你的好兄弟，和平使者卡內基，讓我想起了我小時候聽過的一首童謠“從前有位老婆婆，她住在一隻鞋子裏麵。她有很多的孩子，卻不知道該如何安置他們”。與這位不知如何是好的老婆婆一樣，卡內基似乎也不懂得如何使用自己的錢。他給了你一千萬美元買下一份報紙的三個專欄，讓你用來阻止戰爭，但是自始至終都沒有告訴你如何完成這一使命……同時他在全國範圍內從自己認識的人當中選擇了四十個知名度非常高的人，這些人幾乎每一個都是商業保護主義者和在每個商業國家（包括我們自己的國家）內熱衷掀起黨派戰爭的人士。為了實現和平，他給了他們數百萬美元，卻同樣沒有給過他們任何的指導意見。為什麼他就不能直白地說“你們采取必要的措施廢除關稅後，就可以把剩下的錢收入自己囊中了”呢？因為廢除關稅也是實現和平的保障，而這也是你們基金會董事會的主要職責。
在畢格羅看來，卡內基為了促進和平投資了一千萬美元的信托基金用來成立一個組織，這種投資是很不謹慎的，而且很有可能隻是為了得到公眾的讚美。然而無論卡內基的目的是什麼，卡內基國際和平基金會已然是美國十分重要且備受尊重的政策研究機構。它的總部位於華盛頓杜邦圓環附近，毗鄰布魯金斯學會，這一地理位置使其能夠掌握到針對國際關係和美國外交政策展開的各項研究計劃。卡內基國際和平基金會擁有近四十名全職研究人員與六十名普通員工，發表出版過大量文章及著作，涵蓋內容十分廣泛，涉及第三世界國家核武器擴散問題以及美國非法移民引起的社會、經濟和政治問題。此外，自1970年起，基金會每年的預算均超過1500萬美元，也是從這一年開始，基金會出版發行了一本名叫《外交政策》的季刊雜誌。美國政治學會及其他眾多專業組織認為這本雜誌是國際關係領域的頂級權威期刊。
除了投入大量資源用於擴展研究計劃，卡內基基金會還成立了幾個特別的項目，為學者、行政部門的中高級官員、國會議員、企業領導者以及新聞記者提供探討和辯論各種全球性及區域性問題的平台。這些項目中，直到今天依然存在的有：麵對麵、中大西洋俱樂部、東西歐關係、近東與南亞武器擴散計劃、貿易公平與發展、後蘇聯經濟、美國領導力。1993年春天，卡內基基金會對前蘇聯的興趣愈發明顯並成立了卡內基莫斯科中心。這一機構為“外國和蘇聯研究人員同華盛頓總部員工共同合作，討論各種時事問題與政策項目”提供了機會。
通過這一係列項目，卡內基基金會不僅為個人探討眾多公共政策問題提供了平台，同時也為其成員提供了良好的機會，使其得以鞏固與華盛頓決策網絡的核心成員之間的聯係。通過與國會議員、行政官員及其他政策製定者之間的定期互動，卡內基基金會成功地將自己打造成為一個重要的研究機構。它的眾多學者定期出現在網絡脫口秀節目及新聞報道中，從這一點我們可以看出，卡內基基金會作為一個備受尊重的智庫，已經成功地贏得了良好的聲譽。
（三）政府研究所與布魯金斯學會
與卡內基基金會致力於促進世界和平這一特殊目標不同，1916年成立於華盛頓的政府研究所的主要任務是提高政府整體的管理水平。這一全國性研究機構由一批致力於提高政府工作效率、完善預算製度的政策專家組成。該機構的創始人不僅嚐試將科學的理性主義引入政府的決策過程，而且力圖防止黨派政治損害政府為公眾利益服務而做出的眾多努力。簡而言之，政府研究所用中立的政策專家取代那些數量眾多且通常有害的政黨機器，力圖改革並重構政府的行政管理。
1910年，塔夫脫委員會的兩位成員開始了兩年的政府管理工作，1912年，兩人研究了塔夫脫委員會的年終報告。在此之後，他們決定繼續努力推動委員會提出的多項建議的實施，包括一項針對國家預算體係的提議。這兩位成員分別是哥倫比亞大學行政法學教授蘭克·古德諾（後任約翰霍普金斯大學校長）與美國勞工部統計學家威廉·F．威洛比。古德諾和威洛比早於一批專業組織的商業組織，如美國政治學會和美國商務學會，研究探討了預算體係改革的益處，並對自己的討論成果產生了興趣。此外，兩人還引起了眾多支持商業改革的個人的注意，大家紛紛建議兩人成立一個類似於紐約市市政研究局的全國性研究機構。
為研究聯邦政府管理而成立一個研究機構的建議最終傳到了傑羅姆·格林尼（新成立的洛克菲勒基金會秘書長）的耳中。在認真考慮了這一建議後，格林尼給九名傑出的領導團成員寄去了一封機密信件，請求他們支持創辦一所“研究行政管理問題並吸引公眾參與解決問題”的研究機構。這九人一致同意支持格林尼的請求，並組建了新機構的董事會。古德諾和威洛比為發起國家預算運動付出了巨大的努力，為表示對其的認可，大家一致同意任命古德諾為政府研究所董事會主席，威洛比為政府研究所第一任所長。到了1915年，董事會已經發展壯大到足以在自由派與保守派間尋找到一個完美的平衡點。為了繼續維持自己無黨派研究組織的形象，格林尼聘請了大量傑出的保守派人士坐鎮董事會，包括耶魯大學校長亞瑟·哈德利、菲爾普斯—道奇公司副主席克利夫蘭·H．道奇以及聖路易斯商人羅伯特·S．布魯金斯（曾擔任塔夫脫委員會顧問）。
政府研究所於1916年10月2日成立，在威洛比的領導下，著手實現自己的第一個目標，即“建立起一個真正的國家預算體係”。1917年1月，威洛比、古德諾及董事會新成員費利克斯·法蘭克福拜訪了伍德羅·威爾遜總統並討論了關於建立國家預算體係的問題。筆者在前麵曾提及威爾遜總統對政策專家的批判態度。會議期間，威爾遜總統要求威洛比提交一份文件，列舉出政府研究所針對預算改革提出的建議。除此之外，眾議院撥款委員會主席傑姆斯·N．古德還請求威洛比為國家預算係統起草法案。這份法案則構成了1919年提議的《預算與會計法》的基礎。
盡管這項法案以絕對的優勢在國會兩院通過，然而正處於第二任期的威爾遜總統卻出人意料地否決了這一法案。他認為該法案的某些條例違反了憲法規定的三權分立原則，所以盡管威爾遜總統一開始持支持態度，最終還是拒絕簽署這一法案。威洛比對這一結果十分失望，但仍然決定努力說服下一屆政府通過《預算與會計法》並與新一任總統當選人沃倫·哈丁會麵探討這一法案。此外，為了爭取到額外的支持，威洛比還聘請了一位公共關係專家在美國各大主流報紙上發表社論和文章，聲援國家預算製度的實施。通過這樣的方式，威洛比似乎已經打破了政府研究所政策專家的無黨派形象。正如唐納德·克裏什洛在回顧布魯金斯學會的曆史時所指出的：“在黨派人士與無黨派人士之間、政治活動和非政治活動之間有一條細細的界限。而對這一時期的政府研究所來說，這條界限經常變得模糊，甚至與其最初的承諾背道而馳。”
1921年6月10日，時任總統哈丁簽署了《預算與會計法》，威洛比的不懈努力終於得到了回報。盡管政策研究所的專家們在塑造20世紀20年代初期國內立法上發揮了積極的作用，他們仍然堅稱自己的首要目標是提高政府的工作效率，而非幹涉政府的決策過程。然而有人對政府研究所提出了質疑，為了說服這些質疑者，使他們相信政府研究所並不是政治機構，而是致力於提高政府行政效率的研究機構，威洛比及其同事開展了一係列廣泛的研究項目，詳細考察研究了數個政府機構的組織結構。
然而，在政府研究所實現了第一個目標後的幾年裏，它似乎失去了確保其成功的前進方向與工作重心。實際上，越來越明顯的是，“政府研究所已經成為一個沒有目標、沒有遠見的組織”。20世紀20年代初期，整個組織越發死氣沉沉，盡管如此，董事會的成員們仍然為研究所進行了重新的定位。由於政府研究所在提高政府工作效率方麵的能力令人印象深刻，羅伯特·布魯金斯建議政府研究所的政策專家們集中精力改善美國的經濟政策。
布魯金斯（1850—1932）是一個白手起家的百萬富翁，曾在戰時產業委員會任職。在他看來，政府官員沒有認識到重要的經濟決策在戰爭時期的影響作用，這一點清楚地說明了經濟學家為政治領袖提供專業建議的必要性。布魯金斯及其同事均不信任黨派政治，他堅信有必要成立一個無黨派的經濟研究機構和一個附屬的研究院，用來收集客觀數據，探討經濟問題，評估當前經濟政策，並且培養一批經過科學訓練的骨幹人才進入政府部門。
1922年1月13日，在卡內基公司為期五年，總計20萬美元的資助下，布魯金斯成立了經濟研究所，並委任芝加哥大學經濟學家哈羅德·G．莫爾頓為第一任所長。在莫爾頓的領導下，近三十名經濟學家和政治學家一起將“布魯金斯成立研究機構的夢想變為可行的現實”。1924年11月24日，在確保了額外的資金來源並與位於聖路易斯市的華盛頓大學聯合創辦了研究生項目後，布魯金斯實現了羅伯特·布魯金斯經濟研究院與政府之間的合作。
名義上，經濟研究所、羅伯特·布魯金斯研究院與政府研究所是三個獨立存在的組織，然而實際上，它們就像兄弟組織一樣。這三所機構經常參與聯合研究項目，舉辦跨學科研討會。通過這樣的方式能夠對三所機構的研究人員起到刺激作用，使他們能夠更好地解決重要的公共政策問題。然而，考慮到研究院的管理問題以及混亂交錯的行政職責，布魯金斯和董事會決定於1927年12月8日合並三所機構。
經合並後成立的布魯金斯學會仍然強調作為獨立的無黨派研究機構的重要性。實際上，為了維護政策專家的學術自主權，羅伯特·布魯金斯明令禁止董事會成員幹涉員工的研究項目。考慮到新成立的機構的成就及其所扮演的全新的角色，布魯金斯將提供公正的政策專業知識放在了首要位置上。為了讓布魯金斯學會遠離黨派紛爭，布魯金斯做出了許多努力，這一點可以充分體現在該組織的章程中：
（布魯金斯學會的成立是為了）促進、參與、開展並鼓勵經濟、政府行政管理以及政治和社會領域內的科學研究、教育項目和書籍出版，通常涉及與當地、國家和國際重大問題相關的經濟、政治和社會原則的研究、決定與解釋；不考慮任何政治群體特殊的政治、經濟和社會利益，獨立地促進與實施以上項目、目標及原則。
在布魯金斯學會輝煌的曆史中，其理念與指導原則始終貫穿其中，至少從表麵上看始終是完整的。通過經濟研究、外交政策研究及政府研究等研究項目，超過一百名駐院學者和非駐院學者，以及多名客座學者一起分析、評價、討論並發表了眾多關於公共政策問題的研究。布魯金斯學會會長、克林頓政府巡回大使斯特羅布·塔爾博特指出：
我們盡了最大的努力保證研究工作的獨立性，同時努力營造一個真正的無黨派的工作氛圍。如果共和黨、民主黨和無黨派人士都能在同一件事上達成一致的話，也就意味著沒有哪一個政黨能夠獨自壟斷人類智慧了。以我們為例，堅持獨立與無黨派原則的必然結果就是為得體的演講與辯論提供製度性保證，而這一點也是健康的民主社會所倡導的，布魯金斯學會在一定程度上解決了這一問題。關鍵不在於我們做了什麼，而在於我們是怎樣做的。
與美國的許多同行一樣，布魯金斯學會也宣稱自己在政策上持中立態度。然而，同所有的智庫一樣，布魯金斯學會的學者及其研究成果都具有特定的意識形態傾向。正如傳統基金會以保守的傾向著名，布魯金斯學會出名的是它的自由主義傾向，或者說布魯金斯學會以左傾聞名。這一意義上的結論並不是為了批判任何一個機構，實際上，這是一個不能也不應該忽略的問題。除此之外，我們還要認識到，布魯金斯學會作為美國頂尖的智庫，在很大程度上始終忠於自己的章程並堅持章程中製定的目標，這是布魯金斯學會與其他研究機構之間最顯著的區別。自成立以來，布魯金斯學會經曆許多結構性改革，然而其創始人製定的指導性原則卻從未改變過。
布魯金斯學會與其他成立於20世紀初的政策研究機構不僅反映出了創始人們的憧憬與願望，而且體現出了20世紀頭十年裏，政策專家們改善政府決策的願望。在瑪格麗特·奧利維亞·塞奇、安得烈·卡內基及其好友羅伯特·布魯金斯看來，如果政府官員沒有聽信基於黨派利益提出的個人意見，而是依賴中立的政策專家提出的建議，就能夠製定並實施合理的社會、經濟和外交政策。這樣的話，政府官員就可以有效地管理政府項目和政策。第一次世界大戰前後，一些政治企業家為了改善政府行政管理，成立了智庫，其他人也為了同樣高尚的目標創辦了研究機構。1919年，在目睹了戰爭造成的毀滅性破壞後，赫伯特·胡佛決定開始創辦一所旨在向後代普及國際戰爭與衝突的起因和後果的機構。
（四）胡佛戰爭、革命與和平研究所
胡佛戰爭、革命與和平研究所位於加利福尼亞州帕羅奧圖市斯坦福大學的校園裏，起初是一個收集“一戰”資料和文件的機構，如今是美國最著名的智庫之一。它的常駐學者因樂於協助共和黨政府而被稱為“保守派的忠誠衛士”，然而該組織在創立之初並沒有以政策製定為目標。相反，盡管胡佛研究所的許多學者在為總統及總統候選人提供建議方麵起到了重要作用（其中包括理查德·尼克鬆、羅納德·裏根、鮑勃·多爾，尤其是喬治·華盛頓·布什），美國第三十一屆總統赫伯特·胡佛（1874—1964）在創辦這一研究機構時，其首要目標並不是為了組建一個具有政治影響力的精英團體，而是為了收集和保存曆史資料。
胡佛想要成立一所致力於研究戰爭、革命與和平的機構，這一願望源於他在“一戰”期間擔任比利時救濟委員會負責人時的經曆。美國駐倫敦大使委任胡佛協調飽受戰亂破壞的比利時糧食救災工作。作為一個“受人道主義驅使”的虔誠的貴格會教徒，胡佛不僅親眼看見了戰爭造成的毀滅性災難，更重要的是，他認識到有必要對子孫後代進行教育，使他們了解全球戰爭給經濟、社會和政治帶來的重大影響。1914年12月底（或1915年1月初）胡佛為處理比利時救濟委員會的事務而橫渡英吉利海峽，在這過程中，他閱讀了安德魯·德·懷特的自傳。懷特是一名傑出的曆史學家兼外交官，同時也是康奈爾大學的第一屆校長。19世紀50年代，懷特留學法國，在這期間，他對積累法國大革命時期的曆史文獻表現出了極大的癡迷。對此，胡佛深受啟發，並意識到自己也同樣可以“站在一個特殊的立場上收集散落在各地的有關另一場革命的文學作品”。胡佛三卷傳記的作者喬治·納什指出：“畢生對藏書的渴望、作為決策者的果斷與魄力，以及充足的物質保障，使胡佛決定大膽地開展一個類似於懷特那樣的項目，即在被曆史的長河湮沒之前，係統地收集有關第一次世界大戰的文件資料。”
在認真考慮開展這一項目之前，胡佛需要先召集人馬，這些人必須願意橫渡整個歐洲收集大量文獻。同時，他還需要確定一個能夠安全存放這些資料的地方。對於胡佛來說，確定存放文件的地點並不困難。1895年，胡佛從斯坦福大學畢業後，迅速成為母校最慷慨的捐助人之一。因此，胡佛自然而然地選擇了自己的母校來存放資料。在征得了斯坦福大學校長雷·李曼·威爾伯及校董事會的同意後，胡佛給母校捐贈了五萬美元。1919年，斯坦福大學開始接收這些有關“一戰”的資料，並對資料進行登記分類。在眾多年輕有為的斯坦福畢業生的協助下，胡佛開始遊曆歐洲，收集與戰爭有關的資料。胡佛收集到了大量的重要史料，威爾伯對此評價道：“胡佛是有史以來最偉大的收藏家，無論何時，他舍棄一噸食物的同時，也會重拾一磅曆史。”
到1922年，胡佛戰爭圖書館館藏資料已經超過80000冊了。隨著收藏資料的增加，胡佛提供給斯坦福大學的資助也越來越多。然而，隨著戰爭圖書館規模的擴大，胡佛開始覺得他收集的資料不應隻作為收藏品被保存起來。他的憂慮是有依據的。實際上，斯坦福大學圖書館的員工們曾多次建議胡佛將日益增多的資料納入斯坦福大學的圖書館係統。除此之外，胡佛戰爭圖書館的員工與斯坦福大學圖書館館長喬治·T．克拉克也多次因戰爭資料的維護問題發生衝突。這使胡佛下定決心為自己收集的資料建立一所獨立的資料室。胡佛堅持自主地保護所藏曆史資料也因為他渴望擴展曆史檔案館的作用與功能。1922—1923年間，胡佛獲得了比利時救濟委員會的支持，並首次表明他對圖書館功能的獨到見解，“他認為，圖書館應是當代曆史的先進研究中心，而不僅僅隻是存放書目和手稿的倉庫”。
除了表示自己想要擴大位於斯坦福大學的胡佛戰爭圖書館的規模，使其擁有獨立的研究中心以外，為了在全美國建立研究機構，胡佛還在20世紀20年代初成立了眾多私人基金會。蓋伊·奧爾康指出：“胡佛與卡內基公司、洛克菲勒·勞拉·斯貝爾曼紀念基金會以及國家經濟研究局達成了一項技術協議，在全國範圍內成立一所私人規劃協會和反對集權主義的政策機構。”
1927年，在洛克菲勒·勞拉·斯貝爾曼紀念基金的支持下，胡佛還建立了許多區域性研究中心。其中包括由拉爾夫·盧茲負責的德國革命研究所以及最初由弗蘭克·戈爾德負責，後被哈羅德·費舍爾接管的俄國革命研究所。然而，直到“二戰”後，隨著美國在國際事務中的地位日益上升，區域性研究中心才得以發展起來。依靠胡佛的積極倡議和福特、洛克菲勒以及卡內基公司的大力支持，成百上千所研究機構、國際事務委員會以及外交政策協會在戰後的幾十年裏，如雨後春筍般湧現出來。
胡佛在全美國建立一個政策研究機構網絡的決心很少動搖過，但是維持胡佛戰爭圖書館仍然是首要任務。然而，到了20世紀20年代中後期，胡佛開始將重心從擴大胡佛圖書館的規模轉移到了擴展自己在選區的政治支持基礎上。這位畢業於斯坦福大學的采礦工程師，同時也是一名來自愛荷華州的白手起家的百萬富翁，開始將目光轉向了國家最高領導人的位置上。
胡佛在政治界並不是一個陌生的名字。他曾擔任過哈丁總統和柯立芝總統的商務部長。1920年，胡佛在共和黨總統候選人提名中落選。記錄總統大選的曆史學家羅伯特·達萊克指出，“八年後，胡佛的人氣與知名度使他十分輕鬆地贏得了共和黨提名，而他的競爭對手艾爾弗雷德·E．史密斯（曆史上第一位獲得主要政黨提名的天主教徒），則遭遇了總統競選史上最慘烈的滑鐵盧”。
對於胡佛和美國人民來說，不幸的是，胡佛在公共和私人領域獲得的成功並沒有延續到他的總統工作上。作為美國最不成功的總統，胡佛親眼看見了1929年10月的股市崩盤和經濟大蕭條。除此之外，胡佛在美國成立了眾多的研究機構，並聘請了成百上千名專家學者，而且在這件事上，胡佛起到了極為關鍵的作用。然而1930年，胡佛卻對由上千名經濟學家聯名遞交的請願書置之不理，在這份請願書中，經濟學家們強烈要求胡佛總統否決斯姆特·霍利關稅法案（美國曆史上關稅最高的法案）。（該法案）原本是為了保護竭力掙紮的美國企業，卻反而引起了國際貿易戰爭，進而加劇了經濟大蕭條。
直到1933年，胡佛被富蘭克林·羅斯福和他提出的新政擊敗下台。在那之後，胡佛才重新把精力投入圖書館的擴張上。在圖書館舉辦的各種活動項目中，由胡佛倡導並親自參與的是胡佛戰爭圖書館係列出版物的發行，該活動始於1932年，即胡佛總統任期的最後一年。到1935年，該活動項目已出版了九卷紀實文件，並計劃出版二十四卷文件，記錄胡佛在1914年至1922年期間的歐洲援助工作。胡佛研究所高級研究員彼得·杜伊格南指出：“到了20世紀30年代中期，胡佛圖書館正在發展成為一個研究成果十分豐富的研究中心。”
20世紀30年代初，在胡佛圖書館的規模與功能發生改變的同時，世界的曆史進程也發生了變化。1932年，阿道夫·希特勒與民族社會主義工人黨（即納粹）在德國掌權，一場新的危機即將席卷全球。與之前一樣，胡佛同樣認為將這一曆史時期記錄下來十分重要。他和他的同事利用早前與歐洲建立的聯係，收集並存儲了有關第二次世界大戰的重要資料。
為了更好地展現出圖書館日益增多的館藏，胡佛圖書館於1938年更名為“胡佛戰爭、革命與和平研究所”。很多年前，胡佛就提出過想要將自己的資料存放在一棟獨立的建築中，這一願望終於在20年後，隨著胡佛塔的建立實現了。1941年6月20日，在胡佛塔的落成儀式上，胡佛解釋了他和他的同事們投入了如此多的時間和精力來建立這座曆史檔案館的原因。“我知道有些人不理解我們為什麼如此大費周章地保存這些曆史資料……如果人類忘記了曆史給我們的教訓，那麼所有的這些收藏除了供遊客隨意參觀之外沒有任何價值。然而有時，曆史的聲音會促使我們停下腳步，去觀察，去聆聽。有的時候，人們會對此做出回應的……成立研究所的目的是為了促進和平，而研究所內的資料對於那些發動戰爭的人來說，則是一個挑戰。這些資料也會吸引那些致力於實現和平的人。以上就是我建立這所研究所的目的。”
在接下來的幾年裏，胡佛繼續堅持不懈地為胡佛戰爭、革命與和平研究所努力工作。到1956年，胡佛戰爭、革命與和平研究所已經成為眾所周知的機構了。盡管研究所的工作人員與斯坦福大學校董事會偶爾會發生衝突，胡佛依然堅定地堅持著研究所的目標。對於胡佛來說，研究所的主要目標是“研究、培訓外交事務人才以及發展學術與知識”。胡佛曾多次強調“胡佛戰爭、革命與和平研究所並不是一個普通的圖書館，也不是一個簡單的資料收集機構，而是一個動態發展的機構，致力於為全國人民乃至全世界人民的未來提供有效的指導”。
