雖然我國的國際競爭力日益提高，但是農村尤其是農業的競爭力並沒有相應提升。究其原因，主要是農村在產業環境以及製度方麵處於較為不利的局麵。農村農業具有特殊性，在很大程度上離不開國家對農村競爭力發展的培育。競爭力是市場的產物，但是由於農村本身在競爭中經常麵對”市場失靈“的狀況，在競爭中並沒有被給予公平地位，所以政府對農業農村的競爭力發展給予支持，是國家產業政策的重要組成部分。尤其是在經濟體製日益深化的今天，農村管理既麵臨著經濟全球化對中國農業的衝擊，也麵臨著工業化、城市化對農村發展帶來的機遇和挑戰。尤其是黨中央提出新農村建設的背景下，如何做好新形勢下的農村管理工作，提高農村的管理水平，建立與當前市場經濟相適應的管理體製和運行機製，提高農村的綜合競爭力，政府職能的準確定位與充分發揮不可或缺，更不容忽視。
11.1 農村管理：製度與競爭力
11.1.1 農村管理的重要性和迫切性
雖然我國已進入工業化中期階段，但工業化、城鎮化水平並不高，它給我們留下了城鄉反差鮮明的兩個社會，重新構造社會的統一性是當務之急；農村的全麵發展也是當前生產能力普遍過剩、內需不足、市場疲軟的突破口；也就是說隻有發展好農村經濟，建設好農民的家園，讓農民過上寬裕的生活，才能保障全體人民共享經濟社會發展成果，才能不斷擴大內需和促進國民經濟持續發展，保證社會穩定，從而進一步推進社會主義現代化。而且在客觀條件上我國已經進入工業化中期階段，我國的綜合國力和工業發展程度可以承擔起反哺農業的責任。
農業由於它的產業特性，如耕田的有限性，受自然的影響大，產品的需求彈性小，市場風險大等，決定了它必然是一個弱質的產業。而農民經濟地位低下，文化水平低，居住分散，組織性差及缺乏利益代言人等原因，決定了它必然是個弱勢群體。改革開放之初，家庭經營承包這一新的製度曾極大地解放了農業生產力，促成了當時農業的超常發展，加上當時政府幾次調高糧食收購價格，因而農民的收入有了較大幅度的增加，城鄉收入差距也因此而縮小。但隨著製度效應和政策效應的漸減，尤其是國內農產品供給由短缺轉向過剩之後，農業的弱質性就逐漸顯露。自20世紀90年代中期開始，農產品價格持續走低，農民收入的增速下降，其中來自農業的收入出現連年負增長，城鄉居民收入差距又重新拉大。很顯然，如果任憑市場機製的作用，國內農產品價格以更大的幅度走低，農民進一步相對貧困化趨勢就不可避免。政府作為社會的代表，從兼顧效率和公平的原則出發，有責任、也有能力矯正市場機製引起的這種偏差，調節國民收入再分配，加強對農業和農民的支持與保護。
2001年底，我國正式加入世界貿易組織，農產品進出口貿易規模不斷擴大，外資進入我國農業領域速度加快，國際國內農產品市場一體化程度大大提高。我國農產品市場不僅受國內供求因素的影響，也日益受到世界農產品市場供求因素的影響。在大豆、食用油等產品領域，世界市場供求波動甚至已經成為影響國內價格走向的決定性因素。在我國，農業是基礎產業，同時也是薄弱產業，農產品在國際競爭中處於不利地位。”入世“以前我國采取關稅措施和非關稅措施限製外國農產品進口，非關稅措施主要有進口配額、進口許可證、限量登記、指定國營貿易公司經營等。”入世“以後按照《農業協議》規定，各成員國要對本國農產品進口關稅進行削減。關稅削減以後，國家對農業的支持主要靠農業補貼，農業補貼包括國內支持和出口補貼。世界貿易組織的《農業協定》將國內支持劃分為綠色補貼和黃色補貼兩類。綠色補貼是那些可以使用、不必取消或減少的補貼，而黃色補貼是那些貿易造成不公平競爭、從而應該適當約束的補貼。參與世界競爭，我國主要通過綠色補貼支持農業。”入世“是對農村政府的考驗，它要求農村政府適應國際經濟一體化要求，進行自我職能轉換，整合區域內生產力，為農村經濟發展提供良好的外部條件。
11.1.2 農村管理的內容和政府職能定位
11.1.2.1 農村管理的內容
