漢的監察機製及其運作
正如漢宣帝所說：“庶民所以安其田裏而亡歎息愁恨之心者，政平訟理也。與我共此者，其惟良二千石乎！”[18]西漢各帝始終把保持官僚隊伍的廉潔、高效視為關係帝國安危的大事，因而十分重視監察機構的建設和監察法規的製定，以之作為遏抑貪賄歪風的最主要利器，遂在繼承秦製的基礎上，逐步構建了由禦史大夫、禦史中丞、丞相司直、司隸校尉、部刺史、郡守（兼）、督郵、縣令長（兼）、廷掾等所組成的，由中央至地方較為完整的監察係統。其中禦史中丞、司隸校尉、刺史、督郵等專職監察官的確立在古代反貪史上都具有重要的地位。西漢在監察法規領域也多有建樹，如漢惠帝時的“監禦史九條”和武帝時的“刺史六條”都是古代曆史上最早的專門監察法，同時在其他律令中也涵蓋有大量以反貪為主要內容的法令、法規，有許多地方值得後人借鑒。
（一） 監察機構的完善
相比於較為疏略的秦製，西漢監察機構的完善主要體現在禦史中丞製的確立和丞相司直、司隸校尉等中央監察官的設置，刺史製的創立，以及郡守行縣和督郵察縣製的更加嚴密，等等。下麵分別加以敘述。
第二，丞相司直、司隸校尉，都是漢武帝為適應反貪和監察的需要而新置的強力監察官。丞相司直出現於三次對匈奴大規模征伐之後的元狩五年（公元前118年），當時由於帝國“用度太空”，丞相、禦史二府忙於推行經禦史大夫張湯奏請的算緡、告緡等斂財新方案，難以對百官日益猖獗的以權謀私進行有效的督察，為保證百官廉潔、高效地執行帝國的新政策、新法令，遂專門設立“佐丞相，舉不法”[22]的丞相司直負責檢舉百官的不法行為。相對於偏重通過直接發現百官的不法行為進行檢舉的司隸校尉和主要通過發現公卿給皇帝所上言事文書的違失之處進行舉劾的禦史中丞，丞相司直主要是通過審閱日常經過丞相府的各類文書發現不法行為進行糾舉。因此，司直秩級雖僅為比二千石，卻因掌握監察大權而在反貪中發揮著很重要的作用。如翟方進為丞相司直，不僅“是時起昌陵，營作陵邑，貴戚近臣子弟賓客多辜榷為奸利者，方進部掾史覆案，發大奸贓數千萬”，有力地打擊了其時貴戚近臣的貪賄歪風，而且“旬歲間免兩司隸，朝廷由是憚之。丞相宣甚器重焉，常誡掾史：‘謹事司直，翟君必在相位，不久。’”[23]孫寶任司直，則揭發了紅陽侯王立與南郡太守李尚勾結舞弊、侵吞公家資財的貪汙大案：“時帝舅紅陽侯立使客因南郡太守李尚占墾草田數百頃，頗有民所假少府陂澤，略皆開發，上書願以人縣官。有詔郡平田予直，錢有貴一萬萬以上。寶聞之，遣丞相史案驗，發其奸，劾奏立、尚懷奸罔上，狡猾不道，尚下獄死。”[24]等等。司隸校尉也是於漢武帝時期新置的重要監察官。它出現於漢宮廷內部因權力爭鬥而爆發的巫蠱之禍，漢武帝與衛太子父子相殘的征和四年（公元前89年），職權本來是“持節，從中都官徒千二百人，捕巫蠱，督大奸猾”[25]，待政局基本穩定後，其兵權被取消，逐漸演變為專司三輔、三河、弘農等京畿七郡的高級監察官。由於其握有代表皇帝特別授權的“節”，因而在轄區內可以司察上至皇親國戚、朝廷百官，下至郡縣普通吏員，“無所不糾，封侯、外戚、三公以下，無尊卑”[26]。如哀帝朝司隸校尉孫寶就曾監察到權勢遮天的傅太後頭上，王駿任司隸校尉也揭發丞相匡衡“專地盜土以自益”的貪贓醜行，終使匡衡被撤職查辦。正因為司隸校尉“無所不糾”的特殊地位，它的設置對打擊京師貴戚百官的貪汙橫行甚有成效。比如漢宣帝朝蓋寬饒為司隸校尉，“刺舉無所回避，小大輒舉，所劾奏眾多，廷尉處其法，半用半不用，公卿貴戚及郡國吏繇使至長安，皆恐懼莫敢犯禁，京師為清”[27]；元帝朝諸葛豐任司隸校尉，“刺舉無所避，京師為之語曰：‘間何闊，逢諸葛。’”[28]就都使貪濁公行的長安官場為之一震。從總體上看，丞相司直和司隸校尉的設置都比較成功，司隸校尉在東漢時還發展成為與禦史中丞、尚書令鼎足而三的要職。