對於擴大該機構的目的，胡佛向一位潛在的資助者解釋道：從戰爭的角度來說，“……是為了援助美國的國防”；從革命的角度來說，“是為了利用研究成果與出版物，保護美國的生活方式免受異端意識形態的侵害，並重申美國體製的有效性”；從和平的角度來說，“是為了利用研究成果和出版物，展現世界曆史帶給我們的經驗教訓”。胡佛還補充道，“通過出版發行未經評論或解釋的文件，可以為指導官方行動，開展曆史性研究提供最原始的資料”。
胡佛堅信自己的組織能夠在促進公眾理解戰爭的前因後果方麵發揮重要的作用，但他並未打算把胡佛研究所納入華盛頓的政治體係中去。胡佛經常批判壓力集團的消極影響，因而理所當然地，他選擇將胡佛研究所打造成一個願意為學者提供資料的研究中心，而不是一個致力於在具體立法方麵影響政府官員的組織。事實上，雖然在總統任期內，胡佛曾任命過研究所的同事擔任政府要職，但除此之外，從1933年到1960年期間，幾乎沒有證據可以表明胡佛研究所的學者與美國政府之間存在緊密的聯係。
除了拒絕參與黨派政治以維護胡佛研究所的學術獨立性，胡佛還希望從斯坦福大學校董事會手裏拿回胡佛研究所的行政管理權。早在1930年，胡佛就意識到了，斯坦福大學董事會力圖限製研究所的自主權，而這將不可避免地會導致雙方關係陷入緊張的局麵。正如之前提到的，早在胡佛戰爭圖書館成立之初，胡佛就十分擔心斯坦福大學圖書館館長覬覦自己收藏的戰爭史料。同時，斯坦福大學想要進一步掌控研究所的員工和研究項目，也使得胡佛越來越心灰意冷。1959年，胡佛與斯坦福大學校長華萊士·斯特林進行了多次劍拔弩張的會議討論，期間，胡佛不止一次威脅要撤回對斯坦福大學巨額的財政資助，最終迫使斯特林同意簽署協議，保證胡佛研究所的行政自主權。
1959年5月21日，斯坦福大學董事會簽署了一個新的協議。為了該協議，胡佛努力奮鬥了很多年。早期的協議自此失效，胡佛研究所不再是斯坦福大學的一個獨立部門，而是“斯坦福大學框架內的一個獨立機構”。諷刺的是，自1960年以來，斯坦福大學，而非胡佛研究所，一直限製員工“不道德地”加入聯邦政治研究中心，以此保證自己的知識完備性。盡管這兩所機構在波濤洶湧的合作中一起走過了八十多年的曆史，詳細地分析二者之間衝突的主要來源還是十分重要的。
1960年，哈佛博士，35歲的加拿大經濟學家威·格倫·坎貝爾擔任胡佛研究所所長，並采用了許多營銷策略以提高胡佛研究所的知名度，這些營銷策略是他擔任美國企業協會（現名為美國企業研究院）會長時研究發展出來的。20世紀60年代中期到20世紀70年代初，坎貝爾憑借著自己的學術能力和政策企業家的經驗，將大部分時間都放在了籌集資金和拓展研究項目上。坎貝爾與當時的加利福尼亞州州長羅納德·裏根及其他政治領導人私交甚好。憑借這一有利條件，坎貝爾加強了胡佛研究所與政策製定團體之間的聯係。正如引言中提到的，1976年，裏根成功贏得共和黨總統候選人提名，也有賴於胡佛研究所學者提出的政策建議。
盡管胡佛研究所的常駐學者樂於與政策製定者們分享自己的專業意見，然而在動蕩的19世紀60年代，斯坦福大學並不接受他們的保守主義傾向。在越南戰爭最為激烈的時候，坎貝爾站在胡佛塔前麵，隻身麵對一群憤怒的師生，不僅阻止了他們破窗砸毀胡佛塔，還要求他們尊重胡佛研究所的學術自由。然而不幸的是，斯坦福大學師生憤怒的行為以及坎貝爾對自己與胡佛研究所的保護並不是一次孤立的事件。在接下來的幾年裏，斯坦福大學這所提倡自由的學府，與校內堅持保守主義的智庫——胡佛研究所之間的矛盾逐漸激化，這一點越來越明顯。同樣明顯的是，坎貝爾並不願意將胡佛研究所過多地曝光在公眾麵前。1968年總統大選時，隻有少數的胡佛學者為尼克鬆提供了政策建議，其中包括馬丁·安德森。直到裏根總統執政期間，胡佛研究所及其學者的曝光度才達到了最大化。也正是這一時期，胡佛研究所與斯坦福大學之間的關係更加緊張了。
1980年，胡佛研究所的幾名學者參與到了裏根的競選活動中，斯坦福大學的部分師生對這種明顯的黨派傾向提出了批評。胡佛研究所在斯坦福大學校內成立後，批判者們便發動了一場運動，希望說服校董事會，使其相信在學校內部成立研究中心是不符合常理的。更何況一個非營利的“無黨派”智庫如今居然直接參與到政治進程當中，在批判者們看來，更是極其不合理的。正如之前提到的，國內稅收法規條款明確規定，作為免稅的、非營利的組織，智庫是不得公開支持某一候選人的競選活動的。然而胡佛研究所的工作人員指出，那些指責研究所與羅納德·裏根關係過密的人，其實根本不關心斯坦福大學極其附屬院校的正直與否。畢竟，1960年總統大選時，斯坦福大學的教職人員也曾為約翰·肯尼迪出謀劃策過。說得直白一些，這些批判者們之所以如此憤怒，不過是因為胡佛研究所的學者們不遺餘力地幫助共和黨贏得了總統競選。胡佛研究所的一位學者指出：“斯坦福大學陷入了一個誤區，胡佛研究所並沒有傾向哪一派，反倒是他們自己有著明顯的左傾傾向。”簡而言之，針對學術自由展開的辯論很快演變成了政治意識形態上的對峙。
麵對斯坦福大學的持續的指責，胡佛研究所所長及其同事仍然毫不猶豫地協助羅納德·裏根成為美國第四十任總統。實際上，從胡佛研究所在20世紀80年代初發表的幾份年度報告中可以看出，在公開與裏根之間的關係這件事上，胡佛研究所是十分自豪的。裏根與胡佛研究所之間的關係十分緊密，甚至打算把自己的總統圖書館建在斯坦福大學裏。然而，由於斯坦福大學與胡佛研究所之前的激烈衝突阻礙了裏根圖書館的落成。羅納德·裏根不得不改變了自己的原計劃，將圖書館建在了加利福尼亞州的西米穀。2004年夏天，裏根總統的遺體也被葬於此。盡管在後麵的章節中，我們會詳細討論胡佛研究所及其學者在裏根政府中扮演的角色，當前，正確理解胡佛研究所的首要目標是十分重要的。眾所周知，胡佛研究所作為一流的研究機構，是世界上最重要的曆史檔案館之一。盡管眾多批判者一直質疑胡佛研究所的黨派傾向，但它在學術領域做出的貢獻是毋庸置疑的。
（五）外交關係協會
當赫伯特·胡佛籌劃著成立一個向後代傳授戰爭本質的圖書館時，一批對國際關係具有濃厚興趣的學者、律師、商人和政府領導人聚集在紐約，探討美國在國際事務中角色的轉變。在諾貝爾和平獎得主伊萊休·魯特（1845—1937）的帶領下，三十名參與者每個月都會在大都會俱樂部舉行一次集會。魯特曾擔任過美國戰爭部長、國務卿、聯邦參議員與卡內基國際和平基金會第一任主席。他創辦了這個特別的晚宴俱樂部，並將之命名為外交關係協會。該俱樂部的起源記錄在外交關係協會1919年手冊中，具體如下：
1918年春末，一些有識之士出席了紐約大都會俱樂部舉辦的會議。會議中，大家共同探討了一個有趣而且十分重要的問題，即美國與世界上其他國家之間的關係。在此之後，又舉行了兩到三次會議。通過這樣的會議，大家學到了很多東西。參加會議的人都十分關心國際事務，由這些人組成的會議也可以完成讓人意想不到的事情。外交關係協會成立的目的是為了長期承辦以外交事務為主題的會議，在每次會議上召集國際專家學者，以此確保每年都有數百名經濟、工業、教育、治國及科學領域的專業人才討論並解決國際問題。這是一個新的起點，也是一個偉大的創造。該組織計劃與政府和其他現有機構開展合作，並願與它們簽署建設性協議。
盡管魯特與他的同事們已經探討過許多重要的國際問題，但直到大都會俱樂部會議召開後的第三年，即1922年，外交關係協會才從一個每月召開的晚宴會議正式變為一個致力於外交事務的研究機構。自此，外交關係協會逐漸發展成為一個傑出的政治論壇，吸引了眾多美國領先企業和優秀政治領導人。
1919年，由二十一名精英組成的“調查團”應邀陪同伍德羅·威爾遜出席巴黎和會，“調查團”成員建議威爾遜成立一個致力於“推動理解美國外交政策和國際事務”的非營利性、無黨派的研究組織。然而威爾遜並沒有同意這一建議，加上對凡爾賽條約不再抱有幻想，“調查團”成員十分受挫。因此，美國代表團成員開始考慮與英國合作，創建一個跨大西洋的研究組織。兩國代表團均認為，目前針對國際事務的解釋說明太過匱乏，並一致同意“那些在外交事務領域中具有重大影響力，並且擁有遠見卓識的人足以影響公眾輿論，因此有必要向大眾提供這些人的觀點與看法”。英國《星期六評論》指出，新提議的研究機構將“代表和平主義者抗議巴黎和會，它會先說服居住在巴黎的見多識廣的年輕人，其次才是認同凡爾賽條約的老頑固們”。
盡管兩國代表團同意創辦一個私人研究機構，並在倫敦和紐約成立機構的分支，然而在接下來的兩年裏，兩國代表團並沒有取得實質性的進展。1921年6月，美國國內的反英情緒高漲，從政治角度上看，英美兩國合作成立研究機構已不再可能。因此，美國告知萊昂內爾·柯蒂斯（成立研究機構的英國支持者），美國的公眾輿論已經無法讓他們繼續實施這個方案了。在告訴柯蒂斯他們的決定後，美國代表團的兩名成員惠特尼·謝潑德森與以賽亞·鮑曼找到了伊萊休·魯特，並詢問他是否願意將自己的外交關係協會與他們在巴黎和會上成立的組織進行合並。魯特對此欣然同意。於是，1921年的7月29日，兩個組織合並成為外交關係協會股份有限公司。
公司注冊成立後，由十五人組成的董事會發表聲明，重申該機構的目標是“召開會議，從國際角度出發，研究探討美國的政治、經濟和金融問題……簡單來說，外交關係協會致力於傳播國際關係領域的知識，尤其要為美國製定合理的外交政策”。為促進美國外交政策合理化，協會定期討論並發表有關國際關係領域的研究報告。除此之外，1922年，協會決定發行季刊《外交事務》，在這本雜誌上刊登傑出的政治領袖和學者的觀點與評論。自此，外交關係協會逐漸發展壯大，從一個每月召開一次、每次隻有幾十人參加的俱樂部會議發展成一個擁有3500多名會員的全國性機構。外交關係協會的會員包括眾多傑出的企業家和政治領導人，它的總部設在豪華的哈羅德普拉特酒店內部，共有五層，坐落在第68號大街與派克大街的角落。有些評論家對此表示不滿，並戲謔地把外交關係協會稱為“紐約最好的俱樂部”、“下放的美國政府”以及“為政治家量身打造的學府”。通常，隻有受到邀請才能成為外交關係協會及其附屬機構的會員，然而近幾年裏，該組織試圖讓自己更加平民化。外交關係協會1898年公開的年度報告指出，“美國外交政策領域的研究機構不斷發展壯大，作為其中的佼佼者，外交關係協會應承擔起自己的責任，在涉及重大的國際事務時，應與公眾進行對話。外交關係協會的出版物及學術期刊均對廣大人民群眾開放”。
外交關係協會為美國最具影響力的公民們提供了一個討論國際事務的平台。因此，與其說它是一個致力於分析國際關係變化的研究機構，不如說它是精英群體召開會議的場所。雖然協會的許多成員都曾在美國政府或私營機構擔任要職，這一點是難以忽視的，但是同樣的，協會在學術文獻領域做出的貢獻也不應該被忽略。自成立以來，除了出版國際關係領域的權威期刊，外交關係學會還開展數百個研究項目，其中的幾個項目引起了學術界的持續熱議。除此之外，協會開展的部分研究項目，包括著名的戰爭與和平研究（1939—1945）和近期針對恐怖主義的研究，彰顯了外交關係協會學者做出的重要貢獻，同時也體現出了協會向政府官員長期提供政策專業知識的能力。
自成立之初，外交關係協會的首要目標之一就是為政治領導人提供外交政策方麵的建議，與此同時，它還借鑒了其他二十世紀初成立的研究機構的經驗，堅持中立，不參與黨派利益的爭鬥。在1989年年度報告中，外交關係協會重申將保護自己的學術自主權，這也是該組織成立之初的承諾。報告稱：“在外交政策問題上，外交關係協會不會傾向任何一個立場。同時，除協會成員外，任何人沒有權力代表外交關係協會，針對這些問題發表言論。”盡管該聲明的目的可能隻是為了保護國內稅收法賦予外交關係協會的免稅地位，但它卻揭示了誕生於20世紀頭十年的智庫的顯著特點。許多倡議型智庫也曾公開發表過類似的言論，然而卻毫不掩飾自己的政治傾向。與這些倡議型智庫不同，外交關係協會真正履行了作為一個無黨派研究機構的承諾。批評者稱外交關係協會為“共產主義的堡壘”和“華爾街的守護者”。然而，該協會的會員包括眾多傑出的共和黨人士與民主黨人士，使協會有足夠多的機會表達不同的觀點與看法。此外，為了確保自己作為獨立的政策研究機構的地位，外交關係協會“不設分支，不接受資助，不與美國政府或其他任何政府開展合約性研究”。
外交關係協會致力於為共和黨與民主黨政府提供有關重要政策問題的知識，這也反映出誕生於20世紀初的研究機構的另一個共同點。目前我們所了解的智庫均成立於不同的環境中，並在不同領域開展了眾多研究項目，它們的首要目標是通過為政治領導人提供公共政策領域的專業建議，進而提高政府的決策能力。簡而言之，在20世紀初的幾十年裏，激發研究機構創立的並非是將特定的意識形態立場灌輸給政策製定者，而是為學者進行學術研究提供一個刺激性的環境。
四、政府契約型智庫與政府專家的誕生：1946—1970年
在“一戰”與“二戰”結束後的幾年裏，外交關係協會同其他研究機構一直為政策製定者提供建議，與此同時，新一代的智庫在20世紀40年代末開始出現。20世紀前幾十年裏，慈善組織、企業及個人在創辦與資助智庫上起到了不可或缺的作用。第二次世界大戰後，美國政府開始扮演資助者這一角色。在“二戰”中，美國政府看到了國防科學家在戰爭中做出的貢獻，並從中意識到，通過成立私人及大學研發中心，可以獲得巨大的利益。美國政府聘用了大量專業的工程師、醫師、生物學家、統計學家和社會學家，希望借助他們的力量，解決美國在稱霸全球過程中遇到的一係列新挑戰。
（一）蘭德公司
領導新一代智庫（或政府契約型智庫）的是加利福尼亞州聖塔莫尼卡的蘭德公司，或簡稱為蘭德。1945年底，在道格拉斯飛機公司兩名工程師，亞瑟雷·蒙特和弗蘭克·博姆的提議下，美國陸軍航空隊（美國空軍部成立於1947年9月）亨利·阿諾德上將和羅斯福參謀長聯席會議中一位知名人士計劃與道格拉斯簽訂一項1000萬美元的合同，用來資助蘭德項目開展“V-1、V-2火箭技術與其他洲際航空項目的未來研究”。新的聯合項目受到了熱情的響應，然而在接下來的兩年裏陸軍航空隊與道格拉斯飛機公司之間的關係逐漸惡化。與增強美國國防水平相比，道格拉斯飛機公司更在乎營利。考慮到這一點，美國陸軍航空隊決定將道格拉斯公司踢出蘭德項目。盡管從一開始就有許多難以逾越的障礙橫亙在項目麵前，陸軍航空隊仍舊希望成立一個致力於保衛美國國防安全的、獨立的、非營利的公司。1948年5月，在蘭德項目100萬美元的初始資金和近500萬美元的剩餘資金的支持下，蘭德公司成立了。新成立的蘭德公司承諾將致力於“推動促進科學、教育與慈善事業，投入全部精力發展美國公共福利與國防安全”。
弗蘭克·科爾博姆離開了道格拉斯飛機公司，成為蘭德公司的第一任主席。後來，在他的領導下，一批有才華的科學家，其中包括伯納德·布羅迪與赫爾曼·卡恩（後來他離開蘭德創立了哈德遜研究所），聚集在這一建立於海邊的智庫，一起探討在核時代如何保護並加強美國國防安全。通過采用係統分析、博弈論和其他各種模擬演練，蘭德公司的科學家們開始“研究難以想象的問題”。“二戰”結束初期，在“核戰爭”即將爆發的環境下，蘭德公司致力於為美國空軍提供建議，幫助他們更好地保護美國免受敵人的攻擊。
蘭德公司從美國空軍、美國陸軍與國防部長辦公室那裏陸陸續續獲得了2億美元的預算資助，然而其研究興趣不再局限於美國國防與國家安全問題上了。作為美國最大的智庫，蘭德公司擁有1600名研究人員與工作人員，開展的研究涉及領域十分廣泛，包括醫療保健、民事與刑事司法、科技、環境和基礎設施。蘭德公司大部分員工在聖莫尼卡總部或華盛頓辦事處工作。其他員工則在紐約教育援助委員會、蘭德公司歐洲分部（位於荷蘭）或其他規模較小的分支機構工作。
除了開展大量研究項目，出版數以千計的圖書、政策簡報與學術期刊以外，蘭德公司還於1970年創辦了自己的研究生院，用於培養未來的政策分析師。蘭德研究生院始終強調讓學生以多學科的角度審視複雜的政策問題。除此之外，蘭德公司還為其他研發機構提供範本，其中包括總部設在華盛頓的城市研究所。
（二）城市研究所
保羅·迪克森指出，城市研究所的創立經曆了一個“官僚主義的長期過程”。其曆史可追溯到肯尼迪政府時期，然而真正提議建立智庫以解決20世紀60年代美國麵臨的國內問題的卻是林登·約翰遜總統。其1998年年度報告指出“1968年，在林登·約翰遜總統的指示下，城市研究所成立了。該研究所致力於監控並評估自1964年以來通過實施的400多條相關法律”。約翰遜總統相信城市研究所“將在探尋真理的學者與追求進步的決策者之間架起一座橋梁”。
麵對“獨立分析政府表現，以數據為基礎，使美國城市及民眾意識到城市動蕩”的需求，早期的城市研究所致力於研究當前的國內問題，如貧困、教育財政、失業、城市住房短缺與衰退、城市交通差異及福利製度改革。這一時期之後，研究所開始大力擴張自己的研究項目。城市研究所擁有兩百多名員工與5000多萬美元的預算，並在眾多領域開展了研究，包括教育、人口、健康與人力資源領域。目前，城市研究所與超過45個州、20多個國家進行合作，開展研究項目。城市研究所85%的研究項目均由公共機構和基金會提供資助，盡管如此，在過去的幾年裏，研究所也在努力拓展其資金來源。目前研究所擁有數十名私人捐助者。除此之外，城市研究所獲得的5000萬美元捐助也保證了研究所的財政安全。
同成立於進步時代的眾多智庫一樣，城市研究所也小心翼翼地維護著自己的獨立性。雖然嚴重地依賴於政府的資助，但城市研究所一直努力避免外部幹擾。前所長威廉·戈勒姆指出，政府已經盡可能地避免幹涉研究所的工作了。城市研究所每年都會發表幾十項研究成果，其員工也經常在主流媒體上發表講話。
智庫對政府的依賴程度各不相同，一些曝光度較高的智庫始終依賴於與政府簽訂的合同，這些智庫更容易承受政治和預算上的壓力。因此，盡管政府契約型智庫與第一代智庫功能相同，由於它們依賴於政府提供的資助與協議，無論正確與否，人們總認為它們提出的政策意見帶有傾向性。
20世紀40年代末至50年代初，由聯邦政府資助的研發項目日益增多，不僅改變了政策共同體的構成，而且再次證明了政府對政策專家的日益依賴。隨著美國麵臨的內政外交問題愈發複雜，行政部門官員與國會議員也愈發依賴這些個人機構的指導與建議。詹姆斯·麥根指出：“我們以為國會與行政部門的專業員工的數量以及政府內部智庫的數量都在不斷增加，會導致獨立的政策研究機構數量的減少，然而情況卻恰恰相反。”
戰後，美國著名大學或獨立的研究中心聘請了大量傑出的經濟學家和科學家，因此政府部門與機構可以通過資助這些機構，尋求政策專家的專業建議。“二戰”後，盡管聯邦政府與政府契約型智庫間的聯係日益緊密，政府資助的研究機構並沒能掌控政策共同體。然而恰恰相反的是，20世紀50年代至60年代，以蘭德公司和城市研究所為代表的政府契約型智庫取得了重要地位，但是到了20世紀70年代末，倡議型智庫開始顯露頭角。這種政策研究機構雖然規模較小，但發展勢頭強勁，意識形態色彩較濃。
五、新一代智庫：從政策研究到政治倡議，1971—1994
在戰後的數十年，布魯金斯學會、外交關係協會與其他研究機構仍然投入大量精力研究公共政策問題。它們試圖為政府官員提供專業的政策建議（如果可能的話），進而為公共利益服務，然而下一代智庫卻並沒有繼承這一意願。事實上，許多新興智庫開展了眾多誠信度較高的研究項目，它們的首要目標並不是追求社會科學，而是擴大它們在政治領域的影響力。倡議型智庫采用了各種遊說策略推銷自己的理念與想法，並開始在國家的首都站穩腳跟。然而為何在“二戰”之後會集中湧現出如此之多的智庫呢？更確切地說，為何會出現這麼多專門研究外交政策的智庫呢？對於這一問題的解釋值得我們認真探討。
首先，“二戰”後美國成為世界霸主，因此承擔著全球性的責任，不得不依賴政策專家針對外交關係事務提出建議。除此之外，美國的官僚機構在“二戰”後得到了顯著壯大，為了應對日益突出的內政外交問題，政策專家也有更多的機會與政府官員分享自己的觀點。胡佛研究所高級研究員丹尼斯·巴克博士指出，“在這些因素的綜合作用下，類似於蘭德公司、外交關係協會與卡內基國際和平基金會的眾多智庫，在這一時期，對美國的外交政策產生了極為重要的影響”。