農村政府管理作為農村整體生產力的代表，負有組織、協調好各種經濟資源、整合各種生產力要素形成整體生產力、提高農村經濟發展水平和人們的生活質量的職責。
（1）提供基本的基礎設施，改善農民的生存條件。解決道路、安全飲水、沼氣（燃料）、用電、通訊、廣播電視等基礎設施的建設問題；同時改造中小學校舍、改造衛生所，並幫助農民改廁所、改廚房、改圈舍；另外在農村還要建設必要的公共活動場所，建設必需的垃圾處理場所。
（2）提供公共服務，解決農民的後顧之憂。讓農民能夠充分享受現代福利所能帶來的好處，做到幼有所托、少有所學、老有所養、病有所醫、殘有所靠、閑有所樂。因此，加強義務教育、公共衛生、貧困救助、基本社會保障等方麵的製度建設，解決農民上學難、看病難、養老難等問題，是農村管理和建設的重點內容之一。
（3）改善農業、農村生產條件，培育新的支撐產業，提高農民收入。農業特別是糧食生產所需要的基礎設施，涉及國家食品安全問題，這部分建設國家和社會應該承擔較大的責任。因此，要大力加強農業基礎設施建設，重點搞好農田水利建設、防洪排澇工程、抗旱節水設施、農村電氣化工程等，確保農業現代化進程的順利進行。
（4）深化農村體製、機製改革，為農村發展提供製度保障。在農村建設過程中，要注重深化農村改革，完善鄉村治理結構，健全農村自治機製，加強農村法製建設，積極開展法律援助，大力推進合作經濟組織、專業協會等農民自治組織的建設，為農村發展提供製度保障。同時，要加強對農民的教育和培訓，使農民素質不斷提高，農村文化事業得到繁榮發展。
11.1.2.2 政府在農村競爭力培育過程中所扮演的角色政府在現代經濟發展中具有不可替代的作用，即使在以市場為主導最徹底的國家，政府在經濟發展中也行使著重要職能和角色。一方麵，市場、社會無法自我運行，政府需要為市場、社會運行提供製度基礎，如通過製度構建減少分工和專業化導致的協調成本上升等。另一方麵，政府需要分析市場、社會的不足來調整自身職能，應對市場失靈、社會失靈，防止社會自我調節機製造成危害。必須指出，政府在為市場、社會提供運行的製度基礎，補充和匡正市場、社會失靈之外，它還必須重視對市場、社會能力的培育和發展。所以，在農村競爭力的培育過程中就要轉變政府職能，使政府真正成為農業生產過程中各利益主體的協調者。為此在培育農村核心競爭力的過程中需要明確以下幾點認識：
（ｌ）農村競爭力的培育是市場行為，而不是政府行為。
（2）農戶、龍頭企業及其他參與者是行為主體，政府及其各有關部門是宏觀管理和服務主體。
（3）多元參與者主體追求利益最大化是核心競爭力培育的動力，政府的支持與引導是助力（而不是動力）。
11.1.2.3 政府職能的一般闡述
政府是一國經濟和社會發展、實現社會公正和社會價值的重要製度安排。它在處理和解決公共事務中具有舉足輕重的作用。世界銀行1997年發展報告指出：”如果沒有有效的政府，經濟的、社會的和可持續的發展是不可能的。“政府職能回答政府在公共事務中”應該做什麼，不應該做什麼“。政府職能就是”國家行政機關承擔的國家職能，是相關政治權利主體按照一定的規則，經由一定的過程，通過多種表達形式實現彼此價值觀念和利益關係的契合，從而賦予國家行政機關在廣泛的國家政治生活、社會生活中的各種任務的總稱“。簡單地說，政府職能就是政府在政治、經濟和社會等公共領域承擔的責任和發揮的功能。在現代社會，界定政府職能的關鍵是合理地厘清政府與企業、政府與市場以及政府與社會的關係。市場經濟遵循不同於政府的運行邏輯。它以理性經濟人為前提，以企業為市場主體，以市場競爭和價格機製為誘導，實現交易雙方的互利以及達致整個社會的帕累托效率。市場經濟為政府職能規劃了明晰的界限，一般地講，西方經濟學認為，在市場經濟之下政府幹預的理由是市場失敗，政府職能具有以下方麵：
第一，保持宏觀經濟穩定和協調發展。市場經濟中存在短期經濟波動和長期經濟不增長，政府必須運用財政政策、貨幣政策、產業政策等經濟政策工具，平抑經濟短期波動和實現長期增長。