第三，從監察禦史、丞相史出刺到刺史製的確立，是西漢加強郡級監察的關鍵性舉措，對加強反貪和監察具有製度上的重大意義。郡作為秦漢地方行政的中心樞紐，其長官郡守的地位是不言而喻的，正如何茲全教授曾指出的那樣：“秦漢的帝國是統一的，隻勉強可以說是集權的。我說勉強，因為公卿和地方長吏都可以通過辟召、察舉自選僚屬，一郡之守，就是一郡之君。這隻能是勉強地說是集權的，還談不到專製主義或絕對皇權。”[29]如何防範郡守貪賄不法和不執行中央政令是秦漢政治體製中麵臨的大問題。秦實行的監郡禦史製效果很差，如馬非百先生所說：“泗水為劉邦、蕭何、曹參、樊噲、任敖、夏侯嬰等一集團群聚作亂之根據地，而劉邦為亭長，蕭曹等皆為縣吏。泗水監名平者，亦常年駐節在此。平日劉邦等種種反動行為，竟漠然無所聞知。”[30]西漢建國初年，清靜無為的黃老政治居主導地位，對郡的監察工作長期沒有得到重視，在製度上更是較為紛雜、混亂，基本經過了由監察禦史而丞相史出刺而刺史的發展階段。《通典·職官十四》記載了此一變化過程：“至惠帝三年，又遣禦史監三輔郡，察詞訟，所察之事凡九條，監者二歲更之。常以十月奏事，十二月還監。其後諸州複置監察禦史。文帝十三年以禦史不奉法，下失其職，乃遣丞相史出刺並監督監察禦史。武帝元封元年禦史止不複監。”
首先，漢初對郡的監察以禦史出監為主，惠帝三年（公元前192年）開始“遣禦史監三輔郡”，《北堂書鈔·設官部》引《漢舊儀》也說：“惠帝三年，相國奏遣禦史監三輔郡，察辭訟凡九條。”三輔為漢武帝太初三年（公元前102年）後對同治京師的京兆尹、左馮翊、右扶風的合稱，有學者認為“三輔郡”應斷讀為“三輔、郡”，即三輔與郡，並主張惠帝三年時禦史已分監中央直轄諸郡[31]，但我們認為並非如此。謹按《漢舊儀》成書於東漢末，當時雖仍有三輔之稱，但其地位已與郡相同，《後漢書·百官誌》：“漢初都長安，皆秩中二千石，謂之三輔。中興都洛陽，更以河南郡為尹，以三輔陵廟所在，不改其號，但減其秩。”故有三輔郡之稱是完全可能的。同時從《通典》明言“其後諸州複置監察禦史”看，應該認為這是把在京畿取得的經驗向全國推廣。又，惠帝三年任相國主持政務的是篤信黃老、反對行苛察之政的曹參，他“擇郡國木詘於文辭，重厚長者，即召除為丞相史。吏之言文深刻，欲務聲名者，輒斥去之”[32]。當時遣禦史監京畿，恐與京師連興大役、諸事繁雜有關，《漢書·惠帝紀》：“三年春，發長安六百裏內男女十四萬六千人城長安，三十日罷。”“六月，發諸侯王、列侯徒隸二萬人城長安。”很可能初設時並非定製。
其次，漢初禦史監察區域為州而非郡，不能將其視為監郡禦史。州的概念起源很早，戰國、漢初都極盛行，不過並非實際行政區劃，而僅指較大的地理範圍而已。