20世紀上半葉，智庫與政策製定者之間成功建立起來的聯係在很大程度上推動了一批新的智庫的成立。這些新成立的智庫決心要在美國的外交政策上留下自己的印記。然而，“二戰”後出現的傑出的外交政策顧問，如喬治·凱南、迪安·艾奇遜、亨利·基辛格、茲比格涅夫·布熱津斯基、麥喬治·邦迪和迪安·臘斯克等人，早在大學或駐外事務處工作時，就已經享譽全國了。因此很難判斷，是否是因為他們個人的成功推動了戰後眾多智庫的成立。
反戰運動與民權運動一方麵喚醒了公眾對國內外政治與社會動蕩的意識，另一方麵也促進了智庫的發展。不同於動員人民反對越南戰爭的利益集團，那些所謂的自由智庫（包括但絕不僅限於政策研究所）使學者有機會質疑美國國內外政策的潛在動機。
同樣地，20世紀60年代末到20世紀70年代初，美國大學教職員工間盛行的自由主義偏見使部分保守學者喪失了信心。這些保守學者開始呼籲建立自主的研究機構。胡佛研究所高級研究員托馬斯·亨利博士認為，當代研究學會（1972）、傳統基金會（1973）以及卡托研究所（1977）應為保守學者開展研究項目提供更舒適的環境。吉恩·柯克帕特裏克大使早前也提出過同樣的觀點。
非營利性組織可以享受公司慷慨的資助與政府免稅政策，吸引了眾多政策企業家、政治領導人與有抱負的高官建立自己的智庫。通過成立非營利性的私立智庫，同時采用複雜的直郵行銷技術，政策研究機構的創始人通常能夠獲得傑出的政治領袖、企業、慈善資金和公民個人的資助，他們會捐助成千上萬美元支持政策研究機構在內政外交事務上的特定意識形態與政治理念。據一些資金籌集信指出，對智庫的資助也會使這些公司與個人有更多的機會接觸到決策者。
除了各種稅收漏洞以及政策專家日益增長的對良好環境的追求外，智庫數量的迅速增長也可以歸因於美國政黨地位的不斷下降。布魯金斯學會高級研究員、喬治城大學公共政策專業教授肯特·韋弗指出：“軟弱的、相對非意識形態的政黨在很多方麵促進了智庫的發展。美國政黨製度最重要的影響是：由於他們沒有建立自己的政策研究機構，使得他們沒有辦法在政策發展領域處於主導地位。而智庫則恰好填補了政黨留下的這一空缺。”
與美國的情況不同，德國政黨會成立自己的政治基金會開展政策研究。然而在美國，白宮和國會山的決策者無法指望自己成立的基金會提供專業知識，隻能從不同的渠道獲取政策建議。美國政黨研究機構的缺乏與政黨地位的下降，加上高度分散的政治體係，為智庫創造了大量機會推銷自己的理念與觀點。筆者將會在第4章詳細探討美國政府的製度結構對智庫擴大政策影響範圍的作用。
20世紀70年代初倡議型智庫的湧現不僅導致了政策建議的政治化，更重要的是還改變了智庫與政府之間的關係。隨著越來越多的智庫參與到政策製定的過程中，它們開始采用各種策略提高自己的關注度。為了獲得政策製定者與媒體的關注，智庫之間展開了激烈的競爭，在這樣的環境下，它們優先考慮的事情也發生了改變。新一代智庫不再將工作重點放在長期的學術研究上，而是致力於及時地為政策製定者提供政策方麵的建議。
最近，傳統基金會舉辦了成立30周年慶祝會。傳統基金會意圖將自己轉變為政治機構的一部分，並為此做出了無限的努力。因此人們認為傳統基金會是極具潛力的倡議型智庫。傳統基金會新建的辦公大樓與國會山隻有幾步之遙，從這一點可以看出，該基金會在政策共同體中具有舉足輕重的地位。傳統基金會曾極力提倡建立自由市場經濟與導彈防禦係統，在新一代智庫中發揮了至關重要的作用。原本，傳統智庫在政策倡議中更具優勢，然而對於某些政策製定者來說，傳統基金會的政策建議更易接受，可取性更大。20世紀下半葉，傳統基金會在推銷理念上取得的成功以及其他意識形態領域的倡議型智庫的湧現，推動了美國企業研究所的成立。
（一）美國企業公共政策研究所
1943年，約翰斯·曼維爾公司董事長劉易斯·布朗創立了美國企業協會，其目的是為了宣傳“凱恩斯主義浪潮下的自由市場經濟的優點”。而後美國企業協會默默無聞地存在了十多年。雖然布朗希望美國企業協會能夠與日益強大的布魯金斯學會抗衡，然而直到1954年，該組織隻有四個全職員工，而且每年的預算幾乎不超過80000美元。為了把自己的機構從一個為企業客戶分析經濟政策的小商業協會發展成為一個具有影響力的政策研究機構，布朗向美國企業協會的執行副所長威廉·巴魯迪尋求幫助。
巴魯迪曾在美國商會就職，他與布朗都認為研究機構應致力於推進自由市場經濟。1962年，巴魯迪擔任研究所所長後，第一步就是重組原來的美國企業協會，並更名為美國企業研究所（AEI）。“這個名字聽起來更像是一個智力中心，而不是一個貿易機構。”巴魯迪致力於推行保守主義的“顯性思維”， 他為政策企業家創造了一個全新的角色——知識分子的經理人。著名記者、克林頓總統前任顧問西德尼·布魯門指出：“美國企業研究所是他打造的舞台，保守的思想家將在那裏闡述自己的理念並展示給政治領袖。”
巴魯迪綜合運用了自己作為廣告經理、資金籌集人與政治策略家的才能，成功地將美國企業研究所從一個名不見經傳的商業協會變為“華盛頓智庫界的米高梅”。美國企業研究所聘請了美國最傑出的經濟學家、政治科學家與前任政府官員，包括米爾頓·費裏德曼、珍妮·柯克帕特裏克和已故的赫伯特·斯坦，並為宣傳保守主義理念打造了一個強大的平台。羅伯特·布魯金斯與安德魯·卡內基試圖讓自己的機構遠離黨派利益紛爭，與他們不同，巴魯迪十分樂於公開美國企業研究所的政治傾向。巴魯迪堅信理念的競爭對於自由民主的社會來說是至關重要的，因此他采取了眾多措施確保大眾能聽到美國企業研究所的保守主義理念。通過邀請政府領導人參加研討會、出版書籍與期刊並鼓勵學者強化與企業領袖和政府官員之間的關係，美國企業研究所逐漸成為政策共同體中的重要一員。
美國企業研究所的崛起很大程度上歸功於巴魯迪的遠見與領導，然而20世紀70年代末美國政治風向的改變也起到了很大的促進作用。帕特麗夏·林登指出：“美國企業研究所在對的時機提出了對的理念。這一時期，新保守主義智庫的聲音持續不斷地侵入決策者的大腦，同時也在研究經費上展開了激烈的競爭。美國企業研究所的明星陣容不僅激發了組織的靈感，同時還保證了組織的傳承、關注度、信譽度與資金來源。美國研究所很快便脫穎而出，成為一個擁有多學科明星分析師的世界一流機構，使保守主義具備了強有力的智力支持。”到了1978年，巴魯迪為將美國企業研究所發展為華盛頓數一數二的智庫已經付出了20年的努力了。在此之後，他辭去了所長一職，並將美國企業研究所交給了自己的兒子威廉·巴魯迪。在威廉的領導下，美國企業研究所邁入了20世紀80年代。威廉·巴魯迪曾擔任過梅爾文·萊德爾的新聞秘書、尼克鬆政府的國防部長以及福特政府公共聯絡辦公室的首席架構師，因此他完全能夠勝任所長一職，宣傳美國企業研究所的基本理念。在他的領導下，美國企業研究所的研究項目不斷擴展，涵蓋政府、社會及國際事務等領域。福特政府的眾多官員，包括所長本人，在離職後都加入了美國企業研究所，進一步提升了研究所的聲望與知名度。同自己的父親一樣，威廉·巴魯迪也意識到，如果不能很好地推銷研究所的理念，就無法對國會與白宮施加影響。因此，在接下來的幾年裏，威廉·巴魯迪依靠自己在媒體行業中積累的經驗與人脈，逐漸增加了美國企業研究所在華盛頓的曝光度。威廉·巴魯迪如同一個麵對手下敗將的拳擊手一樣充滿自信，對推銷研究所的研究成果大加讚揚：
對於市場營銷，我們毫無顧慮。我們盡可能多地關注研究結果的宣傳與內容。我們可能是第一個利用電子媒介的智庫。我們雇用了專業的寫手創作專欄文章，每兩周會有三篇文章發表在與我們合作的101家報紙上。每個月，我們會召開一次新聞午餐會，也會參與製作公共政策方麵的電視節目供四百多家電視台播放。每個星期，我們會參與錄製廣播談話節目供180多家電台播放。我們出版了四本雜誌（《規則》[Regulation]、《公眾意見》[PublicOpinion]、《美國企業研究所經濟學家》[TheAEI Economist]以及《外交政策和國防評論》[ForeignPolicy and Defense Review]），以及眾多文章與書籍。對於他們（美國企業研究所的學者和政府官員）來說，參與到涉及商業的公共事務是十分重要的。這一點顯而易見。
20世紀80年代中期，威廉·巴魯迪熱衷於向決策者與公眾推銷美國企業研究所及其研究成果，引起了董事會的顧慮。一方麵，裏根政府時期，三十多名美國企業研究所的學者被任命為政府官員，反映出了研究所日益增長的知名度；然而另一方麵，巴魯迪無力妥善管理美國企業研究所的研究項目，導致研究所開始走下坡路。除了指責威廉·巴魯迪對資金的管理不善以外，在保守的批評者看來，美國正一步步朝正確的方向走去，然而美國企業研究所卻逐漸偏離了政治中心。
20世紀80年代中期，保守主義浪潮席卷美國。保守的基金會開始轉向那些願意且有能力宣傳其主張的智庫。例如，1986年，由於擔心美國企業研究所在保守主義革命中無法發揮主導作用，奧林基金會與讀者文摘基金會便撤回了提供給美國企業研究所的資金，轉而提供給了傳統基金會。它們認為美國企業研究所已經遠遠地偏離了正確的道路。董事會成員與讚助商對威廉·巴魯迪的指責越來越多，最終威廉·巴魯迪被解雇，裏根政府前任官員克裏斯托夫·德穆斯成為新一任所長。離開美國企業研究所後，威廉·巴魯迪承認“自己舉辦了一場過於豐盛的宴席，然而菜卻上得過快了”。德穆斯吸取了前任的經驗教訓。在談到美國企業研究所的主要目標時，他說：“美國企業研究所依然是一個研究機構，而不是營銷機構。”在美國企業研究所2013年年度報告中，德穆斯和布魯斯·柯夫納董事長再次強調了美國企業研究所作為一個研究機構的重要性。他們指出：“這一年，我們在經濟、醫療保健、貿易與監管政策領域經曆了不同尋常的風險與挑戰。”麵對機遇與挑戰，美國企業研究所用大量的研究、出版物以及高質量、高影響力的會議做出了回應，這也是美國企業研究所在政策製定領域奮鬥了六十多年的成果。
美國企業研究所的員工超過100人，年度預算超過2400萬美元，主要在以下三個領域開展研究：經濟政策研究、外交與國防政策研究及社會政治研究。每一個領域又會進一步細分為不同項目與政策領域。開展這些研究需要花費70%的預算，除此之外，美國企業研究所依然重視推銷自己的理念，這一點我們會在第4章繼續探討。同時，研究所也重視提高自己的知名度。為此，研究所聘請了眾多前政府官員及顧問，包括五角大樓國防政策委員會成員李察·伯爾、眾議院前議長紐特·金裏奇和勞倫斯·琳賽、美國國家經濟委員會前主席弗萊德·湯普森議員以及原小布什政府演講稿撰寫人戴維·弗魯姆。美國企業研究所前任研究員傑夫瑞·蓋德明指出：“研究所位於兩個世界的中間。”這兩個世界即隱秘的學術研究世界與現實存在的華盛頓政治世界。
盡管美國企業研究所在其成立的60年曆史中遇到了眾多阻礙，但它在政策共同體中留下了永久的印記。起初，作為自由市場經濟的倡導者，美國企業研究所為美國其他倡議型智庫的成立開辟了道路。美國企業研究所將智庫的角色從傳統的無黨派研究機構轉變為傳遞政治信仰的媒介，在很大程度上為第三代智庫的誕生奠定了基礎。傳統基金會前任副會長、研究部主任伯頓·耶爾·派因斯指出：“美國企業研究所就像沿岸戰艦上的大炮。我們是想要登陸的部隊，如果沒有辦法攻克它，我們就永遠都上不了岸。”借鑒了美國企業研究所在推銷自己研究成果方麵取得的成就，傳統基金會將政策倡議發展到了一個新的高度。事實上，華盛頓政策的許多研究人員認為，傳統基金會是典型意義上的倡議型智庫。
（二）傳統基金會
1974年，保羅·維利奇與埃德溫·福伊爾納從科羅拉多釀酒商約瑟夫·庫爾斯那裏獲得了25萬美元的本金，成立了傳統基金會。從20世紀70年代到80年代，新成立的傳統基金會從一個默默無名的組織迅速發展成為華盛頓最著名的智庫之一。傳統基金會強調美國應重新確立軍事目標，政府應減少對經濟的幹預。這些保守的主張與建議正合羅納德·裏根的心意。傳統基金會繼續成功地向政策製定者灌輸保守觀念，並在重要的政策問題上產生了深遠的影響。在2003年年度報告中，傳統基金會董事長大衛·布朗與會長埃德溫指出：“三十年前，美國從越南戰爭的戰場上撤了回來……‘水門事件’人盡皆知……石油出現嚴重短缺……就在這個時候，傳統基金會誕生了。當時我們並沒有引起大家的注意。一開始我們隻有10名員工，但它卻成為保守主義運動的開端。我們為華盛頓的政策製定者們提供建議，在我們的幫助下，大家一起塑造著美國的未來。”
1977年，福伊爾納擔任傳統基金會主席，他指出，智庫就如同公司一樣，必須學會適當地推銷自己的成果，以此吸引主要目標受眾的注意，這是每一個智庫都應嚴格遵守的指導原則。“商場上有句老話：隻有把東西賣出去了，才有存活下去的可能。在我們這個行業裏，論賣東西，（自1974年以來）沒有哪個機構能比得上傳統基金會，我們把保守的政策意見賣給政策製定者們。當然，其他的華盛頓智庫，還有成百上千個特殊的利益群體也是這麼做的。而傳統基金會之所以與眾不同，是因為我們的‘銷售部門’（政府關係、交流與出售以及對外關係）是整個行業裏最出色的。”福伊爾納是賓夕法尼亞大學沃頓商業與金融學院的工商管理學碩士，掌握了許多營銷技巧。20世紀70年代初，福伊爾納擔任伊利諾伊斯州共和黨人士菲利普·克蘭的國會助理。也就是在這一時期，福伊爾納提出要為決策者建立一個智庫，提供及時的、信息量大的政策信息。福伊爾納回憶道，當時保羅·維利奇跟他一起擔任國會助理，在跟保羅商量後，兩人決定一起成立傳統基金會。
“維利奇和我一起在參議院的辦公室裏吃了晚飯。他給我看了一個關於超音速飛機利弊的研究報告，分析得很不錯。然而在投票結束的後一天這份報告才送到他手裏。為此我們認真地討論了一下，‘如果有一個機構能提供及時且有用的政策分析，讓我們這些在國會山工作的人能充分地利用起來，不是很好麼？’我當即決定讓他擔任這個機構的主席，因為他從這樣一份研究報告中就想到了這麼好的主意。然後我問了他，為什麼我們在辯論和投票之後才收到這份文件。他的回答是：因為他們不想影響到投票結果。就在這一天，成立傳統基金會的想法誕生了。”
最開始福伊爾納就意識到，如果他的組織想要在“意識形態的鬥爭”中取得勝利的話，就必須為決策者提供內政外交事務方麵最新的、最易消化的信息。因此，傳統基金會的特別之處就在於，它會為國會的每位成員提供一至兩頁紙的總結，然而這一至兩頁紙卻涵蓋了極其廣泛的政策問題。傳統基金會意識到，政治家們很少有時間、意願或耐心閱讀長達數百頁的研究報告，並從中進行篩選。因此，基金會開展了自己的研究項目，致力於做出簡要且及時的研究報告。福伊爾納指出：“開展反應迅速的公共政策研究，為公共政策消費推銷學術著作，這是我們首創的，也是我們與其他機構的不同之處。”有些研究機構謹慎地發表著可能會影響國會辯論的研究成果，與這些機構不同，傳統基金會則很高興有機會針對公共政策發表言論。福伊爾納指出：“我們的任務是試圖影響華盛頓的公共政策，確切來說是國會，其次是行政部門，最後是全國性新聞媒體。”
傳統基金會擁有六十位常駐政策專家以及眾多助理學者，每年預算超過3000萬美元，有力地吸引了決策者的注意。除了通過維護綜合網站的運營，出版發行圖書、文章、新聞通訊與其他簡單的出版物，向政府官員傳遞意見以外，傳統基金會還通過其他渠道加強自己與政策共同體之間的聯係。傳統基金會邀請政府官員參與研討會與其他會議，為他們提供眾多研究中心的專業知識；通過維持與國會議員和行政部門官員的密切關係，用自己的員工填補政府部門的職位空缺；有時也會聘請傑出的政治家參與資金募集活動。傳統基金會采取了眾多策略以影響公共政策，這些策略也時常會被其他華盛頓智庫借鑒。然而，20世紀80年代初，傳統基金會利用政治領導人募集資金的行為，也引起了政策共同體的持續不滿。
1982年，在埃德溫·福伊爾納的請求下，裏根總統的顧問，後來的司法部長埃德溫·米斯（裏根總統的顧問，後擔任美國司法部長）給傳統基金會的潛在捐助者寫了一封信，告知他們可以用1000美元的免稅捐款換取總統俱樂部的入場券。米斯指出，該俱樂部可以讓他們有機會參與國會最高級別官員組織召開的眾多會議。在籌款信中，福伊爾納補充道：“我們會提供與華盛頓政策製定者接觸的機會，這是花多少錢也買不到的。由此獲得的利益將遠遠多於您捐助給我們的錢。”米斯並沒有太在意福伊爾納這種相當於直接管人要錢的行為，他指出：“我很看好傳統基金會依靠總統俱樂部成立基金……（這是）白宮與其支持者進行交流的重要渠道，政府也會全力與你們配合。”
對此，米斯做出過解釋。然而傳統基金會的一些批評者認為，福伊爾納與米斯發起的募捐活動違反了國內稅收法規賦予傳統基金會的免稅權利。然而這些指責並非是為了阻止總統俱樂部的成立。福伊爾納表明，這種募資形式隻是為了幫助傳統基金會的支持者們表達他們對政治領導人的關切。對於這種募資方式是否會成功，福伊爾納表示非常有信心。幾年後，總統俱樂部執行委員會與新成立的總統俱樂部，也加強了同捐助者和高級政策製定者之間的聯係。傳統基金會2003年年度報告指出，總統俱樂部在傳統基金會的支持者中最受歡迎。
傳統基金會對自己傳遞信息的能力十分自豪，然而卻一口咬定自己從未參與過決策過程。負責公共關係的前任副主管赫布·伯科威茨指出：“傳統基金會禁止我們公開支持候選人，我們也確實沒有這麼做過。基金會還禁止我們建議國會議員如何投票，我們也沒有這麼做過。我們能做的隻是探討國會上討論的問題。我們所做的事情與布魯金斯學會是一樣的。”
傳統基金會前任董事長羅伯特·克裏布爾博士認為，傳統基金會並沒有參與決策過程。盡管如此，在放寬市場管製、稅收改革、政府各項目的成本效益分析機製（也是首要決策標準）、自由貿易區的成立、戰略防禦計劃（星際大戰）的製定等重要政策問題上，傳統基金會已經產生了重要的影響。克裏布爾博士承認，與20世紀初成立的中立的研究機構不同，衡量倡議型智庫成功與否的標準，不是學者發表的研究成果的數量，而是在重大政策問題上參與討論與辯論的能力。
傳統基金會副會長斯圖爾特·巴特勒與克裏布爾的看法一致。在《國內與經濟政策研究》中，巴特勒指出：“在公共政策領域，認為大眾不具有意識形態傾向，難免有些天真了。每一個經濟學家都有自己所屬的經濟學派……與那些假裝意識形態中立的機構不同，我們是保守主義者，沒有什麼好遮掩的。”
談到傳統基金會在政治進程中的參與程度，支持者與批評者的意見不盡相同。然而他們卻都認同，傳統基金會為美國以及整個工業化世界的智庫樹立了典範。的確，正如美國企業研究所為傳統基金會提供了靈感，傳統基金會也為其他智庫發展與實施有效的策略推銷理念提供了借鑒。20世紀80年代初，傳統基金會利用政治環境的變化，積極推銷自己的研究成果，不僅確立了自己作為美國最具影響力的智庫之一的地位，而且更重要的是，為數百個倡議型智庫的成立奠定了基礎，其中包括卡托研究所、進步政策研究所以及“賦權美國”組織（前教育部部長比爾·貝內特與前共和黨副總統候選人傑克·肯普均來自該組織）。倡議型智庫在美國如雨後春筍般湧現出來。這些智庫中在過去十年裏較為著名的有：新美國世紀計劃與美國進步中心。關於新美國世紀計劃的內容，筆者將會在恐怖主義的案例分析中進行詳細探討。美國進步中心以克林頓總統前任辦公廳主任約翰·波德斯塔為首，民主黨派人士親切地稱之為“自由的傳統基金會”。
六、總統、總統侯選人和他們的“遺產型”智庫，1980—2004年
20世紀70年代末至80年代初，類似於傳統基金會與卡托研究所的倡議型智庫逐漸為人所知，其他類型的智庫也開始參與到政策共同體當中。有一些規模較小，但是管理良好且資金充足的智庫也開始在這個競爭越來越激烈的領域裏嶄露頭角。這些智庫是前任總統卸任前成立的，可以說是他們留下來的永久性“遺產”。它們常常被貼上“虛榮心作祟”、“遺產”、“為候選人服務”的標簽，頂著這些所謂的標簽，很少有人會研究這些智庫。然而它們日益增長的知名度也值得我們關注一下。