第二，提供公共產品。市場一般無法提供或隻能供給少量公共產品，因此，政府必須組織公共產品的供給。
第三，調節收入分配，實現社會公正。市場經濟奉行效率原則，政府必須通過社會保險、失業救濟等措施，調節收入和財富分配，防止貧富分化。
中國是發展中國家，也是處於市場化初期的國家，它正在經曆兩個轉型：即從計劃經濟向市場經濟的轉變和從傳統社會向現代社會的轉變。在此過程中，我國政府職能的內涵大大超出了政府職能應有的內涵。中國政府還肩負著由於體製轉型和特殊國情引致的職能，前者如政府部分地替代市場，即政府通過行政手段代替市場行使一部分資源配置的職能；培育市場，即政府通過政策措施培育市場主體，建立市場體係，實現國內市場和國際市場的接軌等。後者如控製人口增長、防治環境汙染、緩解巨大的人口壓力等。
11.1.2.4 農村管理中政府職能定位
新時期政府職能定位要緊密結合當前農村經濟社會發展麵臨的形勢，適應社會主義市場經濟條件下農村經濟社會管理的要求，著重強化為農村經濟發展創造環境、為農民提供更多公共服務和為農村提供更多公共物品等職能。具體來說，政府職能應定位在以下幾個方麵：
（1）政府的職能和角色是對經濟進行宏觀調控。統籌規劃、組織協調、提供服務和政策引導，規定經濟發展方向和目標，即掌好”舵“。在這方麵，政府必須積極的”有所為“，製定國家經濟發展宏觀規劃和目標，通過經濟政策及其他必要手段，加強對經濟的幹預、調控和引導。
（2）穩定和健全農村市場體係。政府的職能和角色是培育市場，完善市場規則，促進市場體係的發展、完善與成熟，建立完善的社會主義市場經濟體製。將職能定位在為市場主體提供服務和創造良好的發展環境，主要運用經濟手段和法律手段管理經濟，更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用。穩定和健全的市場體係是發展農村產業和產業結構調整優化的有力保障。近年來農民增產不增收就是因為農資價格不斷上漲和農產品價格不穩定造成的，所以政府首先要穩定農村市場體係，尤其是保證農資和農產品市場供應和價格穩定。其次是在道路交通改善基礎上，建立和完善農產品流通渠道。再次是要加強市場信息網絡建設，發展多渠道市場信息服務，及時地收集和向農民發布價格信息、生產信息、需求信息，指導農民按照市場需求安排生產和經營。最後要建立和健全農產品質量標準和檢測檢驗體係，提高檢測手段，促進農產品質量的提高。
（3）提供公共服務職能。提供公共服務是政府的基本職能，是政府存在的標誌。農村政府對公眾要求提供以下三個方麵的服務：第一，進行有效的行政管理，提供良好的社會秩序，為農村人民群眾生產、生活服務；第二，大力加強農田水利、耕地質量和生態建設加強鄉村基礎設施建設，尤其要大力加強農民飲水、道路、用電等最急需的生活基礎設施建設加強村莊規劃和人居環境治理，改善農村生活環境和村容村貌；第三，興辦社會公益事業，如養老院、福利院等，為農民群眾提供優質的社會保障；第四，為農民提供教育、醫療等社會服務，提高農民的文化水平，為社會再生產準備充裕的人力資源。此外，政府可利用自身優勢，成立農業服務公司，為農業提供產前、產中、產後的服務，通過服務收費維護生存。
（4）強化社會管理，健全鄉村治理機製。政府負有對農村社會進行管理的主要職責。在新的曆史條件下，貫徹科學發展觀，構建和諧社會，需要強化社會管理農村稅費改革後，政府職能需要由側重經濟建設，向強化社會管理轉變建設社會主義新農村，更加迫切需要政府強化農村社會管理。尤其是加強基層政權建設，維護農村社會穩定。要堅持政社分開，理順鄉鎮政府與社會的關係，從”全能政府“走向”小政府大社會“，創新農村社會管理體係。加強農村基層組織建設，完善農村的治理機製。加強村民委員會建設，完善村民自治製度，提高農村各種行業協會、中介組織等。
