其次，製度從形成秩序走向破壞秩序。
在製度實施過程中，極容易形成一種“製度悖論”。所謂“製度悖論”是指社會現實中的製度規則既是秩序之源，又是混亂之源。其實這就是製度異化的一種表現。比如為了建立市場經濟秩序，需要一係列的強有力的規章製度作保障。但當我們賦予這些製度以足夠的權威與力量的時候，卻現這些製度規則會生一種質的變化，一種與其出點截然相反的變化，“異化”成為某些社會群體和某些人“卡、管、要、罰”，去壓製別的群體，形成部門壟斷的工具。社會市場經濟秩序不僅沒有得到維護，反而更加紊亂。
製度規則是確定的，但規則的運用是有空間的，尤其是當規則與不同對象結合的時候，就會表現出不同的意義。按理說，規則麵前人人平等，規則對任何人都是有約束力的。但是在現實社會中，往往會形成規則的行使者與規則的受約束者兩個群體，而且這兩個群體在很多的時候是有一條清晰的、凝固的界限的。規則行使者認為它永遠是規則的行使者，規則也永遠不會約束到自己身上。所以就不斷地強化規則，甚至希望進一步擴大規則的使用範圍和使用強度;而規則的受約束者同樣也形成了一種心理，這就是所謂規則就是用來約束我的，遵守它對自身沒有一點效益。總是希望去規避規則、破壞規則，直至取消規則。在這樣的況下就出現了規則導致衝突，進而使社會失去秩序。
以現實社會中維護社會市場經濟秩序的一些製度為例。在轉型社會中，有一些製度不是市場主體各方博弈的產物，而是帶有“維護”行政壟斷等舊體製的痕跡，或者過於“精英化”的理性建構和設計。加之這些製度又有著明確的執行主體，就是政府部門和政府部門的官員。當政府自身行為不規範時，行政權力往往把監督規則的執行與實施演變為“收費站”。所以，行為主體一方麵感到製度規則是“外在”於他們的，並不反映他們的利益，因而無法或無“激勵”遵循;另一方麵又認為自己的行為不在於違規或循規，而在於罰款交費，罰款交費就可以違規。根據新製度經濟學基本原理，製度能形成秩序，規則能降低交易成本，為行為主體形成穩定的預期，減少不確定性。但製度安排的過渡性與“蛻變”後的製度規則反而增大了預期的不確定性，行為主體在不斷地“繞過”、“收買”和變通製度規則的過程中增加了大量的交易費用。
三、不回避利益集團這一製度玩家
利益集團是製度演化的直接推動者和參與者。諾斯、戴維斯等新製度經濟學者在經濟史研究中專門研究了利益集團之間的博弈對經濟製度變遷的影響過程。他們認為，製度演進的方向與一個社會中利益集團之間的博弈過程和結果相關。因此諾斯說:“如果說製度是遊戲規則，那麼利益集團是玩家。”
所謂利益集團就是社會中具有某種共同或相近利益、政治主張、價值目標的人所組成的集團，它集中代表、表達某個特殊群體的利益和要求，並對社會其他組織和機構，比如政府、執政的政治組織等施加影響，使其製定出符合自身利益和要求的政策、法律、製度。利益集團與民眾的差別就在於它是以較高水平的組織性為特征的，它比較有效地克服了普通個人在社會生活中勢單力孤的狀況。
(一)就製度演化的實踐來看，不同利益集團之間的參與推進了製度演化，這是一個普遍的現象，在當代中國製度創新過程中也是如此
現實社會中的製度就是不同利益集團之間互動的結果，不同利益集團利益的有序表達和有效表達，是合理有效製度的基礎和前提。各利益集團相互競爭的結果取決於各利益集團相對的影響力--成員人數的多少、財富的多寡、組織力量的強弱、集團內部的凝聚力、領導者能力的高低、集團與政府決策者之間的距離遠近等因素。各利益集團由於其自身結構和所處社會政治地位的差異，因而產生了多種利益表達方式。