絕大多數的總統在為期四年或八年的任期內始終處於高強度的公共安全保護之下，因此20世紀下半葉的總統在卸任後大多會選擇回歸寧靜的生活，漸漸淡出人們的視野。這些總統在位的時候，他們所說的每一句話以及做出的每一個表情，都會被記者、學者甚至是精神病專家拿來剖析和解讀。因此在退休後，這些總統就像數百萬美國人一樣，成天打打高爾夫球，也就不足為奇了。前任總統約翰·肯尼迪、理查德·尼克鬆、傑拉爾德·福特、比爾·克林頓、老布什以及小布什都已經證明了，對於他們而言，打高爾夫球要比解決那些有爭議的政策問題容易得多了。但是有些總統則認為（包括上述幾位總統），享受這些休閑愛好固然重要，然而發揮餘熱，留下寶貴的“遺產”也是同等重要的。
當總統即將卸任的時候，人們常常會問他們這樣一個問題：您希望以何種方式被大家記住？是某個特別的外交成就嗎？比如成功說服蘇聯拆毀柏林牆；又或者是不那麼戲劇化，但同樣重要的事例？比如實行全麵醫療保險製度。對於絕大多數的美國總統來說，他們的願望都是美好的，但他們在任期內計劃好的“遺產”，在卸任的時候，往往不能完全實現。因此，近幾年裏，幾位總統成立了自己的智庫，希望可以鼓勵學者繼續從事他們認為十分重要的領域的研究，這些智庫常被稱為名利型智庫或遺產型智庫。這一類智庫中，比較具有代表性的是位於佐治亞州亞特蘭大市的卡特中心以及位於華盛頓的尼克鬆和平自由中心。
1982年，前任總統，諾貝爾和平獎得主吉米·卡特及其妻子羅莎琳與埃默裏大學合作成立了卡特中心。該機構“致力於促進人權發展，減輕人類不必要的苦難”。卡特中心擁有150名全職與兼職員工，預算超過3600萬美元。卡特中心“力圖阻止並解決衝突，促進自由與民主，以及改善衛生狀況”。為此，卡特中心的研究人員始終關注以下幾個問題：選舉監督、解決衝突的途徑、難民的心理健康以及熱帶疾病。
卡特中心網站指出，卡特中心做出了很多成績，其中包括“加強了亞洲、拉丁美洲以及非洲的民主化程度；調節或阻止了民事或國際衝突；幹預並阻止了拉丁美洲與非洲疾病的爆發；盡力消除了公眾對心理疾病的歧視”。卡特中心的一係列工作反映了它的創始人在擔任總統時的目標與理想。盡管卡特總統在任職期間有很多既定目標沒有實現，但通過成立這樣一個非營利的、無黨派的研究中心，卡特在國內外事務上留下了不可磨滅的印記。卡特總統卸任後，參與解決了眾多國際以及區域性的衝突。雖然一些批評者對他的做法並不讚同（包括美國企業研究所的史蒂芬·海沃德），但是他為實現戰亂衝突地區的和平所付出的努力，無疑是留給人們的寶貴遺產。
在吉米·卡特看來，美國外交政策的基礎在於通過發展援助、教育、促進醫療衛生以減輕人類的苦難。然而在理查德·尼克鬆總統看來，那些帶領美國走出困境的政策製定者們，應始終把美國的安防需求放在首位。1994年4月，尼克鬆總統在去世前的三個月，成立了尼克鬆和平自由中心。盡管尼克鬆因醜聞下台，他成立的尼克鬆和平自由中心卻引起了曆史學家和政治學家的興趣。尼克鬆和平自由中心致力於“將頭腦冷靜的實用主義者與美國的基本價值觀相結合”。在尼克鬆總統的顧問，卡內基國際和平基金會前任研究員米特裏·塞姆斯的領導下，尼克鬆和平中心的十多名工作人員監管著以下四個主要項目：國家安全研究、中國研究、美俄關係研究以及區域性政策研究（包括中東、裏海盆地及南亞）。
卡特中心與尼克鬆和平自由中心的功能在許多方麵同其他當代智庫相同，都將政策研究與政治倡議結合在一起。它們經常組織召開會議和研討會，把自己的觀點通過書麵形式或廣播媒體傳播出去，並公開出版自己的研究成果。它們之間最主要的區別在於，卡特中心與尼克鬆和平自由中心的目標與前任政策製定者的利益和關注點一致，而其他當代智庫則屬於政策企業，致力於在公共政策領域內產生重大影響。還有一點十分重要，無論是遺產型智庫還是名利型智庫，它們通常隸屬於總統圖書館。因此，這種類型的智庫，盡管目前數量較少，但是在隨後的幾年中可能會迅速發展，數量激增。
正如本章開篇所提到的，總統候選人與國會成員們也紛紛成立了智庫，或加入了智庫。他們這麼做的目的不僅是為了利用政策專家的專業建議，也是為了避開競選財務法的限製。1983年成立於華盛頓的非營利性政治團體政策響應中心旨在“追蹤政治領域的資金，調查它們對公共政策的影響”。
由於競選財務法隻限製選舉過程中使用的資金，對國會成員參與的非營利性組織並無限製。因此公司、工會與個人為這些組織捐助的資金也沒有任何限製，在某些情況下，他們有機會因慷慨資助而獲得減稅的權利。由此導致的問題是什麼？這些慷慨的捐助者同樣可以不受競選財務法的限製，接近那些通過選舉產生的官員。此外，參與慈善組織的政治家們也會關注代表他們利益的參選官員的競選活動。候選人可以利用這些非營利性組織支持自己的競選需求，準備用於競選的政策資料，也可以為自己的巡回演講提供資金，或讚助各項會議，進而增加自己的曝光度。
近幾年裏，有些政治家與智庫間的關係受到了嚴格審查。例如，20世紀90年代初，參議員鮑勃·多爾成立了“改進美國基金會”。這是一個慈善性質的組織，然而顯然它的用途隻是為了“提高共和黨的地位”，也包括鮑勃·多爾本人的地位。政策響應中心指出：“1994年，該組織為多爾的電視宣傳花費了100萬美元。”1996年，鮑勃·多爾利用改進美國基金會支持自己的總統競選，遭到了民主黨派人士的強烈指責，於是鮑勃·多爾議員隻好關閉了基金會。
多爾的改進美國基金會並不是唯一一個支持政治家參與總統競選的組織。共和黨行動委員會也因為眾多原因受到嚴格的審查，其中包括公開支持前共和黨發言人紐特·金瑞琦。盡管它的名字是共和黨行動委員會，然而直到1991年5月它才以政治行動委員會的身份正式注冊，在此之前它就已經開始為候選人提供資金了。“根據法律規定，如果某組織的主要任務是參與聯邦競選，那麼該組織就應被視為政治行動委員會。”由於共和黨行動委員會最初並沒有以政治行動委員會的身份進行注冊，聯邦選舉委員會對其提起了訴訟，指出該委員會“參與競選活動；公開支持金瑞琦；幫助共和黨贏得參議院多數席位。由於以上行為，該組織的性質應被定義為政治行動委員會”。麵對聯邦選舉委員的指控，共和黨行動委員會最終成功地為自己進行了辯護。然而這一爭議性事件卻引發了人們對智庫與政治家之間關係的思考，同時也引發了人們對智庫參與政策領域的方式的猜測。這一問題將會在第5章進行深入探討。
在對曆史進行回顧的過程中，我們重點強調了四代智庫。除了其他方麵，我們可以明顯地看到，新一代智庫的出現並沒有取代舊一代智庫，新舊兩代智庫在充足的空間裏實現了共存。然而，這並不意味著舊一代智庫沒有受到新一代智庫發展的影響。相反，新一代智庫有足夠的能力尋求自己的發展，脫穎而出。在本章的最後一節中，筆者將會更加完整地介紹美國外交智庫的情況。其目的並非將外交與國防政策領域的每一個專業智庫一一列舉出來，而是為了鑒別在外交政策辯論中發揮重要作用的智庫。到目前為止，我們已經詳細討論了致力於外交政策的幾大智庫，包括卡內基國際和平基金會、布魯金斯學會、胡佛研究所、外交關係協會、美國企業研究所、蘭德公司以及傳統基金會。此外，還應該加上以下幾個機構：戰略與國際問題研究中心、安全政策中心、新美國世紀計劃以及政策研究所。在接下來的章節裏，筆者也會引用其他幾個關注世界特殊地區的智庫，包括中東論壇以及華盛頓近東政策研究所。
七、關於外交政策的思考：部分外交政策智庫的簡介
（一）戰略與國際問題研究中心
戰略與國際問題研究中心的學者名單幾乎涵蓋了華盛頓外交政策共同體。其成員大多是前任大使、國防部長以及國家安全顧問，是最受尊敬的國防和外交政策智庫之一。其高級研究專家包括卡特政府的國家安全顧問茲比格紐·布裏斯辛基、國家安全顧問，尼克鬆與福特政府國務卿亨利·基辛格以及基辛格的同事，前國防部長詹姆斯·施萊辛格。1962年，前國會事務助理部長大衛·埃伯希爾與前海軍司令阿裏·伯克聯合成立了戰略與國際問題研究中心。戰略與國際問題研究中心的主要任務是：針對眾多政策事務，提供長期的、預測的、完整的解決措施，進而為政府與私人部門的政策決定提供建議。
2005年，戰略與國際問題研究中心有近200名政策專家、員工與實習生，預算高達2500萬美元，所有工作人員都努力將組織製定的任務付諸實際行動。戰略與國際問題研究中心由克林頓政府前國防部副部長約翰·哈雷爾領導。該組織每年召開七百至八百次各式會議，包括一般會議、研討會、大型會議等，邀請國內外政策製定者與專家學者參與會議，上百家媒體會對此進行報道。此外，戰略與國際問題研究中心也會出版發行圖書、期刊及會議文件，其中最著名的是《華盛頓季報》。戰略與國際問題研究中心針對世界各區域均進行了研究，針對以下幾個特殊領域也開展了研究項目：公共政策領域、國際貿易與金融領域，以及能源領域。
（二）安全政策中心
安全政策中心成立於1988年，旨在“用美國的力量促進世界和平”，“專門從事信息的快速收集與實時分享，提供政策分析及建議”。安全政策中心有七名全職與兼職員工，預算十分有限。其工作重點集中於特定的目標受眾群，包括美國國家安全政策共同體（行政與立法機構、武裝力量以及相關獨立機構）、重要的外國政府的相應機構、媒體、全球商界以及公眾人物。安全政策中心的最高負責人，小弗蘭克·加夫尼在裏根政府時期曾擔任負責核武器與軍備控製的國防部助理副部長。
安全政策中心並不承辦或讚助大型會議與活動，也不出版大量的圖書資料。它發行的報刊與通訊“非常簡短，且具有很強的可讀性”。安全政策中心最為著名的就是在導彈防禦方麵進行的研究。然而它並沒有在其他防禦和外交政策事務上（包括軍備控製、信息戰與國土安全）開展過研究。安全政策中心還致力於為全球眾多區域提供專業知識。由於資源有限，安全政策中心隻能專注於最擅長的一件事，即“在人們與各團體（包括智庫）之間，建立一個網絡”，利用這個網絡，探討重要的安全政策問題。在回顧安全政策中心的成就時，加夫尼指出：“我認為，如果在同樣的條件下，我們對安全政策產生的影響是無人能及的。”
眾多政策製定者都十分認可安全政策中心在安全政策領域做出的貢獻，包括國防部長唐納德·如穆斯德（安全政策中心曾授予他“火焰守護者”獎項）。2001年3月4日，唐納德說道：“近幾年裏，安全政策中心為我們提供了充滿活力的國家安全辯論。由此，我們得以懷著熱情、堅毅與愛國精神強化我們的國家安全水平。”一些堅定的批評者也承認了安全政策中心為美國安全利益做出的貢獻。然而這些批評者與唐納德不一樣，他們詳細論證了安全政策中心給世界和平與安全造成的威脅。這一點筆者將會在第8章進行闡述。
（三）新美國世紀計劃
自2001年布什總統上台以來，新美國世紀計劃獲得的成功使人們相信，它也許會像傳統基金會一樣，在接近政治權力中心的黃金地段，占用上萬平方英尺，為自己建一個豪華的辦公區域。畢竟，新美國世紀計劃曾為布什政府入侵阿富汗和伊拉克繪製藍圖，這樣一個智庫的總部建在哪裏更合適呢？同美國企業研究所和新美國世紀計劃董事長威廉·克裏斯托主編的保守刊物《旗幟周刊》一樣，在市中心的一幢大樓裏租一套辦公室嗎？盡管有60萬美元的預算，新美國世紀計劃還是買不起傳統基金會所在街區的辦公樓。
新美國世紀計劃成立於1997年春天，致力於“推動實現美國全球領袖的地位”。新美國世紀計劃雇用了四名全職員工和一批實習生。實習生們負責幫忙編寫政策文件和簡報（長度在兩到四頁），每隔六周發給近2000名新聞工作者、學者、國會議員、社論作者以及智庫。新美國世紀計劃最高負責人加裏·施密特（芝加哥大學政治學博士）指出，這一策略使得“每一個研究項目都論述充分，簡潔清晰。我們的影響力遠遠大於我們的規模，因為我們的願景是極其明確清晰的”。
新美國世紀計劃願景的形成受1996年威廉·克裏斯托爾和羅伯特·卡根（暢銷書《天堂與權力》[Of Paradise and Power]的作者）發表在《外交事務》（Foreign Affairs）上的一篇文章的啟發。1997年6月新美國世紀計劃發表了《原則聲明》，該聲明對新美國世紀計劃的願景給出了以下闡述：
美國的外交與國防政策毫無定式。保守派常批評克林頓政府政策的不連貫，同時還反對黨內的孤立主義浪潮。然而保守派並沒有為美國的世界地位提出戰略性構想，也沒有為美國的外交政策製定出指導性原則。他們允許利用戰術上的分歧，模糊戰略目標上可能達成的一致，卻並沒有為維護新世紀美國的安全與利益爭取國防預算。我們的目標是改變這種狀況。我們的目標是利用我們的研究和我們的組織，幫助美國確立全球領袖地位。
這份聲明引其了眾多媒體的關注，並不是因為該機構“增強裏根政府的軍事力量與道德明確性”的願望，而是因為眾多高級決策者對該聲明的支持。正如引言中指出的，在新美國世紀計劃準則書上簽字的有：國防部長唐納德·拉姆斯菲爾德、國防部副部長保羅·沃爾福威茨、副總統迪克·切尼的白宮助理路易斯·利比以及切尼本人。
9.11事件發生後幾個月，美國總統開始實施促進並保護美國安全利益的戰略。與此同時，新美國世紀計劃這一與布什政府關係緊密的小型保守智庫曝光在全國人民麵前。2000年9月，新美國世紀計劃發表的名為《重建美國防禦係統》的報告提出的一係列政策建議與布什總統後來推行的政策十分相似。實際上，在眾多記者，甚至是對陰謀論十分反感的人看來，新美國世紀計劃為後來的布什主義奠定了基礎。毫無疑問，新美國世紀計劃在促進全球反對恐怖主義的進程中發揮了至關重要的作用，然而它對布什總統在“9·11事件”後的戰略部署產生的影響，卻被嚴重誇大了。對此，新美國世紀計劃自己也承認了。這一問題在第9章也會繼續探討。
（四）政策研究所
政策研究所（IPS）由肯尼迪政府前任官員馬庫斯·拉斯金及理查德·巴內特成立，常被視為華盛頓左翼智庫。政策研究所堅信“應采取措施反對國內外政策過度軍事化的思維方式”。1963年10月，拉斯金與巴內特以20萬美元為啟動資金，正式成立了政策研究所。
政策研究所的根本目標是：為國家重要的社會運動提供所需的智力支持，進而“將人民的道德激情轉化為理智的公共政策”。政策研究所的網站指出，該機構是“連接政府進步力量與草根激進分子之間的橋梁，也是連接美國運動與發展中國家運動的橋梁”。為此，政策研究所在以下幾個領域開展了十多項研究項目：生態旅遊領域、可持續發展領域以及和平與發展領域。這些研究項目旨在激發公眾辯論，幫助社會運動取得成功。
與其他倡議型智庫相同，政策研究所也通過眾多渠道影響政治變革。除了通過媒體向政策製定者和公眾傳達自己的觀點外，政策研究所還與國會和行政部門的眾多官員建立了聯係，同時也為眾多總統候選人提供建議，包括喬治·麥戈文、傑西·傑克遜、鮑伯·克裏以及湯姆·哈金。政策研究所還采用了其他策略。例如，為了幫助社會運動領袖們更好地將自己的觀點傳達給政策製定者，政策研究所成立了積極分子社會行動與領導力學院。在這所學校裏，社會運動的組織者們可以聚在一起討論策略。政策研究所還與其他國家和國際社會組織合作，一起反對各種公共政策。政策研究所的預算超過200萬美元（所有預算均非公司或政府機構出資），擁有近三十名員工，其知名度遠不如華盛頓規模更大、資金更多的智庫。然而，由於出版物質量較高，而且與其他非政府組織建立了良好的聯係，政策研究所的觀點與意見也引起了人們的廣泛關注。
美國智庫的發展曆史表明，慈善家、政策製定者以及政策企業家已經成立了不同類型的機構，這些機構有能力並願意協助國家解決重要政策問題。智庫與普通企業相似，有時會將自己的利益置於國家利益之上，這一點毫無疑問。然而，在為政策製定者和公眾提供專業知識上，智庫也發揮了極為關鍵的作用。這一點，多數學者都一致認同。毋庸置疑，如果學者們沒有看見智庫在製定公共政策方麵的貢獻，這些智庫也就不可能會吸引越來越多的學術關注了。學者的分歧在於，如何更好地研究智庫、政策製定者以及智庫領導者們試圖影響的觀點三者之間的關係。
在接下來的章節中，筆者將采用競爭理論方法研究智庫。通過比較學者們使用的不同框架，更好地理解智庫在政策製定過程中發揮的作用。值得慶幸的是，目前沒有任何一種單獨的理論可以更好地解釋它們的誕生與崛起。相反，為了研究智庫在政策製定過程中扮演的角色，必須采用多種不同的理論。通過這些不同的理論，我們可以了解到為何有些學者將智庫視為“騎牆派”。畢竟，通過一個特定的流行概念來研究智庫並不能令人信服。過多地依賴一種理論觀點，既有所得，也有所失。認真分析這些得與失，有助於我們建立一個更加合適的框架，在這一框架下，我們可以更好地研究智庫的行為，以及它們為影響國家話語所做的努力。
3．智庫理論的建構：競爭的觀點和概念的方法
無論是在發達國家還是發展中國家，智庫都成為一個越來越強勢的存在。在這樣的背景下，學者們運用了多種不同的理論流派來解釋智庫在政策共同體中所扮演的角色以及發揮的影響和作用。在本章中，我們將對這些理論流派進行介紹，同時探討如何能夠更加清晰有效地衡量智庫塑造公眾輿論和公共政策的成效。在這一過程中，我們將對每種理論流派的優劣得失進行說明，並且提出相應的改進意見。我們應當明確，建立一個評估智庫及其政策影響力的概念框架是很有必要的，這個框架在超越現有文獻的同時還必須兼具實用性和挑戰性。同時我們也必須時刻警惕，避免隻基於某一特定理論方法進行智庫評估。因為正如我們所發現的那樣，現存的單一理論無法充分解釋智庫及其在政策共同體中的行為。我們在了解學者們研究美國智庫的過程以及他們對美國智庫的行為做了何種假設時，必須時刻銘記這一要求。
智庫研究者一般在四種相互競爭的觀點中擇其一來衡量智庫的影響力。這四種觀點分別是：（1）智庫被認為是一種精英組織，它們依賴自身的專業知識以及與政策製定者的緊密聯係來維護企業或者慈善組織的政治經濟利益。這種理論已經得到了軍工複合體和鐵三角理論的支持，成為國防和安全研究方向的學生所熟悉的概念。（2）智庫被認為是日益激烈的思想市場中的眾多組織之一。智庫與利益集團、貿易團體、人權組織、環境保護協會以及其他非政府組織一樣，都在爭取公眾和政策製定者的注意力。持這一觀點的學者沒有將智庫看作精英組織，而是認為智庫與以上提及的其他機構一樣，致力於對重大政策辯論施加影響。（3）少數學者認同政策共同體中智庫以及其他非政府組織在政策共同體中的存在，但認為相比較政府的權威性和自主性，它們在公共政策的塑造上發揮的作用很有限。這種觀點認為從智庫中招募的個人並不能代表政府的立場，但是這種觀點非常容易遭到質疑。一些學者認為公共政策受到精英組織和（或）特殊利益集團的控製和操縱，與他們相反，那些接受“國家理論”的人認為政府能夠並且確實在社會和官僚的壓力下保持獨立行動。總之，他們認為，總統及其高級顧問才是真正決定國家命運的人，外部力量無法真正插手國家事務。（4）還有一派學者不刻意推崇智庫的精英性或者多元性以及它們與政府之間的關係，他們更多地注意組織本身的製度架構和定位。這一流派的學者非常關注智庫的使命和完成使命的能力，以及影響智庫在不同決策事務中做出戰略選擇的因素。以上就是我們需要進行探討的幾種不同理論流派。
一、作為政治精英的智庫
包括約瑟夫·佩謝克、托馬斯·戴伊、威廉·多姆霍夫以及約翰·薩洛馬在內的一部分學者認為，智庫不僅是定期與政治精英進行互動，更重要的是它們有助於構建國家權力結構。尤其在美國，智庫不僅是候任總統內閣的人才儲備庫，也是高級決策者們的退休去處，它們被描述成既有能力也有意願去影響公共政策的精英組織。少數美國智庫享有數百萬美元的高額預算，在它們的董事會任職或者擔任董事的許多是傑出的商業領袖和前任政府的政策製定者，這兩個因素更加強化了這樣的形象。因為企業與慈善捐贈者之間的緊密關係，所以一些智庫向馬克思主義者和精英主義理論家提出：智庫實質上是階級統治的工具。他們提出的論點直截了當：為了獲得巨額捐款，智庫會利用它們的政治特長以及與政策製定者的關係來幫助它們的捐贈者達成其政治目標。從表麵上看，這種解釋似乎完全說得通。畢竟，企業和慈善基金會是不可能向與它們利益完全相反的智庫進行大額捐款的。相反，它們會捐助那些與其理念相似又關注國情的智庫。然而，那些捐助者會期望什麼形式的回報呢？慈善基金會資助誌同道合的智庫是有道理的，但是對企業捐助者來說，利用智庫來獲得與高層決策者的聯係卻不那麼重要。他們根本不需要通過智庫來進入政界，因為他們可以向國會議員和總統候選人大量捐款，更不用說他們與許多政治家、企業和慈善基金會負責人的私人友誼。而且，企業能夠而且確實有通過雇傭說客在國會代表自己的利益，不可能舍近求遠，向智庫這樣的機構尋求幫助。因為根據《美國稅法典》，這種機構是被禁止從事公開的政治遊說的。既然專業的說客有動力為顧客提供孜孜不倦的工作，還有什麼是隻有智庫才能提供給企業的呢？