11.2 我國農村管理體製的曆史
1978年12月，中國共產黨召開了十一屆三中全會，拉開了中國農村改革的序幕。30年來，我國的農村經濟體製改革以”漸進“的方式逐步展開並不斷走向深入。在這一過程中，國家不斷調整、完善農村經濟政策，逐漸形成了一套完整的政策體係。從執行結果看，國家製定的一係列農村經濟政策，產生了明顯的成效，不僅對這一時期我國農村經濟體製的變革，以及農村經濟的發展，產生了巨大的推動作用，而且逐步建立了農村自我完善、自我發展的新機製，為21世紀我國社會主義新農村建設奠定了基礎，並帶動了城市乃至整個國民經濟體製的改革。
11.2.1 1978年以來中國農村政策演變簡述（1978—1984）
即從1978年底和1979年初黨的十一屆三中全會為起點，在堅持實踐是檢驗真理的唯一標準的思想路線指導下，克服了”兩個凡是“思想，拉開改革開放的序幕，至1984年農業全麵高速增長、農民收入大幅增加。人們稱之為”黃金階段“。改革以前，我國農村實行人民公社體製。在這種體製下，由於農業資源的使用、管理，以及產品的處置和收益分配，完全由集體控製，平均主義的問題極為突出，因而農民的生產積極性不高，農業生產效率低下。正因為如此，我國農村經濟體製的改革也是從經營體製入手的。1978年中共十一屆三中全會作出了《關於加快農業發展若幹問題的決定（草案）》，提出要尊重生產隊的自主權，減少上級部門的幹涉和平調；要恢複按勞分配，實行定額製，或是包工製，大包公、小包工，允許包工到組。雖仍然實行統一經營，不許包產到戶，但是總的精神是提倡思想解放，製度創新。
1979年9月中共十一屆四中全會正式通過了《中共中央關於加快農業發展若幹問題的決定》。與原草案相比，有兩處重大改動：一是重申糾正分配上的平均主義，提出”可以定額記分，可以評工記分，也可以包工到組，聯產計酬“；二是把”不許分田單幹，不許包產到戶“改為”不許分田單幹，除某些副業生產的特殊需要和邊遠山區交通不便的單家獨戶外，也不要包產到戶“。對包產到戶由”不許“改為”不要“，而且允許某些例外。
1980年3月，國家農委召開人民公社經營管理會議，在《全國農村人民公社經營管理會議紀要》中正式提出要在人民公社內部普遍實行生產責任製和定額計酬辦法；1980年9月，中共中央印發了《關於進一步加強和完善農業生產責任製的幾個問題》的通知，充分肯定了當時各地出現的各種形式的生產責任製，並著重討論了包產到戶問題；1982年1月，中共中央批轉的《全國農村工作會議紀要》明確指出，包產到戶、包幹到戶等各種責任製形式，都是社會主義集體經濟的責任製，從而大大促進了包產到戶和包幹到戶的發展。此後，家庭承包經營製度逐漸成為了我國農村的一項基本生產經營製度。
農村生產經營製度變革效果突顯的同時，人民公社體製黨政不分、權責不清等弊端日益顯露，阻礙了農村經濟的發展。1983年1月，中共中央在《當前農村經濟政策的若幹問題》中提出要改革人民公社體製，實行政社分設。1983年10月，中共中央、國務院正式下發了《關於實行政社分開建立鄉政府的通知》，到1985年春，實行政社分開、建立鄉政府的工作全部結束，人民公社體製宣告解體。
家庭承包經營製度的普遍實行和人民公社體製的解體，打破了中國農村傳統的生產經營體製，建立了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體製，中國的農村改革取得了突破性進展。
1984年1月1日，中共中央發出《關於一九八四年農村工作的通知》，強調要繼續穩定和完善聯產承包責任製，延長土地承包期。為鼓勵農民增加對土地的投資，規定土地承包期一般應在15年以上，生產周期長的和開發性的項目，承包期應當更長一些。這給農業健康發展、農民持續增收和農村長期穩定帶來強勁的動力。
11.2.2 農村經濟結構的完善和鄉鎮企業的發展（1985—1991）