再次，文帝十三年（公元前167年）後行丞相史出刺製。據《漢舊儀》“丞相初置員吏十五人，皆六百石。分西曹、東曹九人出督州為刺史”的記載，似多由丞相府東曹史任之，常以秋分行所部，禦史為駕四封乘傳到所部，郡國各遣吏一人迎界上。應該說明的是，《漢舊儀》所言刺史恐同三輔郡的稱呼一樣，都是根據東漢通稱加以追述，不能據此認為文帝十三年已開始行刺史製。如刺史秩六百石，《後漢書·鄧晨傳》稱鄧晨“世吏二千石”，李賢注引《東觀記》“晨祖父隆揚州刺史、祖父勳交阯刺史”，但我們並不能僅據此就認為西漢中晚期刺史皆秩二千石。
另外，禦史於漢武帝元封元年（公元前110年）止不複監，而丞相史出刺的完全廢除則在漢武帝征和四年（公元前89年）。史籍中關於丞相史出刺的最晚記載是《史記·田叔列傳》：“（田）仁已刺三河，三河太守皆下吏誅死。”《漢書·田叔傳》所記略同：“後使刺三河。”顏師古注引如淳曰：“為刺史於三河郡。三河謂河南、河內、河東也。”史家多據此認為田仁是為刺史於三河，甚至把它作為證明刺史職權的重要例證。但這些說法皆與史實不符，因為漢武帝元封五年（公元前106年）初置十三州部刺史時，三輔、三河、弘農根本不屬刺史所轄。直至漢昭帝始元元年（公元前86年）才“有司請河內屬冀州、河東屬並州”[33]。所以田仁於武帝時刺三河，肯定不是任刺史。再據《史記·田叔列傳》田氏出刺前“為丞相長史”，看來他是以丞相史身份刺舉三河的。這也證明《漢書·百官公卿表》丞相遣史分刺州不常置，有事則設、無事則省的記載是可信的。又，田仁刺三河時，“河南、河內太守皆禦史大夫杜父兄子弟也，河東太守石丞相子孫也”[34]。據《漢書·百官公卿表》，杜周為禦史大夫是在天漢三年（公元前98年）至太始二年（公元前95年），可證直至漢武帝晚期仍由丞相史刺三河。直至漢武帝征和四年（公元前89年）察三輔、三河、弘農的司隸校尉設置後，丞相史出刺作為製度才予以廢止，但丞相史巡行郡國之製並未完全取消，隻是性質與丞相史出刺有較大差別。
從反貪和監察的實踐效果來看，監察禦史、丞相史出刺這種中央臨時性派出監察官以不定期巡行方式監察諸郡的做法，雖然也收到一定效果，但在總體上顯然是不能令人滿意的，尤其在漢武帝朝竟然出現了“天下郡太守多為奸利”[35]的危險局麵。這裏麵有所任非人的成分，但最主要的是製度上的缺陷，因為監郡禦史與丞相史並出共行監察權，一方麵因職事重疊，各自為政，往往產生矛盾，不易協調；一方麵又因無固定監察區，容易造成疏漏，對郡縣官吏的監察難以奏效。因此，漢武帝綜合秦及漢初的經驗教訓，於元封五年（公元前106年）正式推行刺史製，下令在全國除三輔、三河、弘農七郡以外，分為冀州、兗州、青州、徐州、揚州、荊州、豫州、益州、涼州、幽州、並州、交趾、朔方十三部，每部均設秩六百石、位下大夫的刺史一人分管幾個郡國，稱部刺史或州刺史。刺史是漢廷派出的監察官，代表朝廷行使對地方郡國的監察權，因而其直接統屬於禦史台長官禦史中丞，由帝國中央直接任免，並有向皇帝麵陳奏事的特許權力。它不但不受郡守的控製，也不像秦製郡監那樣與郡守共同組成郡級政府，而是作為單純的監察官，負責督察郡守、地方豪強和諸侯王的違法行為。按東漢人蔡質的記述，刺史需按詔書所界定的六條行事。六條中第一條是禁止豪強田宅逾製和以強淩弱；其他各條是禁郡守橫征暴斂、濫用刑罰、選舉舞弊、勾結豪強等貪賄行為。刺史於每年秋冬到所屬郡國巡察，時人稱為行部，刺史通過行部以了解下情，歲終則赴京師奏事。西漢時刺史對於有過錯的郡國守相，多所奏免，重者還可置於死地。刺史秩僅六百石，而被督察的守、相為二千石，這是為了起到以卑臨尊的製約作用。