答案很簡單：信譽和聲望。企業和慈善基金會與布魯金斯學會、卡內基國際和平研究院以及胡佛研究所這樣的精英智庫合作，不是為了利用這些智庫所擁有的政治關係，盡管它們確實有用，而是為了這些智庫以及其他智庫所擁有的通向媒體、大學以及美國其他權力中心的渠道。但更重要的是，智庫在自身發展曆程中培養出了自己科學、中立的學術信譽。企業和慈善基金會則能夠利用這種信譽更有效地塑造公眾輿論和公眾政策。大筆的政治獻金能夠使企業獲得進入政界的門票，但是卻無法買來信譽。從另一方麵說，智庫向媒體和政策製定者提供穩定的信息流、專業知識和政策建議；捐贈者資助了智庫，也就是同時建立了與這兩者的聯係。這一結果可以在一定程度上解釋為什麼企業和慈善基金會也會資助一些其他類型的研究機構和大學院係，因為它們能夠利用這些機構的信譽來對決策環境和具體決策施加影響。
通過深入研究美國最大的智庫與重要政府官員之間的交流，一些學者認為智庫能夠對公共政策產生重要影響。然而，實際上這隻適用於布魯金斯學會、傳統基金會和蘭德公司等極少數智庫。有觀點認為，根據智庫的性質和使命，它們有立場和能力去維護統治階級利益，然而我們對這一觀點有所懷疑。我們還得追問，作為從事政策分析的非營利組織，它們是否應該被當作精英來對待？
精英理論將政治體係描述成由致力於推進公共政治、經濟和社會利益的一群特定的個人和組織所支配的係統。但是無論智庫如何定義，都不能認為所有智庫都有意願或者有資源在精英政治中製定自己的議程。智庫參與了塑造公眾輿論和公共政策，但是正如一些研究指出的那樣，它們在如何製定和實施各種國內外政策的問題上大相徑庭。比如說，一些智庫也許會接受那些倡導通過自由市場來解決經濟問題的精英提出的意見。傳統基金會、卡托研究所和美國企業研究所肯定就是其中一員。但是還有許多其他智庫，包括位於華盛頓的左翼智庫政策研究所則在解決經濟社會問題上有著完全不同的見解。那些經常反對統治精英的智庫是否算是精英中的一部分？
采用精英主義的觀點來對智庫進行研究具有一定的優勢，但是它也具有一定局限性，這些局限將在下文中詳細探討。正如多姆霍夫以及其他研究者所發現的那樣，研究智庫成員和企業政府領導者之間的緊密聯係，能夠在為什麼某些政策機構相比其他同類機構享有更高的知名度和聲譽等問題上提供一些有趣和實用的新角度。而且，通過持續研究智庫的董事會成員，我們也許能夠解釋為什麼一些機構能夠比競爭者募集到更多的資金？盡管如此，我們必須記住，盡管智庫成員經常會與高層企業領導和政策製定者交流，但是他們之間的合作以及政治聯係不一定能夠讓他們產生政策影響力。這種聯係也許有助於獲得與國會和官僚機構中的重要官員的接觸，但是他們政策影響力的大小受到眾多因素影響。
對學者們來說，將智庫看作政策精英是很誘人的一件事。因為一旦如此，他們就可以借此對於到底是誰在控製公共政策做出籠統論斷。但是盡管這種方法有著這樣的吸引力，它也存在著問題。因為它幾乎不能告訴我們智庫在政策周期中的不同階段中到底能否施加影響。它更無法說明如何評估智庫在政策製定中的影響。簡而言之，精英方法首先假定了隻要有恰當的介入方法，智庫就能夠影響公共政策。然而遺憾的是，它對於理解影響力是如何產生的毫無幫助。
二、百家爭鳴的多元主義傳統
智庫成員偶爾會在政策精英圈裏活動，但是根據一些包括戴維·紐瑟姆在內的政治學者所說，智庫隻是代表了政策共同體中的一種組織。根據這個深深紮根於美國多元主義傳統的觀點來看，智庫就像利益集團、工會和環保組織一樣，在政治舞台上為了有限的資源展開角逐。在這種零和博弈的前提之下，一方之所得即為他方之所失。政府被視為監督這些團體競爭的調解人或者仲裁者，但是多元主義者卻完全忽略了對政府的優先選項進行評估。他們不認為公共政策能夠反映政府的具體任務，而將它作為群體競爭的結果。
用多元主義框架來研究智庫有其優勢。一方麵，它能夠迫使學者們承認：盡管智庫已經成為決策界眾所周知的重要角色，但是它們仍然是為權力和影響力而持續鬥爭的眾多組織之一。這種方法也可以作為一種提醒：與其他非政府組織一樣，智庫會利用相似的策略去塑造公共政策，這一課題將在第5章進行更深入的研究。但是多元方法存在巨大的弱點。首先，盡管多元主義者認為公共政策是團體競爭的結果，但是他們無法說明為什麼有些組織能夠比其他競爭者產生更大的輿論和決策影響力。難道僅僅在於那個組織擁有最多的成員，最大的預算以及最具影響力的人力資源？是否存在其他因素，比如組織捐贈給政治運動的金額大小或者能夠負擔的廣告費（包括紙質媒體和數字媒體），能夠幫助我們更好地了解不同組織在政治競技場上的成敗？
多元主義理論最主要的缺陷不在於它認為所有團體都能影響公共政策，而是在於它無法解釋公共政策影響力的來源。此外，由於僅僅將智庫看作政策環境中的眾多發聲者之一，多元主義者忽視了這樣一個問題：為什麼通常來說政策機構會比利益集團以及其他非政府組織更有力地影響政府的任務優先次序？智庫也許是合唱團的一部分，但是它們所擁有的獨特屬性使它們能夠脫穎而出。通過識別智庫與其他組織之間的區別，比如某些智庫的優越地位，多元主義者不得不承認所有的團體並不是在一個公平的環境下競爭。智庫憑借它們所具有的專業知識以及與決策者的緊密聯係也許能夠為自己獲得威望和地位，但是它們不必要在政策環境中與其他成千上萬的參與者競爭。實際上，在某些政策領域，它們也許根本沒有競爭者。
多元論者也必須承認，決策者經常有興趣去影響政治集團間競爭的結果。通常代表不同政府部門的決策者會很大程度地依賴那些幫助他們達成目標的組織，而不是作為中立的裁判。我們將在第8章和第9章中討論決策過程中的重要階段，國會議員以及行政當局經常會就政策難題向智庫尋求意見。在其他時候，他們還會倚重不同的智庫，從而在重要的政策辯論中形成自己的理論框架。
馬克思主義者與多元主義者在如何衡量智庫深入決策過程的程度以及政府接受它們意見的意願上分歧巨大。但是，他們都認可智庫在公共政策上有重要作用（甚至在某些時候有決定性作用），不過這種觀點經常被國家理論質疑。雖然某些采用前兩種方法的學者在揭示公共政策塑造和形成過程中忽略了各種來自社會和官僚集團的壓力，但是那些倡導國家理論的人也並沒有在誰做出決策的問題上做出更深入的解釋。
三、基於國家利益的角度：國家理論
跨國公司、傳媒集團以及強大的特殊利益集團已經在華盛頓紮下了深厚的根基，以至於我們已經不清楚究竟誰在維護國家利益。比爾·蓋茨、泰德·特納或者其他巨頭公司的領導人既不能代表美國發言，也不能采取行動維護美國的經濟、政治和安全利益。總統以及他身邊的人才會為了滿足國家需求做出決定。為了提醒我們這一事實，許多學者，包括西達·斯考切波和斯蒂芬·弗林強調政府在做出艱難的決策時具有相對的自主性。根據阿倫·斯蒂爾曼的觀點，國家理論認為“雖然公眾可以一定程度上限製官僚製度和民選官員的行為，但是政府也保留了一定程度的自主權，並且根據本身的邏輯而運作”。
斯蒂芬·克拉斯納在他的著作《捍衛國家利益》（Defending the National Interest）中對國家理論進行了闡述。他指出，“（國家理論）建立在政府自主製定目標，並設法擊敗國內外各種反對力量的前提下。政府擊敗國內反對者的力量依賴於它能夠對社會實施的控製手段”。克拉斯納認為，國家政治舞台上的核心角色（總統和國務卿）和最重要的機構（白宮和國務院）控製著外交政策。
如果克拉斯納、斯考切波以及其他國家理論的支持者是正確的，那智庫可能對政府行為產生什麼樣的影響呢？盡管有人可能認為它們會被邊緣化，但斯蒂爾曼認為國家理論為智庫實現自身存在價值留下了充足的空間：“國家理論有助於解釋那些思想傾向鮮明的前智庫員工，在進入政府部門後的作為卻和預期截然不同。”他們是由國家政治體係選擇的：有些人放棄了自己原本的理念；而另一些人，則堅持不懈，通過緩慢或迂回的方式達成了目標。但是無論如何，國家本身是一個重要的行為體。
將國家理論引入智庫研究有許多好處。第一，它能幫助解釋智庫員工是如何直接參與關鍵政策製定的。如果我們接受克拉斯納的觀點——即總統和國務卿以及他們所代表的白宮和國務院是外交決策過程中最重要的參與者，那智庫是否能夠接觸最高政府層就很清楚了。與其試圖研究智庫對國會和媒體、學者的影響力，倒不如研究總統、國務卿和他們的內閣顧問之間的關係。如果智庫成員曾經有顧問身份或者在白宮或國務院工作過，我們就能夠認為他們可以直接參與決策過程。畢竟，總統和國務卿是決策過程中最具影響力的參與者，而且他們經常依賴智庫專家的建議。那麼，得出智庫具有影響決策的結論也是符合邏輯的。相反，如果沒有跡象表明智庫可以接觸政府高層，根據國家理論，學者們就可以認為它們無法影響國家行為。簡而言之，國家理論可以解釋它們什麼時候有影響力，什麼時候沒有影響力。
雖然國家理論也有其局限性，但是它能夠解釋為什麼一些總統能夠將自己與國會和大眾分隔開來，例如理查德·尼克鬆。但是，在解釋為什麼最近幾屆總統在做出重大決策前都盡量與公眾、國會議員、外國政府、國際組織和非政府組織協商這一事情上，這一理論則無濟於事。老布什總統在1990—1991年間通過建立聯盟來製止伊拉克入侵就是一個例子。在美國派兵部署到波斯灣之前，老布什首先保證自己獲得了聯合國和許多成員國的支持，但是這種策略在後來入侵伊拉克中被他的兒子放棄了。隨著時間推移，外交政策製定過程已經變得越來越透明，越來越多的政府和非政府組織都在試圖加入全球事務的形成過程中去，國家理論的支持者在維護國家自主性上還有很艱難的路要走。他們很難解釋為什麼美國國會似乎對外交政策有了更多的興趣。在最終分析中，無論是國家理論的倡導者還是批評者都承認，總統做出的決定會對美國在國際社會中的行為產生深刻影響。然而，正如我們在最近幾年所見證的那樣，總統如何做出決定最終取決於他們的管理風格和聆聽內閣顧問的意願。國家理論或許有助於解釋小布什總統的外交政策，但是它無法揭示比爾·克林頓總統是如何治理國家的。
到目前為止，我們已經看到了三種不同的理論方法和它們是如何被應用到智庫研究中去的。在考慮如何更有效地對它們進行整合之前，思考出具有吸引力的第四種方法則是更為重要的。將智庫作為一組多樣的、具有不同優先選項和考慮的組織，而不是作為政策精英、政府或者廣義決策群體中的成員，這種方法似乎更有前景。以下我們將會發現，對智庫在決策過程不同階段中的作用有更好的理解，能夠讓學者對它們的角色和作用有更好的認識。
四、不同智庫，不同選擇：製度主義理論
目前，製度主義學派對智庫的研究可以分為三類。第一類專注於具體的幾家智庫的曆史和它們的發展演進。這種觀點也最為常見。許多學者已經對智庫的機構曆史有過著述，包括布魯金斯學會、外交關係協會、傳統基金會、政策研究所和蘭德公司。也有許多研究深入探討了美國、加拿大和其他發達和發展中國家智庫的崛起。提供智庫的詳細曆史最明顯好處是它們能夠提供豐富的信息，包括這些智庫的性質和任務、它們過去所進行過的研究項目以及所經曆的機構變遷。它最大的缺點則是許多研究無法提供經驗性的證據來支持或者推翻那些智庫所聲稱的自己在塑造具體政策上發揮的作用。
第二種觀點更加係統化。它集中關注智庫在知識共同體和政策共同體的參與行為。這些社群由個人和組織組成，這些個人和組織憑借其政策專長受邀與政府決策者一起討論和商議政策議題。政策和知識共同體的形成通常被視為政策和製度形成的關鍵階段。少數政策科學家接受了這一方法，包括休·赫克洛、埃弗裏特·林德奎斯特和戴安娜·斯通，他們將智庫作為共同體中積極且直言不諱的參與者。
通過政策和（或）知識共同體框架來考察智庫，學者們可以觀察到重要的幾點。首先，通過關注某些特殊政策問題，例如反彈道導彈條約的廢除或有爭議的《赫爾姆斯-伯頓法案》（Helms-Burton legislation）的起草，他們能夠更好地確認那些受邀與決策者分享想法與觀點的關鍵組織和個人。除了確認哪些團體和個人參與了“亞政府”（意指圍繞著某一政策議題聚集起來的非政府組織和政策專家），這種方法能夠對決策過程本質提供更深入的研究。此外，一個政策或知識共同體的框架還能使學者更深入地研究智庫是如何使自己的理念進入政治議程的，而政策專家又如何利用他們的知識來支持或反對政府舉措的。這種方法要求學者仔細研究政策製定是如何被非政府組織和政府政策專家的討論所影響的，而不是將政策製定看作利益集團競爭的結果或者是精英利益的反映。
采用這種方法還有其他好處。一旦參與亞政府的行為體被確認，我們就可以將最終的政策輸出與參與者的提議進行比較。通過瀏覽會議記錄、個人信件、在國會發表的證詞、公開建議以及其他信息，學者也許無法就哪個參與者最有影響力這個問題下定論，但是，這些信息以及其他材料仍然有參考價值。
由於智庫學者參與了各種不同的政策共同體，這種框架會經常被采用。但是需要記住的是，相比於精英主義或者多元主義框架，這種方法雖然也許更適用於智庫研究，但是它也有缺點。在政策或者知識共同體範圍內審視智庫能夠幫助我們確定哪些機構在政策形成的重要階段提供了專業知識。不幸的是，它不能告訴我們哪些因素（如果這些因素存在的話）對政策或知識共同體裏的智庫或者亞政府外運作的智庫在塑造公眾態度和政策偏好以及決策者選擇產生了影響。簡單來說，這個方法可以告訴我們討論關鍵問題時是哪些人坐在談判桌上，但是它不能告訴我們誰的意見能夠獲得能夠影響決策的人物的積極響應。因為我們不能認為所有重要的決策都是在特定的政策共同體內做出的——畢竟，在立法機關具有投票權的是政客，而非政策專家——三分之一的學者已經開始考慮尋找出一種更具包容性的方法來研究非政府組織在決策中的參與。由於意識到這些組織的使命、資源和優先選項都大不相同，約翰·金登和丹尼斯·斯泰爾斯等人認為，學者們與其去總體評估社會群體在塑造決策環境和決策中的影響，不如去詳細考察政策共同體如何在政策周期的不同階段影響公共政策。盡管金登和斯泰爾斯沒有對智庫進行專門著述，但是他們研究了組織或團體是如何將議題登上政治議程的，以及他們如何在決策過程中向決策者表達自己的意見。這種方法很適用於智庫研究。
金登和斯泰爾斯認為，確定哪些國內外力量塑造了公共政策是一項艱巨的任務。實際上，隨著美國政壇的決策圈變得越來越擁擠，確認那些在特定政策決定時發揮直接作用的團體即便可能，也已經是困難重重。所以，學者們沒有必要去概括出具體是哪些團體影響了公共政策。而且他們還認為不是所有的機構都有意願或是必要的資源去參與政策周期的所有階段——明確問題、製定政策和實施政策。簡單來說，雖然大部分的機構都試圖影響政策辯論（明確問題）的內容，但是剩下的機構也許更傾向於介入決策過程的後兩個階段（製定政策或者實施政策）。相反，相比於和決策者一起工作製定或實施一項具體政策，一些機構也許更樂於與公眾分享它們的意見。
通過承認智庫確實有不同的優先選項和任務，我們能夠建立一個概念框架，讓學者能夠更深入地觀察智庫在決策中扮演的角色和發揮的作用。至少，這個框架承認智庫的多樣性和它們不同的使命。這能夠防止學者對它們的作用進行籠統和無根據的觀察。
本書中所采用的概念框架基於一個簡單的前提，這一前提將在下文中進一步闡釋：美國的智庫代表了一組結構不同，但是擁有影響公眾輿論和公共政策的共同願望的組織。因為每個智庫都有其製度特性，它們必須做出最合適的戰略決策來決定自己在哪裏以及如何才能實現自身的存在價值。換句話說，因為智庫所處的位置不同，所擁有的資源也不同，它們必須在政策周期的不同階段有不同的優先選項。這一點在數據選取（例如媒體引用和國會各立法委員會前的證詞）上尤為重要，因為它們能夠用來解釋和評估智庫的行為。
在介紹了四種研究智庫政治參與的理論流派後，我們必須問一個始終存在的問題：哪種方法或概念框架能夠最好地解釋對智庫的角色和功能？不幸的是，答案沒有那麼簡單。正如我們所發現的那樣，每種方法都鼓勵學者朝著不同方向前進以及提出不同的問題。因此，應該問的問題不是何為解釋智庫角色和功能的最優方法，而應該是哪個概念框架能夠更好地幫助學者理解智庫的某一方麵或者某種特性。比如說，關心智庫與企業關係的學者能夠從精英理論的基本假設中獲得的啟發遠超過多元民主理論。另一方麵，在解釋為什麼一些智庫更專注於各項政策倡議，而不是登上新聞頭條的問題上，金登和其他公共政策學者給予我們的啟發更多。
研究智庫為了影響關鍵政策辯論而付出的努力，需要一個綜合性的方法。這將用到本章中所列出的所有理論，但並不嚴格遵守其中的任何一個。公共政策及其製定過程是很複雜的，而且很難用一個理論進行解釋。通過多種理論來綜合解釋智庫在公共政策中的參與，有這樣的優點，它能夠為學者在檢驗關於智庫何時何地能夠產生最大作用的各種假說時提供驗證空間。另一種方法是選擇一個理論框架，通過這個理論框架來提供研究智庫本質和與決策者關係的特定角度。例如，可以采取克拉斯納的國家理論來解釋為什麼智庫和利益集團對布什政府打擊全球恐怖主義的努力影響有限。鑒於布什聽取的少部分顧問以及總統入侵伊拉克的決定得不到國際社會的支持，國家理論也許能夠告訴學者他們想要的答案。但是，同樣的理論對於國家導彈防禦係統的爭論——最近二十多年來包括傳統基金會和安全政策中心在內的少數智庫一直在關注的議題——沒有幫助。與國家理論的中心假設相反，曆屆政府都屈服於社會和官僚利益，構建和部署了導彈防禦係統。與其向克拉斯納尋找這件事件的起因，學者們倒不如參考C．賴特·米爾斯和其他學者撰寫的關於軍工複合體的著作。
最後，學者們必須選擇一個或多個理論來幫助他們理解自己掌握的信息。他們不應急於找到一個理論，然後通過一些經驗和統計證據去證明理論的可信度。對於那些希望尋找一個能夠解釋智庫的作用及其如何產生影響的人來說，這樣的方法是沒用的。正如許多美國外交政策和國際關係的專家所知道的那樣，構建一個能夠解釋世界事務複雜性的理論是十分誘人的，但是這樣的努力往往是徒勞的。
為了在方法論上避免被某些學者無意間導向歧途，本書將從事實出發。一旦智庫在兩個外交決策中的政治參與被闡明，我們就可以借鑒在本章中所列出的理論方法來解釋發生了什麼。總之，在我們匆忙對智庫的精英性或者多元性以及它們是如何影響美國外交政策做出判斷前，我們需要對它們的行為進行觀察，並且仔細記錄它們是如何參與重大的政策辯論的。為了做到這些，我們首先必須對它們所處的環境進行探索，並且要解釋為什麼美國能夠為成百上千家智庫的成長發展提供如此肥沃的土壤。美國的政策製定過程以及它為團體和個人提供的塑造公共政策的機遇將會成為下一章的研究重點。
4．開放的交易：智庫與理念市場
美國第四任總統、弗吉尼亞州發言人詹姆斯·麥迪遜在《聯邦黨人文集》第十篇（Federalist No.10）中指出：“在一個組織良好的聯邦能夠保證的許多利益中，再也沒有比製止和控製狂熱分裂的趨勢更值得正確地加以發揮了。”麥迪遜理解的分裂或黨爭，指的是“一些公民，不論是全體公民中的多數或少數，團結在一起，被某種共同情感或利益所驅使，反對其他公民的權利，或者反對社會的永久和集體利益”。
盡管麥迪遜在1787年對紐約人民做這篇著名的演講時，他頭腦中不太可能有智庫的概念，但毫無疑問的是，他把那些組織看作“被某種共同情感所驅使的”黨爭，並且可能或是已經違背了國家的利益。在這種情況下，為了控製黨爭的影響，或者說是抑製成百上千家智庫的影響，麥迪遜很可能會做出以下修訂：在各黨派的基礎上建立共和政體。這些黨派在分權的同時，可以防止少數團體控製國家議程。麥迪遜寫道：“如果黨爭所包括的人不是多數，可用共和政體的原則來求得解決，這就是使多數人用正規投票的方法來擊敗其陰險的企圖。黨爭能妨礙行政管理，能震撼社會，但不能在憲法的形式下進行，並掩飾其激烈的情況。”
