1789年的紐約華爾街，街尾是當時那兒最漂亮的教堂特尼提教堂
邦聯議會這個維持會，還能維持下去嗎？
所以，製憲會議沒開兩天，就通過了建立全國最高政府的決議，顯然不是沒有原因的。問題是，這樣一來，動作就大了。
我們知道，建立一個全國最高政府，就意味著建立一個最高權力中心。根據本次會議5月30日的決議，這個權力中心應該是三權分立的。因此，就必須有一個最高立法機構，一個最高行政機構，還要有一個最高司法機構。這就和《邦聯條例》相抵觸。《邦聯條例》是禁止設立法庭的，也是不設行政長官的。為什麼呢？因為邦聯不過是獨立各邦出於良好願望的契約性聯盟。相互之間，講的是誠信和自願。如果有糾紛，也隻能仲裁，不能審判。這是邦聯不設法庭的道理。同樣，盟邦之間，邦邦平等，頂多有盟主，不能有君主。這是邦聯不設行政長官的道理。邦聯議會雖然有主席，但那是維持秩序的，不是國家元首。因為美利堅合眾國是13個邦的邦聯，不是合為一體的一個國家，又哪來的元首？顯然，要解決最高行政機構和最高司法機構這兩個問題，都必須從根本上改變政治體製，不能再維持邦聯製度。這可不是對《邦聯條例》修修補補就能奏效的。
建立最高立法機構也如此。
最高立法機構表麵上看問題不大，擴大邦聯議會的權力或提升其地位即可。但具體操作起來，卻問題多多。比方說，這個最高立法機構應該實行一院製還是兩院製，就是個問題。當時的13個邦，有12個是實行兩院製的，隻有賓夕法尼亞是一院製。實行兩院製的雖然是多數，邦聯議會卻又是一院。所以，如果繼續實行一院製，則全國和地方不統一；如果改行兩院製，就要對邦聯議會動手術。這就是一個麻煩。
更麻煩的是，邦聯議會的決議對各邦其實沒有約束力。這就和最高立法機構的要求相去甚遠。為什麼沒有約束力呢？因為邦聯議會是根據《邦聯條例》建立的，而《邦聯條例》又是由沒有立法權的大陸會議製定的。它不像許多邦的憲法那樣經過了批準與授權，因此它並不高於各邦的憲法。《邦聯條例》不高於各邦憲法，依據《邦聯條例》建立的邦聯議會也就無法高於各邦議會。顯然，要使新的議會成為最高立法機構，就必須有一個新的、高於各邦憲法的條例。這個條例既然是比各邦憲法還要高的，那它就不能再是什麼條例，而隻能是憲法──《美利堅合眾國憲法》。