如清代學者王鳴盛就指出：“（刺史）其權甚重而秩則卑。蓋所統轄者一州，其中郡國甚多，守相二千石皆其屬官，得舉劾。而秩僅六百石，治狀卓異，始得擢守相。如《魏相傳》：‘相為揚州刺史，考案郡國守相，多所貶退。居部二歲，征為諫大夫，複為河南太守。’《何武傳》：‘武為刺史，所舉奏二千石長吏，必先露章，服罪者方除免之；不服，極法奏之，抵罪或至死。’而《王嘉傳》雲：‘司隸、部刺史察過悉劾二千石益輕，或持其微過，言於刺史、司隸。眾庶知其易危，小失意則離畔，以守相威權素奪也。’《京房傳》：‘房奏考功課吏法，時部刺史奏事京師。上召見諸刺史，令房曉以課事，刺史複以為不可行。房上弟子曉知考功課吏事者，欲試用之。房上中郎任良、姚平，願以為刺史，試考功法……石顯、五鹿充宗皆疾房欲遠之，建言宜試以房為郡守。元帝於是以房為魏郡太守，秩八百石，居得以考功法治郡。房自請，願無屬刺史。’”[36]可見守相畏刺史如此。正因為刺史秩卑而權重，再加上賞賜優厚，所以他們大都能兢兢業業地盡責盡力，對加強中央集權和遏製官吏貪賄都有重要作用。正如顧炎武指出的：“夫秩卑而命之尊，官小而權之重，此小大相製，內外相維之意也。”[37]同時，刺史作為中央派出的監察官，不僅設有固定治所，便於就地監察和吏民檢舉告發，而且定期巡行所部郡國，便於實地考察郡國守相治績，廣泛接觸吏民百姓，能夠更加有效地實現對二千石的監察。刺史行部的時間一般在八月，《後漢書·百官誌》：“諸州常以八月巡行所部郡國，錄囚徒，考殿最，初歲盡詣京都奏事。”八月適值秋收，也是各郡國編製上計籍簿的時候，刺史此時行部，便於對守相教化、開墾荒田、糧食收成、斷獄治安等年內治績進行全麵考察。比如何武為揚州刺史，“二千石有罪，應時舉奏，其餘賢與不肖敬之如一，是以郡國各重其守相，州中清平。行部必先即學官見諸生，試其誦論，問以得失，然後人傳舍，出記問墾田頃畝，五穀美惡，已乃見二千石，以為常”[38]。這種先到民間了解實情的做法，目的在於防止地方官的欺上瞞下。刺史製的創立，對於西漢澄清吏治，防止貪賄，保障整個官僚體製的有序運轉，都起到了積極的作用。正如朱博所指出的：“漢家至德溥大，宇內萬裏，立置郡縣。部刺史奉使典州，督察郡國，吏民安寧。故事，居部九歲，舉為守相，其有異材功效著者輒登擢，職卑而賞厚，鹹勸功樂進。”[39]例如張敞為冀州刺史，“而廣川王國群輩不道，賊連發，不得。敞以耳目發起賊主名區處，誅其渠帥”[40]；翟方進任朔方刺史，也“居官不煩苛，所察應條輒舉，甚有威名”[41]，等等。
第四，郡守行縣製的完善和專司察縣的督郵、察鄉的廷掾的出現，標誌著西漢基層監察機構的重大發展。縣令、長作為直接的親民之官，就像東漢明帝所說的：“出宰百裏，有非其人，則民受其殃。”[42]縣吏能否做到遵紀守法、廉潔奉公與社會安定息息相關。因此，西漢不僅主要由帝國中央直接任免縣令、長，而且在西漢中後期已令刺史在監察郡國守相的同時，兼行一部分察縣職能，如《漢書·朱博傳》說：“欲言縣丞尉者，刺史不察黃綬，各自詣郡。欲言二千石墨綬長吏者，使者行部還，詣治所。”墨綬長吏就是指縣令、長。不過，刺史插手縣級監察隻是起有限的輔助作用，真正發揮主導作用的還是郡守的行縣製和督郵的專門督察。西漢郡守的權力和秦製相類似，基本擁有轄區內的全權，如《漢官解詁》就說：“太守專郡，信理庶績，勸農賑貧，決訟斷辭，興利除害，檢察郡奸，舉善黜惡，誅除暴殘。”