麥迪遜關於控製黨爭的論述，可以暫時緩和公眾對於如何在擴大化的共和政體中保護個人權利和自由的憂慮與懷疑。然而，在阻止代表多方利益的個人和組織利用權力日益分散化的政治體製，將個人偏好強加給選民的問題上，麥迪遜的論述收效甚微。正如許多反聯邦黨人所預料的那樣，由開國元勳們組建的憲法框架非但沒有解決“派係的禍害”，反而為聯邦政府以及私人利益集團提供了不可勝數的機會，施加不當的政治影響。實際上，我們在這一章節中要討論的是，智庫、利益集團以及其他非政府組織不僅在數量上急劇增加，並且，它們正通過各種渠道鞏固了對政策製定過程的控製。智庫不僅僅是為政策製定者提供政策選擇，用戴安娜·斯通的話來說，它們還試圖控製國家的“政治想象”。或者更直接地說，智庫已經為控製國家的“政治日程”進行了一致的努力。
正如我們在第二章中討論的，智庫已經不再是美國政治的旁觀者或是獨立的觀察員。相反，它們在直接或間接地參與美國國會、白宮以及其他官僚部門政治掮客之間的對話中都有既得利益。因為智庫經曆了從政策研究機構向政治倡導組織的轉變，毫無疑問，它們的重點也隨之改變了。正如安德魯·裏奇所說，盡管在這一過程中，智庫可能“浪費了自身的潛在影響”，但它們的終極目標始終如一，即塑造美國國內外政策。
這一章的目的是探究世界智庫的地位，以便於我們更好地解釋智庫積極參與政策製定過程的原因。首先，我們將重點討論美國政治體係的特點，這有助於我們理解智庫介入政府行政、立法部門以及外交相關的關鍵機構和部門的方式。在這一過程中，我們將就威斯敏斯特國會係統及德國等國家成立的相似機構進行比較，因為很多智庫憑借與政黨之間的正式聯係，在政策製定過程中占據了特殊地位。除此之外，我們還應該注意政策製定者向智庫尋求政策建議的動機，以及為何政策企業家、慈善機構、個人捐助者在智庫發展過程中發揮了關鍵性作用。
一、與眾不同的美國智庫
每個文化和社會都有其與眾不同的方麵和特點。在大多數社會科學和人文科學中，包括人類學、社會學、曆史學以及政治科學，學者們都鑒別出了一些有別於國際社會其他國家和地區的特征。有些差異性體現在語言、宗教、地理、文化、政府、建築、食物以及運動方麵。一位年輕的法國貴族律師亞克力西絲·德·托克維爾，在19世紀30年代早期來到美國學習美國的監禁體製，他在著作《論美國的民主》（Democracy in America）中對他認為值得注意的美國社會特色做出了經典的論述。其中包括自由媒體的存在以及美國人參與協會組織的偏好。如果他的這篇開創性研究晚一個半世紀撰寫，毫無疑問，他會發現其他具有美國特色的事物，比如主題公園、快餐以及智庫。
二十世紀末，智庫已經在英國、德國以及其他許多國家建立，但是智庫的影響力最早是在美國開始顯現。隨著諸如塞奇基金會、卡內基國際和平基金、布魯金斯學會以及其他智庫與決策製定者分享對社會、經濟、外交政策的深入看法，智庫在進步時代的重要作用已經顯而易見。實際上，由於智庫在政治舞台上的角色日漸透明和突出，包括詹姆斯·G．麥根在內的許多學者指出，在許多方麵，智庫已經成為一種美國現象。等到越來越多的新智庫在接下來十幾年的政界湧現出來的時候，再去挑戰智庫的觀察者地位已經不太現實。在“二戰”後的年代裏，智庫被認為像漢堡和蘋果派一樣極具美國特色。然而在近幾年來，由於智庫數量在全球範圍內的激增，麥根以及其他學者已經承認它們不再僅僅是美國的獨特產物，而是成為一種全球現象。然而，仍有少部分人堅持反對意見，他們認為美國擁有全球超過二分之一的智庫，比其他任何一個國家都要多，美國為智庫提供了發展、成長的肥沃土壤。這個結論回避了一個明顯的問題：與其他發達工業國家比較，為什麼僅僅美國成為智庫之家？
美國智庫數量空前的原因是否源於大學和政府中政策專業知識的缺乏？表麵上看，這個回答很有道理。畢竟，如果大學以及政府部門、機構的科研能力不足以滿足政策製定者的需求，那麼這就可以在一定程度上解釋為什麼擁有特定領域專業知識的智庫紛紛成立起來，甚至變得供不應求。兩位智庫常駐學者，史蒂文·西蒙以及喬納森·史蒂文森認為這一理論值得進一步思考。他們在2004—2005年發表的文章《國家利益（The National Interest）》中提出，有一些政治問題，比如怎樣使得“一個無政府的、宗教驅動的、試圖打倒霸權的武裝分子組織轉向中立”，使得“局外人身份”的智庫得到發展。並非參與研究和分析工作的大學、政府部門以及其他組織供不應求，而是，對於一些特定的政治問題，包括反恐戰爭等，大學和政府的專家們無法提供有啟發性的政策建議。這就是西蒙和史蒂文孫認為的，有能力以新的、創造性的方式去思考的智庫被需要的原因。
他們認為需要成立更多的智庫來更好地滿足政策製定者的利益和需求，這一論述讓我們不得不重新思考最開始的那個問題。在解釋為什麼相比其他西方發達民主國家，唯獨美國成了智庫之家時，我們認為智庫的湧現也許是為了彌補美國政策專業知識的缺乏。然而，事實似乎不是這樣。美國大學的教職名單證明了許多建設性的建議都來自學術陣地，那裏的學者們在藝術、人文、社會科學以及科學領域解決了一些當務之急。與此類似，在每個政府部門和機構中，包括總統行政辦公室，有數百名高等學曆的政策專家對影響國會、白宮、選民的重要問題和趨勢做出分析和研究。在這一過程中，他們可以得到比大多數富裕的智庫更豐富的財政和人員資源。總之，美國擁有大量的政策專家。
按照西蒙和史蒂文森的說法，因為政策專業知識的缺乏，許多智庫沒有能在在美國紮下根。正如“二戰”前後，智庫湧現以協助政策製定者解決大範圍的經濟、社會、安全問題，9.11事件以後的世界，可能需要成立新的智庫以應對更加複雜的社會問題。西蒙和史蒂文森的觀點與幾十年前羅伯特·S．布魯金斯、安德魯·卡內基以及蘭德項目工程師的觀點並沒有太大的區別。
智庫的興起還與它們的專業性服務，以及滿足政策製定者、記者、輿論領袖、慈善家、企業或私人捐助者需求的能力有關，並且這種能力是其他研究或分析組織所不具備的。比如，大學教授大部分情況下需要權衡教學、科研以及行政等各個方麵的需求，而智庫的政策專家們則不一樣，他們有足夠的精力專注於自己擅長的項目，監控、分析抑或是對相關政策做出實時評論。智庫專家經常出版專著或發表文章，引發學術界的討論，但他們最關心的還是為政策製定者以及公眾提供與他們切實相關的研究成果。與大學教授不同，智庫專家不能花五年、十年甚至十五年的時間來研究一個項目。另外，許多私人的、獨立的智庫也不像大學教授那樣可以獲得政府提供的研究經費。盡管許多頂尖的智庫還是很大程度上依賴於政府的資金支持，但是大部分智庫，包括政策倡導型智庫，尋求的主要都是慈善基金會、企業和個人捐助的資金。更進一步說，和他們捐助的智庫一樣，捐助者們通過影響當今的政治環境實現自己的既得利益。這在很大程度上解釋了大量政策倡導型智庫在近幾十年中紛紛成立的原因。它們引起了一些捐助者的廣泛共鳴，因為他們支持其關於應該如何治理美國的遠景規劃。
智庫專家們深諳迎合政策製定者需求之道，並以此作為首要任務。他們無需提醒就明白，隻要確保自己在國會或白宮俘獲一群忠實的聽眾，就能獲得豐厚的回報。與此相反，大學教授們很少關心政策製定者的日常需求，他們更願意投身於長期的科研，以期他們經年累月的縝密分析可以推進公眾的利益。簡單來說，智庫專家和大學教授有截然不同的側重點、研究對象以及時間安排，這也是智庫和大學彼此不可替代的原因。
因此，智庫與大學並沒有展開競爭，而是在知識市場上各自找到了一席之地。但是，政府部門和機構的情況又是怎樣的呢？它們是否威脅到了智庫的生存？答案顯然是否定的。除了可以利用內部的大量資源之外，國會和白宮的政策製定者們也經常招攬“外部專家”。關於國會議員和行政部門經常依賴於外部專家提供政策意見的原因，一定程度上可能是因為美國缺乏常任的高級政務官員以及民眾對政府的不信任。另外，正如裏奇和其他學者所說，智庫可以為政策製定者提供許多寶貴服務，尤其是為他們的政治觀點提供意識形態的支撐，而這一項服務官僚機構是不能公開提供的。另外，智庫還對國會助手們有很大幫助，因為他們經常沒有時間也不願意為國會議員提供獨立的研究。然而，在加拿大和英國情況卻恰恰相反，它們的官員更喜歡聽取政府公職人員而不是外部政策研究機構的意見，但是這種情況也正在發生改變。
龐大的、組織完備的政府部門並沒有使得智庫顯得多餘，事實上，許多政府部門都與具有影響力的智庫建立了緊密持久的聯係。比如，住房和城市發展部與城市研究所保持著緊密的聯係，國防部每年為蘭德公司提供的資金讚助占蘭德2億多美元年預算總額的絕大部分，許多其他部門將一些工作外包給智庫來完成。
政府部門與智庫專家合作可以獲得許多利益。智庫不僅可以為政府部門提供專業知識，給予決策者更加切合實際需求的建議，並且通過征求外部專家的意見，往往能鞏固、提高政府內政策專家們的工作效率。另外，與政府密切聯係的、研究導向型的智庫（與傾向於政策宣導型的智庫相反），有時可以為政策辯論提供可信性和合法性。當政府部門和機構因黨派偏向過於嚴重而遭受抨擊時，這一點顯得尤為重要。
通過探討大學、政府以及智庫專家的區別，我們不難理解美國對提供獨立政策意見的組織的需求。顯而易見，在政府之外行事的智庫可以用不同於其他機構學者的方式幫助政策製定者。但是，它們與眾不同的機構性質，比如提供實時、簡潔報告的能力，並不能完全解釋智庫在美國紮根的原因。
美國成為智庫的庇護所，並不是因為大量的政策研究需求，而是因為美國的政治體係並不排斥非政府組織參與立法過程，而且美國政府歡迎智庫參與政策製定。簡而言之，由美國國會建立的高度分散化和碎片化的政治體係，以及弱小的黨派、官僚高層的高度流動性為智庫塑造公眾輿論和公共政策提供了大量的機會。當政府換屆或智庫與政府間“旋轉門”極速切換時，這一因素變得尤為顯著。依賴於慷慨的捐助者的資助、政策企業家的支持、尋求不同意見的媒體的擁護以及政府力量的幫助，智庫逐漸成為政治舞台上的常青樹。
二、機遇之國：美國政治體係中的智庫
在一個政治權力分散、立法者暢所欲言、越來越多的國會議員和總統候選人向政策專家征求意見的國家，智庫無疑處在一個令人羨慕的地位。就像拿著雞籠鑰匙的狐狸一樣，智庫找到了忠實的聽眾。更確切地說，它們確認了可以長期合作的受眾目標客戶群，其中包括在會議桌旁探討政策選擇的政策製定者，也包括尋求新聞熱點的媒體。
像利益集團一樣，由於資源有限，大多數的智庫必須精心計劃它們加入政治圈的方式和程度。我們將在下一個章節中探討影響智庫決策的諸多因素，而下文我們將更多關注智庫對自身在政治體係中的定位問題，以及使智庫成為活躍的政策參與者的製度因素和社會因素。正如美國憲法那樣，我們首先來看國會，這也是許多華盛頓的智庫最為青睞的地方。
三、國會的首要理念
埃德溫·福伊爾納，是傳統基金會的一位極具魅力的主席，也一直是一位預言家，他在華盛頓的政策製定領域極負盛名。他曾獲賓夕法尼亞大學沃頓商學院和愛丁堡大學的碩士雙學位，隨後又在愛丁堡大學獲得博士學位，同時他也是保守派運動的領導人物。1989年1月，裏根總統授予他總統公民獎章，以表彰他“建立的提供理念的組織”。福伊爾納從不羞於承認自己基金會的使命，那就是使傳統基金會在國會、白宮以及媒體中發揮影響力。
傳統基金會擁有超過兩百名研究人員和職工，每年的預算達到3500萬美元，並且他還把觸角伸到了美國政府部門幾乎每一個分支、部門和機構中。但正如福伊爾納在許多場合中所聲明的那樣，國會才是傳統基金會的第一目標，同時也是無數仿效傳統基金會成功經驗的其他智庫的關注焦點。正如三十年前當福伊爾納和保羅·韋裏奇還是國會助手時，福伊爾納所意識到的那樣，其他智庫也意識到爭取國會議員及其職員，以及重要的委員會和下屬委員會成員的幫助對於打贏政策戰的重要性。畢竟，是國會而非總統對立法負責，也是國會通過國家預算。另外，參議院負責確認總統的任命，包括美國大使、內閣秘書、中央情報局和聯邦調查局的局長、國家安全顧問以及其他關鍵職位。參議院還有權批準或否決國際條款、規範商業貿易。但相比行使這些權力而言，更為重要的是，也是智庫必須清楚的是，國會對選民的需求直接負責。一旦智庫與國會締結聯係，也就直接與美國公民有了聯係。對於大多數智庫來說，這條通道對於塑造公眾輿論和公共政策至關重要。
掌握了如此多權力和職責的國會議員自然會吸引智庫、利益團體、說客以及其他非政府組織的關注。同時，迫切希望向參眾兩院的議員和顧問闡明支持或反對某些立法提案利弊得失的智庫還會向他們大獻殷勤。這就是包括傳統基金會在內的眾多智庫與國會兩院保持緊密聯係的原因，這樣才能密切關注當前和即將出現的議題。同時，智庫還要關注各個國會委員會和下屬委員會舉行的聽證會。受邀在一些著名的委員會上發表證言，智庫就有機會在某些有影響力的國會議員腦海中留下印象，這些國會議員也許正需要聽取關於某一重要政策問題的不同觀點，或是需要其他力量鞏固自身的立場。即使智庫未能在特定的國會委員會麵前發表證言，它們也會想盡辦法獲取會議結果。提供實時相關的政策建議是智庫的準則，它迫使智庫必須隨時了解政策製定者所關注的議題以及他們將想法貫徹到公共政策時欲采取的措施。
基於以上原因，國會一向都是智庫的關鍵目標。鑒於美國政黨係統十分脆弱，其鼓勵眾議員和參議員去支持選民和利益集團的意願高於黨派的需求，所以它也是一項可貴的製度。因為美國國會議員和英國、加拿大的議員不同，他們不與黨派綁定，所以他們不用擔心與智庫的聯係會破壞黨內的凝聚力。國會成員可以按照自身的優勢評估智庫建議，而無需評估智庫的建議是否與黨派利益和政策相一致。正如韋弗所說，政黨脆弱的政治體係不僅為智庫打開了大門，還在一定程度上刺激了它們對智庫的需求。
美國企業研究所的戴維·弗魯姆出身於加拿大，在美國接受教育，並成為一名時事評論專家。他憑借保守的立場和辛辣的文筆，在布什總統第一任期內負責演講稿撰寫。他也同意上述說法，認為脆弱的政黨係統促進了美國對智庫的需求。弗魯姆還引用吉爾伯特和莎莉文的著作《皮納福號軍艦》（HMS Pinafore）中的話：“我一向代表我黨派的利益，從不為自己考慮，”弗魯姆挖苦地說。“黨派並沒有連貫一致的利益”。他還補充稱，在國會或是行政分支工作，“你必須為自己考慮，當然，大多數政策製定者認為這實際上是不可行的，因為任何一個眾議員都無法在每個問題上為自己考慮，或者在立法或行政的職業生涯中提前為即將出現的問題做好準備工作”。此外，據弗魯姆所言，在美國，“立法和行政分支中的新政府官員在上任之際提供詳備、明晰的提案是極為必要的。政策製定者不僅需要決定大致的政策方向，同時還需要規劃和解決諸多具體且專業性很強的問題，因而他們需要專業知識。所以，如果你和國家政治領導一樣，是一個理念家，那你就可以另辟蹊徑向政策專家尋求幫助”。
國會的研究機構或公共智庫有很多，比如美國國會研究局、美國審計總署，國會議員依賴它們提供有關經濟、環境以及其他重要問題的“客觀”信息和數據。然而，這些機構向政策製定者提供的服務範圍無法與許多私立智庫相提並論，因為它們沒有責任支持或推進政策製定者的意識形態目標。盡管它們可以協助國會獲取某些問題的深入見解，公共智庫卻並不從事理念營銷。簡而言之，我們把此類智庫歸入聯邦政府名下，而不是歸類為正在興起的“倡導型智庫”。
曆史上曾有過一段短暫的時期，國會議員可以向政府其他部門的政策專家尋求建議。1998年3月建立的國會政策谘詢委員會就是這樣一個組織，在這裏，專家們可以與眾議院領導討論政策議題。這個委員會的28名政策專家中，有21名隸屬於美國智庫，包括委員會主席馬丁·安德森，他是胡佛研究所的資深成員。但是，正值其有潛力影響國會議員時，該委員會卻在2000年悄然解散了。
四、在橢圓形辦公室內：“是，總統先生”
盡管美國許多智庫把國會當作首要目標，但它們也時刻關注白宮。總統上任時對官員的任命權使得智庫有機會左右政策的製定，而它們采取的方式是加拿大和英國國會體係中的同仁完全沒法捉摸的。正如上文所說，美國常任高級政務官員的缺失，使得智庫有機會通過官僚機構向一些政府關鍵崗位輸送它們的人員。而加拿大或英國首相可能會從資深公職人員或忠實黨員中挑選人才任職高級官僚職位，而美國總統則任命將近一萬人。“大體而言，所有助理秘書級別及以上的人員都有可能成為政治任命的候選人。”也就是說，美國總統有權力提拔政策專家，讓他們進入政府部門。
下麵是美國全國廣播公司出品的《白宮風雲》（The West Wing）中常見的場景：總統的辦公室大門緩緩打開，在裏麵，總統身邊有許多白宮參謀和政策專家，他們正在關於當下某一政治議題交換意見。在認真概述有關重大問題之後，被召集到白宮的政策專家們離開總統和總統的心腹顧問去商討問題。就在那些專家們雙手交叉、目光如炬地看著這個世界上最有權勢的領導人時，那些留下來開內部會議的人便開始書寫曆史了。盡管《白宮風雲》中的鏡頭並不一定寫實，但是總統確實經常倚賴親信的顧問，而其中很多都是從智庫聘請來解決一係列具體政治議題的。
正如我們在第一章中所說，包括吉米·卡特、羅納德·裏根，甚至包括比爾·克林頓、小布什在內，許多美國總統在競選和任期內都曾向智庫尋求建議。許多智庫成員在政府擔任要職，更有不計其數的人參與谘詢委員會或特別工作組來協助總統處理政策問題。下麵我們將用案例研究的方式，更加具體地探討智庫與政府部門之間的緊密聯係。但我們更要了解的是，進入白宮能為智庫帶來很多裨益。實際上，許多智庫的成員已經成為總統的重要顧問，並對政策製定起著非同尋常的影響。
美國憲法在外交政策決定權方麵，授予國會比總統更多的權力，但外交政策方麵的學者決不能忽視總統在外交政策方麵的決定性作用。尤其是在危機時期，美國人尋求的是總統的領導，而非國會。同樣在危機時期，總統在做重大政策決定前也會向他的顧問尋求政策建議。因此，弄清這些顧問的身份以及理解他們的影響力顯得至關重要。
五、邁向華盛頓：智庫與官僚機構
美國聯邦官僚機構經常被比作政府的第四分支，因為它的職權廣泛地深入社會的各個方麵。此外，它有權批準新的藥物、監察運輸業的安全措施、保護環境以及為有線廣播公司發放執照。另外，保障美國國家安全也是它的職責。
因此，專注於外交事務與國家安全問題的智庫意識到了政府關鍵部門在美國外交關係上的任務和管轄權。它們密切關注國防部、國務院和國土安全部研究的問題，通過與這些機構的聯係，掌握國家安全局、中央情報局、聯邦調查局、國家安全委員會關注的核心議題。和利益團體一樣，智庫明白如果它們想在政策製定領域保持長遠影響，必須至少與官僚機構內的政策分析家、顧問取得並保持私人聯係。這就解釋了它們把出版物和機構相關的其他信息遞交給官僚機構中的高層，並詳細記錄外交決策機構中任職人員名單的原因。簡而言之，智庫想盡一切辦法與政府部門打通關係，並保持密切聯係。
我們會發現，想要具體了解智庫是否成功滲入政府部門十分困難。但正如長期學習外交關係的一位學者霍華德·威亞爾達所說，我們必須找到突破點。“政府一定程度上是按照備忘錄運行的。如果國務院或國防部門的官員，或者是中央情報局和國家安全委員會的分析家在為國務卿或領導，甚至總統自己在做備忘錄的時候，手頭正好有你提供的理念和分析，那你的影響力就發揮作用了。但如果你的分析根本沒有被提交到這些相關人員手上，或者更糟糕的是你連負責的官員是誰都不清楚，那你就無法發揮影響。就是這麼簡單。”評估智庫對外交政策的影響程度，也許並沒有威亞爾達說的這麼簡單，但他認為官僚機構是智庫發揮影響力的重要渠道，而且值得投入更多的精力，這個認識是正確的。在第6章中，我們將具體分析智庫是如何與官僚機構建構緊密聯係的，並進一步分析其中起到阻礙或促進作用的重要因素。
到這裏，我們已經強調了智庫在美國政治體係中的地位，並分析了它們選擇特定目標的原因。智庫熱衷於與國會、行政部門、官僚機構加強聯係已經顯而易見，但在下文中我們還會發現，智庫同樣注重在媒體上的活躍程度。
對於美國智庫來說，確定自身的首要目標和值得與之分享觀點的利益相關者並不是什麼難事。智庫清楚地知道，在這樣一個高度分散化和碎片化的政治體係中，或者用我的話來說是“機遇之國”中，它們有多種多樣的渠道來影響公共輿論以及公共政策。但它們也知道，有好的理念並不一定能保證自己在政治舞台上獲得成功。我們下麵將會討論，影響公共政策不僅僅要讓政策製定者了解它們可以選擇的政策選項，個人和機構要想發揮政策影響力，還需要政策製定者願意接受它們的建議、選民樂意接受新興的理念以及政府擁有足夠的資源實施其他的項目或計劃。然而，即便在智庫開始影響公共政策之前，它們就必須確保自己能夠獲得資金，以開展研究和宣傳。總而言之，智庫和美國其他大公司一樣，都必須有強大的領導力，這也是我們下麵將要論述的內容。
六、一便士買你的理念：政策企業、慈善基金會以及智庫
慈善基金會、企業和個人捐贈者對提高美國智庫的地位起到了重要作用，他們在其中所扮演的角色不容小覷，政策企業家們對於智庫的發展所做出的貢獻亦是如此。正如埃布爾森和卡伯裏在比較美國和加拿大智庫時所指出的：“在美國，對於致力於為政府提供信息和建議的智庫來說，政策企業家對它們的形成起到了領導性作用。而在加拿大，這種領導作用更可能來自政府本身或者高級公職人員。這種不同是由於兩種政府形式的製度結構所采取的激勵措施，以及對政策專業知識儲備的文化理解不同而造成的。”約翰·金登在對政策企業家進行研究時，將其定義為“提議或者觀念的倡導者”。這個定義表現了個人在政策問題中具有的重要影響力：“像企業家一樣，他們有一個很明顯的特點，那就是出於對未來回報的期待，他們願意投入時間、經曆、名譽以及金錢等資源。”為什麼政策企業家會進行這種投資呢？金登認為，他們之所以這樣做，是“為了推廣他們的價值觀，或者影響公共政策的形成”。有證據表明，與諸如加拿大等議會製國家相比，至少在私營部門，美國的這些企業家要更為優秀。
在研究美國的環境議程時，哈裏森和霍伯格發現加拿大和美國的政策企業家精神是有所不同的。他們發現，美國的政策企業家在宣傳某些環境問題時發揮了更重要的作用（特別是氡的影響這一問題），而且能夠將其列入政治議程的討論中。他們還注意到，加拿大卻沒有類似的活動。哈裏森和霍伯格認為，在某種程度上，政策企業精神的缺少與政治體製的製度安排有緊密聯係。正如智庫一樣，美國分立的政治體製以及強大黨派凝聚力的缺乏使得私人政策企業家們能夠有機會塑造政治議程。相反，加拿大相對封閉的、政黨驅動的體製對企業家們沒有任何吸引力。
正如在第2章中所提到的，美國的一些智庫將自己的存在以及成功歸功於意在促進全國對話的政策企業家。這些企業家們創立了智庫，使其成為促進某種思想議程的製度工具，羅伯特·布魯金斯、安德魯·卡內基以及傳統基金會的埃德溫·福伊爾納就是許多這類企業家中的代表。這種企業家精神在以傳統為基礎的智庫身上體現得淋漓盡致，智庫以之為榮。
相反，正如埃布爾森和卡伯裏所認為的，加拿大很少有私營部門的政策企業家直接創建的智庫。在英國企業家安東尼·費希爾爵士、帕特裏克·博伊爾、經濟學家薩莉·派普斯，以及擔任前執行董事和現任主席的邁克爾·沃克的初步指引下所形成的費莎研究所，以及在前總理皮埃爾·埃利奧特·特魯多的全球和平倡議下建立起來的，目前已解散的加拿大國際和平與安全研究所則是例外。在另一方麵，公共部門是領導力的一個切實可行的來源。高級公職人員，包括邁克爾·皮特菲爾德、邁克爾·柯比在創建公共政策研究所、加拿大經濟委員會、加拿大科學委員會以及其他提供政策建議的政府谘詢機構時都扮演了重要角色。
在加拿大，創建政策專業知識中心的重要倡議往往來自政府內部，而不是像美國那樣來自私營部門，這不足為奇。在一定程度上，這反映了加拿大對於政府和政策專家的關係擁有不同的文化理解。在美國，私營部門的政策企業家對智庫的創建起到了重大作用，而在加拿大，智庫卻往往是由政府帶頭創建的。鑒於在加拿大的議會進程中，官僚和政黨的政策建議擁有重大作用，因此加拿大政府扮演的領導性角色實屬預料之中。
在美國，倚靠私人力量而非政府的傾向也反映在美國廣泛的私人和公司的慈善事業中。包括拉塞爾·塞奇基金會、傳統基金會、胡佛研究所以及卡內基國際和平基金會在內，諸多美國知名智庫都從基金會的資助和慈善捐贈中獲益良多。但是在加拿大，這種活動卻不甚突出，所以個人和慈善活動所創建的政策研究所也為數不多。相反，政府更可能在智庫的發展和維護中擔任帶頭作用。在美國，福特、洛克菲勒、卡內基基金會等一直支持社會科學研究，其中很多研究都是由智庫完成的。在加拿大，慈善活動對智庫的支持並沒有像美國那樣深深紮根於整個社會之中。因此，加拿大的大部分智庫都很難生存下去。
但是，過度依賴慈善基金會和企業也有很大的風險。正如經常接受外國援助的政府會做出某些妥協一樣，慈善基金會和大型企業捐贈者會要求接受捐贈的組織行事要符合它們的製度使命。就像20世紀80年代中期，美國企業研究所親身體驗到的那樣，如果某些智庫的行為不符合慈善基金會和公司捐贈者的政治議程，就會遭受很大的損失。美國企業研究所致力於追求一個真正的保守派議程，因此主席小威廉·巴魯迪無法滿足包括奧林基金會、讀者文摘基金會等幾個右翼捐贈者的要求，最終這些以及其他擁有相同理念的捐贈者就撤回了數額龐大的經濟支持，致使美國企業研究所瀕臨破產。相反，對一些智庫來說，按照捐贈者的利益行事可以獲得數額頗豐的回報。1998年，位於華盛頓的保守派智庫——健全經濟市民委員會在發起了一場阻止耗資數百萬美元，意在修複佛羅裏達大沼澤的聯邦計劃運動之後對此深有感悟。在這次運動中，健全經濟市民委員會獲得了佛羅裏達三家最大的製糖企業70萬美元的捐款。“如果美國陸軍工程兵團計劃實施，這三家企業將失去成千上萬英畝種植甘蔗的土地。”
總之，在美國，智庫的發展得到了幾個重要的文化勢力的支持，包括但不局限於慈善模式與並行於官僚製的獨立顧問的存在。這種現象促進了來源於私營部門的政策企業家精神的發展。加拿大的文化背景為智庫的發展提供了一個截然不同的環境，特別是其官僚習氣，有時阻礙了外部的建議。
以上的論述能夠幫助我們更好地理解為什麼相對於其他西方發達民主國家，美國能夠成為智庫的庇護所。美國政治體製的開放性、弱小的政治黨派、慈善基金會和政策企業家願意予以支持等都為成百上千的智庫鋪平了道路。然而，盡管智庫的影響力在美國的政治生活中不斷增強，但是政策製定方麵的文獻在多數情況下還未能恰當地說明這些組織所扮演的角色。在描繪政策角色過程的流程圖和圖表中，行政部門、國會、國家安全委員會、國防部、國務院、中央情報局以及其他收集情報的機構都非常明確。然而，有趣的是，智庫的參與卻在很大程度上被忽略了。在下一章，我們將討論幾位學者在利用外交決策的傳統模型和理論的基礎上，如何解釋美國在世界事務中的行為。在這個過程中，智庫參與外交政策研究的諸多方法將會更加明確。
5．智庫和外交決策研究
在美國，盡管智庫的數量逐漸增加並不斷影響著決策者的政策偏好和政策選擇，但政治學家過了很久才意識到它們已經參與到了決策過程中。約瑟夫·佩謝克指出，由於學者傾向於將決策理解為府際政治或是利益集團競爭的結果，這一忽視並不全然出人意料。“權力的‘私人’用途和‘公共’用途之間的區別為政治學家所接受，這一事實或許有助於解釋他們為何忽視智庫的存在。原因是：他們隻將政策視為政府間協商或是政府外利益集團施壓的結果，於是就忽視了智庫在政治過程中的重要性，”佩謝克說道。他指出上述觀念在政策周期的初始階段——也就是規劃公開辯論範圍的階段時——會更為強烈地被人感受到。
即使有人承認政府之間和利益集團之間的協調是相互獨立的，但這並不能解釋智庫在這兩大政治過程中的影響力為何受到忽視。事實上，智庫與不同層級和不同部門的政府官員間保持著頻繁的交流。不僅如此，它們依賴於不同的渠道（包括許多公共渠道）將自身想法傳遞給在職官員。這在下一章中會討論到。通過發行出版物、舉辦會議和啟動研究項目，智庫能夠直接或間接地協助利益集團、聯盟機構、貿易協會和企業完成任務，這一話題在第八和第九章會繼續談到。簡而言之，學者很難忽視智庫的重要性，即便他們對權力在公共領域和私人領域的用途進行了區分。
更可能的原因是，智庫淡化或低估了自身在決策中的作用，因為與動機和目標相對明確的利益集團相比，它們的角色更為模糊，也就更難以界定。換言之，由於利益集團重視自身在政府決策過程中的影響力，它們采用不同的遊說策略以實現自身目標也就不足為奇了。畢竟，這是它們存在的意義。利益集團對公眾和決策者進行施壓、誘騙和操控從而實現自身目標尋求支持已不算是秘密了。相比之下，智庫的目標和優先選項要模糊得多，因此常常不容易察覺。
20世紀初，一些智庫認為要實現政府權力和公共利益的齊頭並進，最有效的方法就是發展並培育一個以追求知識為第一要務的環境；盡管它們渴望獲得政策上的影響力，但其重要性仍居於次位。布魯金斯學會等智庫意識到將學者的專業知識用於服務國家利益意義重大。然而，隨著思想市場的競爭日益激烈，個人、非政府組織，甚至是媒體都力爭自身的想法能為政府所聽取。因此，絕大部分智庫似乎都相信除非它們轉而投身政治事業（許多學者對這一趨勢感到沮喪），否則自身利益和更廣泛的公眾利益都不會得到提升。
總的說來，因為智庫能扮演也確實扮演了多種相互衝突的角色，要總體評價它們的行為困難重重，這點將在下麵的案例研究中有所體現。不僅如此，因為相比於利益集團，智庫在決策中的貢獻要更難以理解，它們受到忽視也就合乎情理了。比起建立一個概念框架以使學者能夠評估智庫在政策製定中的影響，假定智庫在決策中不存在或是隻發揮有限的作用要容易得多。
然而，由於學者無法再忽視於美國落戶生根的兩千多家智庫以及眾多智庫在影響公眾輿論和公共政策中所發揮的積極作用，我們就有必要考慮如何將這些組織納入主流決策理論的模型、學說和方法之中。這一章的重點將尤其關注外交政策以及解釋國際事務中美國國家行為和領導人行為的多種方法。除此之外，通過這一分析，我們可以思考決策模型該做出哪些變化，從而將決策過程中智庫的貢獻充分考慮在內。本章首先探討學者研究外交政策所依賴的基本框架。此框架將決策過程分為三個顯著的階段：政策投入、政策生成（或稱“政策黑箱”）和政策輸出。在這之後，本章將會建構多個理論以闡明決策過程的內部運作方式。最後，本章還會探討對研究智庫和對外決策可能有所幫助的方法（有一些已在第三章列出）。
一、外交政策研究
在許多方麵，外交分析（或稱外交政策研究）是國際關係學的基礎工具。我們通過觀察領導人和國家的行為，分析所有可能對它們產生影響的國內外因素來理解神秘而複雜的國際事務。將這一方法運用到外交政策研究之後，學者很快意識到分析外交政策既引人入勝，同時又讓人沮喪。事實上，有什麼比深入當代領導人（他們的行動和事跡能夠影響並最終決定曆史進程）的內心世界更為吸引人的呢？另一方麵，如果不能確切了解是哪些因素、哪些事件或顧問提出的哪些建議影響了領導人的決定，又有什麼比這更令人沮喪的呢？
相比於按部就班就能成功搭建的燒烤架或是兒童秋千，學者很難通過構建流程圖概括決策的過程，更別提最後還可能會徒勞無功。決策，尤其是牽涉戰爭與和平的決策，不能也不應該通過將人類情感轉化為一個簡單的公式、模型或是方程的方法進行解釋。盡管一些學者將外交政策視為一門科學，但決策過程卻與科學幾乎毫無關係。研究外交政策的學者像製定外交政策的官員一樣，也需要意識到每個問題、每種情形都是獨特的。他們必須像6世紀末希臘哲學家赫拉克利特那樣理解“人不能兩次走進同一條河流”的實質。也就是說，盡管決策中的某些方麵是相對恒定的，比如憲法賦予國會和行政當局的權力，但也有許多其他方麵是不斷變化的。其中的難點在於如何構建一個分析框架來研究外交政策的製定過程，從而讓學者能夠同時評估恒定因素和變化因素。
和1、2、3數數一樣簡單，是嗎？
在國際關係學、美國政治學和美國外交的本科生概論課程中，教師通常會通過指明政策周期的三大獨立階段——投入階段、生成階段和輸出階段——介紹外交政策的製定過程。外交政策流程經常以下圖形式列出（不同方框代表不同階段）。
方框1代表投入階段。學者們意識到美國國內外都存在通過影響美國外交政策以謀取既得利益的不同組織和個人。他們還通過不同的渠道傳遞自身想法和偏好。這些在外交政策製定過程中進行投入的個人、群體可能包括：學術人員、記者、政黨、利益集團、遊說者、政治顧問、智庫、外國領導人、工會、跨國公司和國防項目承包商。然而，為使得外交政策研究更易於實施，學者經常會選擇調查這一類個人和組織：他們真誠地致力於影響美國某一特定的外交目標或外交行動。由於存在成百上千的組織和公民個體試圖發表自身的意見以表明美國外交政策存在哪些優點和缺陷，因此要跟蹤調查所有人是毫無可能性的。因此，集中於某一具體政策問題是很必要的。
編一份名單將傾向於在決策過程中提供大量投入的組織和個體列在其上，這並不像常人想象得那樣令人退避三舍。事實上，在大部分政策辯論中，由利益集團、遊說組織、記者、政策專家組成的一批敢於發聲的精幹團隊很快就表明了自身的立場。他們在新聞報紙、輿論雜誌、不同的網站發表自身關注問題的看法並在電台和電視上發表評論。有時候，領域內廣受認可的專家還會受邀在國會發表證詞。這是進一步宣傳自身理念的良機。盡管某些組織和個體更情願在幕後影響決策者，但在大部分情況下，外交政策分析師能很快辨認出“常規嫌疑人”。
簡而言之，在政策周期的第一階段中，團體和個人通過分享自身的意見以表明美國正處於考慮階段或是實施階段的政策所存在哪些長處和不足，從而爭相獲取公眾和決策者的注意。在某些方麵，這一階段很像堆肥過程——儲存材料以備將來使用。在此階段收集的想法有些會遭到擯棄，有些會被某些組織和個人回收利用並對外宣傳，這些組織和個人能夠影響決策者的態度、信念和傾向。
在研究方框2的內容之前，先來看看方框3的內容——政策輸出或者決策結果——將會有所幫助。這些輸出或是結果僅僅是領導人代表國家所做出的決定。此階段也是政治周期中迄今最為簡易也最為透明的階段。外交專業的學生經常會花一整天的時間試圖解釋決策者做出特定決議的方法和原因，但不會花太多時間記錄決策者已經做出的實際決策結果。畢竟，針對衝突問題、衝突消解、國際貿易和其他外交問題，領導人不會將自己的決定藏得太久。
至此，我們幾乎毫不費力地就能描述政策周期兩大階段內所出現的內容。然而，若要完成這三步決策過程，我們必須闡明方框2——即生成階段——所出現的內容。對於期待連接政策投入階段和政策輸出階段的研究者來說，給他們造成不計其數的阻礙的是“生成”階段——或是許多學者所稱的“政策黑箱”。外交學領域名列前茅的優等生金姆·理查德·諾薩爾指出，“由於政策科學家無法得知國家通過何種決策方式以影響國際政策中的實際行為，所以他們通常將國家外交政策決策過程構想為一個黑箱。黑箱內的大部分操作是不為人所見的，因此隻能通過猜測得知……需要等到外交史學家獲取了那個時期的外交記錄之後才能進入公眾視野”。
曆史學家可以得到外交檔案、日記、信件、備忘錄等寶貴資料以及其他具有重要意義的相關檔案，也因為其生活的年代處於事件塵埃落定之後，又可將這些文獻置於合適的曆史背景下。相比之下，研究外交政策的政治學家並不總有時間等待這些記錄浮出水麵，即便他們碰上了決策中的黑箱也不能保持沉默。政治學家的使命就是在政治事務開展後立即做出評論，因此他們沒有多餘的選擇，隻好建構理論和模型以使自己能夠窺探黑箱中的內容。下一節將討論一些為了打開方框2而建立的理論和模型，並評估它們潛在的優勢和缺陷。除此之外，我們將會發現外交政策研究盡管給人以啟迪，但其本質卻是複雜的。盡管學者不遺餘力地想要建構一個偉大的理論以解釋外交政策製定過程的本質，但沒有一個單一的理論或是論述能夠解釋手握重權的領導人為何會采取某些行為。
二、窺視黑箱內部
理性行為模型
對於國家中心論者，理性行為模型可作為出發點來幫助解釋外交事務中國家行為和國家領導人行為。這一模型認為國家扮演著一位理性、龐大、單一的決策者角色。它還認為國家能夠通過利用完全的信息識別並選擇行動步驟以實現自身的戰略目標和戰略任務。國家選擇行動步驟應對問題的過程被認為相似於個人做出理性選擇的過程。一旦它們決定了自身的目標和任務，下一步就是評估可供自身使用的不同選擇。該模型認為國家在評估選擇的過程中，會先評估每一特殊行動的後果，再經過深思熟慮後做出效益最大化決議，即選擇使自身利益最大化、成本最小化的行動步驟。
理性行為模型之所以吸引眾多學者，是因為它為外交政策研究提供了直接、易處理的方法。但是，模型的若幹基本假設是受到質疑的。首先，把國家——尤其是以民主原則為立國基礎的國家——當作中央集權式的決策者集群是不切實際的。通過將國家視為能夠做出理性選擇的個體，理性行為模型的支持者試圖解釋哪些因素促成了特定決策結果的形成。然而在將國家簡化到個體層級後，政府過程的運行幾乎遭到了忽視，更別提參與流程的不同個人和組織了。領導人或許更傾向在不受外部幹擾的情況下做出決議，但由政策顧問、政黨、各部門、委員會、利益集團、公司和工會所施加的各種壓力經常會限製他們做出獨立政策選擇的可能性。不僅如此，在一個高度去中心化和分權化的國家，比如美國，政府很少擁有機會使用同一個聲音說話。相反，美國用多個不同的聲音說話，若幹相互矛盾的外交政策便是明證，比如布什政府攻打伊拉克的決議。在伊拉克一例中，總統和他的核心顧問對於戰爭表明了自身的立場，但許多國會議員卻對美國應該何時、采用何種方法進行武裝幹涉表達了截然不同的構想。最高法院也會定期參與就憲法賦予總統的開戰權這一主題所展開的討論。
另需重視的一點是，盡管總統身居國家的最高職位，他所代表的政府是由以爭取提高自身權力為目標的若幹鬆散的聯盟構成的。格雷厄姆·阿利森在其重要成果“古巴導彈危機”中提到，盡管各部門和機構理應協助政府製定並落實政策，但它們常常專注於提升自己在官僚製體係中的地位。若這些機構和部門從根本上反對某項政府製定的具體措施，它們能夠采取措施阻撓領導人選擇自己所偏好的政策。這一可能性再次證明政府很難用同一種聲音說話。
其次，理性行為模型的基本假設之一是政府在評估特定行動步驟的優勢和劣勢的過程中，領導人能獲取完全的信息，即為了做出價值最大化決議，領導人必須擁有完善的相關信息。若國家可以獲取全部的信息，領導人也可以對感知到的成本和利益進行合理計算，並以此為據做出決議。那麼，如何解釋自古以來領導人所做出的決策無論如何都是明顯非理性的呢？組織行為學的著名權威赫伯特·西蒙指出，領導人偏向於減少信息需求，即滿足於不充分、不可靠並且通常來說是錯誤的信息，這就是國家的決策為何傾向於非理性的部分原因。
盡管大部分個人和組織選擇理論“引用了‘完全理性’這一概念。在‘完全理性’的狀態下，個體和組織能夠在考慮各可選方案的後果、可能性和功用後選出最佳方案”，但西蒙稱“有限理性”這一概念更能精確地反映個體和組織處理信息的過程。“有限理性”認為“作為可選方案生成者、信息處理者和問題解決者，人類的能力無論在生理還是心理上都有極限，這對個體和組織的決策過程造成了約束。由於上述限製，有意圖的理性行動需要匹配簡化的模型——概括問題的主要特征但不囊括其每一個方麵”。
換言之，西蒙認為由於個體不具備做出“理性”決策所必需的處理大量信息的能力，他們隻好簡化決策過程。西蒙繼續說道，領導人因麵臨時間壓力和其他製約，做出理性選擇的能力受到了削弱，就會采用他稱之為“令人滿意”的行事方法替代效益最大且配置優化的目標。更確切地說，個體在決策的過程中，並不會將所有的可選方案都考慮之後再做出選擇。相反，他們會選擇一個“足夠好”的解決方案，即能滿足自身眼下目標和任務的解決方案。正如西蒙所說，個體和組織“隻求在大海中撈到針，不求撈到最尖銳的針”。
西蒙所提出的有限理性理論不僅闡明了理性行為模型的局限性，更有助於解釋領導人為何經常不能完全理解自身決議的後果。他們因專注於解決眼下的政策問題而可能忽視了自身行動的長期影響。因此，即便領導人有著最佳意圖，但事實證明，他們的行動也可能極具危害性。
雖然理性行為模型存在以上缺陷，但可作為參考框架用於討論如何將智庫這一變量納入更為正式的外交決策理論中。假定代表國家的決策者在決策前評估了不同選項的優勢和劣勢，就像理性行為模型的支持者所做的那樣，他們就應該索求，甚至有時要依靠多種不同渠道的政策建議。由於很少有決策者擁有全麵的政策領域專業知識——美國企業研究所的大衛·弗羅姆之前引用過這一論述——他們經常向內部政策顧問尋求指導也就不足為奇了。不僅如此，本章自始至終都在說明總統和總統候選人——更別提國會議員和國會工作人員——在開始製定政策以及具體政策形成所需要的漫長而艱巨的過程中經常會邀請智庫提供“政策投入”。