下屬縣令、長包括縣丞尉等主要縣吏在內，不僅要執行郡府的行政指令，而且也要接受郡守的監察，對縣吏的貪贓枉法行為郡守有權隨時處理。西漢一些為民所稱道的郡太守，之所以能在澄清吏治方麵取得顯著成績，就是較好地運用了對屬縣令、長的監察權。如薛宣任左馮翊時，就運用監察權較為得體地處理了下屬令、長的貪贓枉法問題：“始高陵令楊湛、櫟陽令謝遊貪猾不遜，持郡短長，前二千石數案不能竟。及宣視事，詣府謁，宣設酒飯與相對，接待甚備。已而陰求其罪臧，具得所受取。宣察湛有改節敬宣之效，乃手自牒書，條其奸臧，封與湛曰：‘吏民條言君如牒，或議以為疑於主守盜。馮翊敬重令，又念十金法重，不忍相暴章，故密以手書相曉，欲君自圖進退，可複申眉於後。即無其事，複封還記，得為君分明之。’湛自知罪臧皆應記……即時解印綬付吏，為記謝宣，終無怨言。而櫟陽令遊，自以大儒有名，輕宣。宣獨移書顯責之曰：‘告櫟陽令：吏民言令治行煩苛，適罰作使千人以上；賊取錢財數十萬，給為非法；賣買聽任富吏，賈數不可知。證驗以明白，欲遣吏考案，恐負舉者，恥辱儒士，故使掾平鐫令……令詳思之，方調守。’遊得檄，亦解印綬去。”[43]兩個貪官就這樣被驅逐出去了。郡守行使監察權的方式有秋冬課吏大會，如蕭育為茂陵令，“會課，育第六。而漆令郭舜殿，見責問，育為之請，扶風怒曰：‘君課第六，裁自脫，何暇欲為左右言？’及罷出，傳召茂陵令詣後曹，當以職事對”[44]。但更主要的還是春季的行縣，例如《漢書·韓延壽傳》記載韓氏為左馮翊：“歲餘，不肯出行縣。丞掾數白：‘宜循行郡中，覽觀民俗，考長吏治跡。’延壽曰：‘縣皆有賢令長，督郵分明善惡於外，行縣恐無所益，重為煩擾。’丞掾皆以為方春月，可一出勸桑。延壽不得已，行縣至高陵。”像韓延壽這種懶於行縣的郡守畢竟隻是個別少數，多數郡守還是恪盡行縣職守的，像尹翁歸治東海郡就不但定期行縣，而且“收取人必於秋冬課吏大會中，及出行縣，不以無事時。其有所取也，以一警百，吏民皆服，恐懼改行自新”[45]，效果是非常好的。由於郡守是一郡的最高長官，行政事務極為繁重，把主要精力放在監察屬縣上顯然是難以做到的，而且行縣這種短期行為也往往可能流變為蜻蜓點水的表麵文章。因此，西漢郡中都分部設有專司監察的督郵。《後漢書·卓茂傳》李賢注就說：“郡監縣有五部，部有督郵掾，以察諸縣也。”不過，設五部督郵為東漢製，西漢似略少些。《漢書·尹翁歸傳》：“延年大重之，自以能不及翁歸，徙署督郵。河東二十八縣，分為兩部，閎孺部汾北，翁歸部汾南。”督郵的職責主要就在於揭發縣吏們貪贓枉法的犯罪行為，然後報請郡守處理。如尹翁歸為督郵，就是“所舉應法，得其罪辜，屬縣長吏雖中傷，莫有怨者”[46]。孫寶於立秋日任命侯文為東部督郵，敕令也強調其需積極舉報貪賄：“今日鷹隼始擊，當順天氣取奸惡，以成嚴霜之誅，掾部渠有其人乎？”[47]把督郵比作鷹隼，可見其威風。又，西漢成帝時馮野王為左馮詡，其郡中的督郵就曾逮捕涉及貪汙大案的池陽令：“而池陽令並素行貪汙，輕野王外戚年少，治行不改。野王部督郵掾祋栩趙都案驗，得其主守盜十金罪，收捕。並不首吏，都格殺。”[48]正因為如此，督郵才被視作太守的心腹、耳目，在郡僚屬中地位甚高。漢對鄉、裏基層行政機構的監察由縣令、長及其屬吏廷掾負責。《後漢書·百官誌》說，縣“五官為廷掾，監鄉五部，春夏為勸農掾，秋冬為製度掾”，兩漢製度都是由廷掾具體執行對鄉的監察權。