在審視智庫如何提出想法並將其傳遞給決策者的過程中，使用理性行為模型的學者至少能夠評估出該政策領域專業知識的重要來源。由於就一係列不同的問題，智庫不斷將大量相關的信息和建議傳遞給決策者，因此我們不能忽視他們試圖框定政策辯論範圍的舉措。即便理性行為模型的支持者堅持認為國家是以一個聲音說話的，他們也不應忽視國家是如何找到說話的依據並將之清晰闡明的。某些時候，包括總統在內的決策者在擔任公職期間對於如何統治美國有著極為清晰的構想。比如，羅納德·裏根盡管因經常沒有對政策目標的實施過程保持足夠的關注而受到批評，但他卻十分積極地致力於建立一個經濟和軍事實力都無可匹敵的國家。約翰·F.肯尼迪和比爾·克林頓也強烈地意識到自己的執政使命。但每位總統都明白要將構想轉變為現實，需要上百位專家和顧問（其中有許多人是從國家最頂尖的智庫招募而來）的大量投入。
理性行為模型還可將智庫這一變量納入其體係中。如上所述，智庫能夠也確實在協助決策者更好地理解采用不同的行動步驟產生的成本和效益。許多智庫也能就決策的最佳方式提供建議。簡而言之，依賴於理性行為模型解釋外交政策性質的學者無需為了考慮智庫的貢獻而放棄模型的若幹基本假設。相反，他們隻需就這些假設提一些基本問題。假如國家使用一個聲音說話，那麼是誰影響了這一聲音的形成？不僅如此，如果國家被認為擁有識別問題並提出合適的解決步驟的能力，何種類型的組織會傾向於協助完成這些艱巨的任務？假如國家擁有做出價值最大化決議的能力，誰又有能力來評估國家感知的成本和效益？
毫無疑問，這些問題以及其他相關問題的答案都會導致學者進一步審視美國外交學專業知識的眾多來源。在采用這種調研方式時，他們會像佩謝克以及其他智庫觀察家那樣，發現智庫能夠也確實在外交政策過程的重要階段扮演著突出的作用。但隨著進一步深入發掘，我們會了解到智庫的存在並不隻有在白宮和國會大廈才感受得到。一些智庫的政策專家與十多個政府部門和機構建立了緊密持久的聯係，但研究外交政策中官僚作用的學者卻經常忽視了這一影響巨大的渠道。
三、官僚製決策模型
在與美國官僚製決策相關的文獻方麵，沒有誰比前任哈佛肯尼迪政府學院的院長格雷厄姆·阿利森做出更為重大的貢獻了。在《決策的本質：解讀古巴導彈危機》（Essence of Decision:Explaining the Cuban Missile Crisis）一書中，阿利森通過建立另外兩個製定外交政策的範式：組織行為模型和政府（官僚）政治模型，揭示了理性行為模型的內在缺點。阿利森認為，采納理性行為模型的學者會忽視決策過程中的兩大重要特征：其一是領導人在選擇政策方案的過程中官僚部門所施加的限製；其二是政府官員之間為促進自身政治和個人利益展開的激烈競爭。
理性行為模型認為國家事實上會做出利益最大化的決議，但阿利森認為官僚部門能夠也確實在限製決策者可選政策方案的數量。組織行為模型認為各部門和機構為了正常運行，也就是為了保持易於管理的官僚機構，必須遵循標準化的運行程序。因此，阿利森認為他們在某些時候並不能靈活地調整自身行為或是調配資源以滿足決策者的目標和偏好。他在分析引發美國國家安全委員會執委會（ExCom）命令海軍包圍古巴的誘因——古巴導彈危機——時指出，決策者強烈支持使用空襲，但在海軍高層質疑這一行動的後勤能力後，他們不得不重新考慮了這一選擇。簡而言之，他認為領導人或許傾向於采取特殊的戰略，但來自官僚體係的限製卻可能迫使他們選擇另一套行動步驟。這一理論使某些學者尤感困惑，包括斯蒂芬·克拉斯納在內，因為他們仍相信控製外交政策製定過程的是總統而不是官僚階級。
政策領導人試圖實現自身在國際舞台上的目標時，官僚體係的阻礙不容忽視，同時也要關注決策者在決策過程中推廣自身議程的意願。流程圖中的外交政策過程闡明了政府行政部門和立法部門在國際事務上共擔責任的方式，但幾乎沒有揭示行政部門和國會要員之間的政治協商過程。在阿利森看來，除非外交觀察家承認高層決策者之間存在爭奪部門和個人利益的政治鬥爭，否則他們不可能精確地描繪出決策過程。
不同於組織行為模型，政府（官僚）政治模型聚焦於高層決策者為角逐個人目標和政治目標所展開的競爭。官僚政治模型將決策過程視為一個遊戲。遊戲中，玩家為了吸引總統的注意而展開競爭。阿利森認為，“在政府（官僚）政治模型中，並非隻存在單一的角色，而是存在各種各樣的玩家。他們不僅關注純粹的戰略問題，也關注多種不同的國內問題；也不是以一係列連貫的戰略任務為行動準則，而是依據國家、組織和個人目標中的多重理念開展行動；通過多方權衡而非單一的理性選擇做出政府決議”。在這一模型中，阿利森試圖證明決策過程本質的無序性和特殊性。通過以上合理的陳述，他得出結論：決策的成功最終取決於一係列的因素，包括官僚階級中一批決策精英的相對重要性，這批決策者在特定領域所擁有的專業知識數量以及說服同行支持自身立場的能力。
組織行為模型和政府（官僚）政治模型聚焦於決策過程中某些雖重要但也常常受到忽視的層麵。然而，兩個模型都沒有考慮到政府正式管轄範圍外的個體和組織所發揮的重要作用，他們和官僚階級之間維持著穩固的聯係。作為致力於影響公共政策和公眾輿論的組織之一，各個智庫齊心協力以擴大整個群體在政府中的影響力。通過發展自身的專業領域並和不同部門和機構建立聯係，他們試圖長期保持與決策者的交流。如上一章所指，蘭德公司、哈德遜研究所以及城市研究所等智庫憑借自身與不同聯邦部門的合同關係，可擁有大量機會深入官僚機構。其他諸如傳統基金會、美國企業研究所和卡托研究所等智庫也致力於擴大自身在政府第四分支內的聯係和影響力。
組織行為模型和政府（官僚）政治模型可將智庫在官僚機構中的投入這一變量輕鬆納入自身所建立的框架中。比如，在古巴導彈危機這一案例中，阿利森本可以將蘭德公司的科學家在五六十年代的貢獻考慮在內。此期間內，蘭德公司為製定美國核戰略提供了幫助。這一信息可用於評估五角大樓對於蘇聯的核武器威脅所做出的回應，也可部分解釋為何一旦赫魯曉夫同意撤去古巴的核導彈，肯尼迪政府的國防官員就同意拆除部署在土耳其的美國“木星”導彈。智庫的建議——尤其是一些與官僚部門建立緊密聯係的智庫——有時會在決策者對於特定政策問題的處理中起到重要作用。
相類似地，由於許多高級別的政府官員來自智庫，並在離職時重回智庫（即所謂的“旋轉門”現象），智庫和官僚機構之間牢固的聯係是難以忽視的。如附錄2中的圖表所顯示，幾十位來自美國知名外交智庫的學者在政府各部門居於高位。實際上，假如我們瀏覽過幾位智庫學者的傳記，就不難發現智庫已深入聯邦官僚機構之中。來自智庫的學者在幾乎所有涉及外交政策的部門和機構（包括國務院、國防部、中央情報局和國家安全委員會）中都占有相當的比例。通過在政府內擔任不同職務，他們建立起了廣泛的聯係，從而有助於日後傳播自身的思想。這也是智庫特別喜歡招募前任政府官員的原因。此外，它們意識到在官僚機構內部建立並擴大關係網絡會產生豐厚的回報。一些智庫齊心協力地試圖在官僚機構中建立穩固的根基（這在下一章會討論到）。
目前為止，本章已經簡要考察了學者該如何對理性行為模型與阿利森的官僚決策模型進行改進和擴充，從而將智庫的作用充分考慮在內。學者隻需粗看一下智庫員工在聯邦政府中工作的詳細目錄，就會意識到這些重要的聯係是如何協助智庫深入主要外事部門的。事實上，既然格雷厄姆·阿利森一絲不苟地審視了不同政府部門的官僚應對古巴核導彈危機的方式，其他學者也可以效仿他，細致地審視智庫員工如何依靠與前任雇主的聯係而將自身想法傳遞給身居要職的官員。一些智庫隻需了解信息在政府部門或政府機構的傳遞方式，就擁有了相對於其他競爭者或非政府組織的競爭優勢，因為後兩者的雇員幾乎沒有或完全沒有政府工作經驗。這一不成熟的學術調研方法可以產生極為有趣並且極為有價值的發現。
四、決策中的心理特征
除了進一步考慮智庫與官僚機構之間的穩固聯係之外，學者可通過進一步探索決策中的心理特征而有所收獲。近年來，這一領域的外交政策分析重新吸引了學者的注意。通過研究決策中的心理特征，他們會發現主流的決策模型和理論是無需淘汰的，他們隻需對原有的模型和理論進行補充就能更好地理解智庫參與外交政策過程的方式。
約翰·斯坦布魯納和阿利森一樣，認為單一的理性行為模型不能解釋為何曆史上的國家和領導人會采取非理性政策。他指出，“1941年，日本向美國發動襲擊。這一決定與分析假設有著明顯的差異。同樣，1941年英國高層相信對納粹空襲效果的預估，認為納粹應該對簽訂和平協議更感興趣，但事實並非如此。1967年5—6月，埃及軍隊冒著巨大的風險攻打以色列。在埃及軍隊大敗而歸後，決策者的選擇是否符合分析邏輯遭到了質疑……在諸如此類的事件發生後，主流範式遭到了質疑”。為了更好地闡釋領導人的決策過程，斯坦布魯納提出了“決策控製論”。他認為政策製定者很少會依據理性行為模型中的指示決策。他們在審議過程既不依靠完善的信息，也不會假裝做出價值最大化決議。相反，他們僅僅試圖降低混亂無序、變幻莫測的決策環境中存在的不確定性。這是常年依賴本能決策所得出的經驗。在這一論述中，斯坦布魯納暗示了領導人能夠學會依賴本能解決政策問題，就像網球運動員有接發球的本能，或是常人有碰到熾熱的物體就會把手移開以避免受傷的本能一樣。
斯坦布魯納認為決策者在麵臨來自四麵八方的信息時會感到應接不暇，以至於不可能在做出重要決定前消化所有相關數據。相反，他們會構建一個高度結構化的穩定環境，並在這一環境中審視和處理政策問題。他陳述道，“決策者擁有一套處理信息的程序，政策決定和實際結果事實上就由這一套程序生成。但他的內心並沒有追求一個刻意設計的結果。因此，他內心的不確定性降到了最低……決策者被認為擁有一小套應對程序和決議準則。在接受了敏感信息後，這些程序和準則就會立即決定出行動步驟”。斯坦布魯納稱，通過建立處理信息的程序和機製，決策者可以在不考慮所有可能的行動步驟的情況下做出理性決策。換言之，控製論認為決策過程並不符合理性行為模型。個體並不會以目標和任務的效益最大化為目的選擇行動步驟，相反，個體做出的政策決議由其自身對特定類型信息的反應情況而定。“決議機製會篩去已在大腦中建立的應對程序中設定為不予接受的信息。換言之，不確定性控製涉及了高度敏感性。信息隻有在進入決策者大腦中已建立的敏感性極高的反饋渠道後，決策者才會對它感到敏感。因此，影響實際結果的諸多因素對於決策過程並不造成影響。”
斯坦布魯納的決策控製論有助於解釋決策者如何試圖通過篩除特定類型的信息以降低決策環境中的不確定性。然而，關於他認為決策是大腦程序化回應的這一觀點需要進一步討論。個別領導人或許更傾向於在穩定、受保護的環境中做出決策，但他們秉持的觀點和理想卻可能受多種因素的影響。比如，決策者由於身邊圍繞著來自不同政府部門和智庫的顧問和專家，因此有可能不得不改變自身偏好的行動步驟。更確切地說，盡管決策者可以建立起隻接受少部分信息的機製，他們對所接受數據的反應情況取決於提供信息和建議的群體類型而非程序化的回應。
有別於程序化的機器，決策者不會習慣於以預先設定的方式做出回應。他們會選擇性地忽視或擯棄自身認為不相關的信息，但不能認為一小套規則會影響決策結果的製定和實施。決策者受到強烈生存欲望的驅動，會通過采取最有效方式來做出理性政策選擇，從而適應自身所處的環境。對某些決策者來說，這一過程或許需要他們在最終決策前消化盡可能多的信息。比如，卡特總統和克林頓總統在最終決策前會讀取和某一特定政策問題相關的所有細節。但對於其他領導人來說，他們的決策風格或許用赫伯特·西蒙的“滿意”模型來描述更為貼切。
斯坦布魯納的控製論和阿利森的外交政策官僚分析一樣，都不能一錘定音地闡明領導人做出重大外交政策的流程，但其框架使得學者可以觀察智庫是通過何種方式來試圖影響領導人所處的政策環境的。意識到決策者很少有時間或者耐心去消化做出價值最大化決策所必需的大量信息，因而有些智庫就向這些決策者提供重大國際國內問題的簡明分析結果。下一章會討論到傳統基金會在這方麵所做的工作最具成效。該基金會為民選官員及其幕僚提供的信息都可輕易地整合進入簡介、備忘錄和演講材料，因而有效地降低了決策者所處環境的不確定性。至少，它能夠協助決策者管理和處理信息。
本章開頭提到研究美國外交政策的學者很晚才意識到決策過程中智庫的貢獻。但極有意思的是，在政策科學的子領域，學者已逐漸開始意識到智庫能夠也確實在影響公眾輿論和政策過程中發揮了重要作用。尤其是在精英階級和利益集團所扮演的角色受到密切關注的公共行政和公共政策領域，他們的分析模型中已加入了包括智庫在內的不同類型的非政府組織——它們通過影響政策議程謀取既得利益。最後一節將會介紹不同的研究方法，學者或許會希望在研究智庫的過程中考慮到它們。許多方法在本書的第三章中已經簡要闡述過，並會在後幾章的案例分析中詳細探討。本章對它們加以介紹的目的僅僅是為了通過證明外交領域的學者可以從其他子學科的學者身上學到很多知識，從而豐富本書關於決策理論和模型的討論內容。隨著內政和外交之間的界限日益模糊，學者發現“未知領域”的學習經曆有助於自身更好地理解本領域的專業知識。因此，下一章的介紹有助於外交學的學生更透徹地了解智庫在外交政策過程中的參與程度。
五、決策模型中的精英理論和利益集團理論
外交政策領域的學者經常被視為推進決策理論發展的功臣，但一些其他子領域的學者，包括比較政治和公共政策學者，同樣對於決策理論的迅猛發展做出了重要的貢獻。例如，羅伯特·達爾與C．賴特·米爾斯通過審視政策精英階層的構成和行為，對解決“公共政策的操控者是誰？”這個由來已久的問題起到巨大的推動作用。不僅如此，其他幾位學者受阿瑟·本特利、大衛·杜魯門和西奧多·洛維等前輩著作的影響，就多元社會中的利益集團如何深入參與政策辯論為主題創作了大量文章。他們的著作與決策中智庫作用的研究尤其相關（這在下一章中會討論到）。
達爾在其經典著作《誰統治？美國城市中的民主和權力》（Who Governs?Democracy and Power in an American City）一書中審視了康涅狄格州紐黑文市（以耶魯大學而聞名）精英階層的行為。通過和政黨、教育部門和城建部門重要領導人的交往，他得出結論：紐黑文市的市級政治活動並不是由一支同質化的政策精英團隊，而是幾支不同的政策精英團隊操控的。他們各自都在不同的政策領域創造專業知識。他的研究表明了負責監管重要社區問題的各領導人之間並不擁有相同的目標和任務。事實上，他的研究證明市級組織之間經常為了部門利益而展開激烈競爭。達爾注意到了不同的精英階層共同參與到了決策過程之中。這補充說明了為何不能指望智庫等組織在任何政策辯論中發揮決定性的作用。盡管一些智庫對政府決策的全局方向產生了影響，比如裏根時期的傳統基金會，又例如蘭德公司、美國企業研究所和胡佛研究所等智庫加入了具體的政府項目和倡議活動並積極開展行動。簡而言之，我們既不能認為也不能期望所有智庫都能平等地參與政治辯論。正如達爾指出，精英階層之間並不一定需要擁有相同的目標、任務和優先選項。因此，為何我們要指望諸如智庫的精英組織要向一支同質化的團隊一樣運行呢？各智庫的專業領域有著天壤之別，所能利用的資源也迥然不同。後麵幾章會討論到，這一因素能夠也確實深深影響到各個智庫在政策周期內的選擇——即采取何種方式並在哪一階段發揮最大的作用。盡管各智庫間的資源和權力不盡相同，但毫無疑問它們一直都在致力於影響公共政策。
智庫耗費了巨大精力影響美國的政治議程，這對於《權力精英》（The Power Elite）的作者小C．賴特·米爾斯來說一點都不意外。《權力精英》是一本廣受讚譽的研究著作，該書創作於50年代中期，當時全國熱議的話題是威斯康辛州的參議員約瑟夫·麥卡錫和冷戰。米爾斯的研究認為美國的政治過程，尤其是和戰爭與和平相關的流程，很大程度上由本國軍工複合體所控製。他認為國會和五角大樓的決策者通過與軍方、國防承包商建立合作以及在總統的庇佑下，製定並實施了能夠提升各方經濟、政治和安全利益的諸多內政外交政策。
米爾斯的討論涉及了軍工複合體統治美國政治體係這一話題。這在五十年代不可能贏得太多來自保守派決策者的支持。但近幾十年來，他的著作受到了高度重視。尤其是從越南戰爭開始，政治體係中無論是左翼還是右翼的學者都意識到自身需要進一步理解總統、國會和軍方之間緊密的聯係。一些學者也開始考慮軍方和受五角大樓雇傭的智庫之間的關係。這類智庫的任務是識別美國國家安全利益中的新生威脅。由於軍方倚重蘭德公司、哈德遜研究所等智庫，這些政策研究機構就擁有大量機會影響重大國家安全政策的形成。
戰略與國際問題研究中心、安全政策中心、哈德森研究所、海軍分析研究所、蘭德公司以及眾多其他的研究外交和國防政策的智庫都被納入了米爾斯的分析框架之內。然而，由於美國大部分智庫的關注點都不是國防研究，因此不能被視為軍工複合體的一部分。然而，另外兩個智庫觀察家，威廉·多姆霍夫與托馬斯·戴伊，卻認為不管各智庫的專業領域如何，它們都是美國統治精英階層的組成部分。他們還認為布魯金斯學會和外交關係協會等智庫將極大地促進美國的共同利益，因為這些智庫的研究項目都是由大公司和慈善基金扶持的。簡而言之，他們認為智庫是提升其讚助機構的經濟利益而非推動社會科學發展的機構。
在瀏覽了布魯金斯學會、外交關係協會等智庫的讚助公司和董事會裏個人讚助商的名單後，人們很難否認多姆霍夫與戴伊的觀點。事實上，一些觀察家指出眾多智庫機構已成為注冊企業。然而，盡管將一些智庫描述為充當決策者顧問精英階級或許是準確無誤的，但以相同的方式看待所有智庫就有失偏頗了。有別於政治領域內為權力和影響力展開競爭的非政府組織，各智庫之間的地位和資源以及影響力都是不盡相同的。
思想市場競爭如此激烈，以致一些學者認為智庫隻是致力於影響公共政策的另一類利益集團。實際上，就如序言所指，一些智庫與利益集團有著相似的行為特征。但下節中會表明，將集體理論應用到決策過程後，智庫和利益（施壓）集團之間的根本差異將進一步凸顯。
在《政府過程》（The Governmental Process）一書中，大衛·杜魯門認為與其說政府在實現自身目標並完成自身任務，倒不如說它隻是充當了利益集團競爭過程中的裁判一角。換言之，相比於精英論者，他們認為政治和經濟議程大部分是由精英決定的，集體理論認為公共政策僅僅是顯示了利益集團競爭的結果。因此，決策過程並不取決於個別領導人的心理特征，或者政府官員、軍方、國防承包商之間的緊密聯係，抑或是官僚機構的內在製約。相反，它取決於利益集團在政治舞台上施加影響的結果。
在審視杜魯門的政治過程理論時，我們不能忽略他的一個中心論點——政府在政治進程中發揮的作用。假如政府隻是扮演一位公正的裁判以保證利益集團遵守遊戲規則，那麼領導人在審議政策問題時的動機究竟是什麼？畢竟，假如民選官員僅僅是單純應對利益集團的施壓，那麼他們在做出重大決策時為何要幾番斟酌呢？不僅如此，決策者在需要聽取某些利益集團、非政府組織建議的情況下，又如何保證它們的競爭是公平的呢？
與杜魯門的觀點相反，事實上政府和領導人很少充當政治競爭的裁判。在設計政策理念的過程中，決策者並非一直置身於局外，而是和利益一致的團體與個人結為同盟。政治通常就是一項建立同盟關係以取得預期目標的遊戲，決策者以及參與決策過程的不同組織和個人都理解遊戲規則。智庫也懂得如何在這個金錢、政治、權力甚至是理念都可能會影響國家命運的世界中尋求生存和發展。
研究和觀察美國政治的學者意識到無論是在國會大廈、白宮還是十幾個官僚機構下的政府部門內，參與決策的各方討論和思考的理念數不勝數。盡管好的理念或許十分緊缺，但關於如何改善經濟狀況、醫療體係、教育水平、交通運輸和外交政策的意見卻多如牛毛。決策者就是在這樣的環境中製定公共政策。身處其中的參與者在其中對不計其數的理念和建議進行探討和爭論。
盡管聚焦與決策有關的規範性問題通常極為吸引人，但本章主要關注美國外交政策的研究，以及可作為審視和評估美國在國際事務中的行為表現的幾類決策模型。更準確地來說，本章試圖解釋為何大部分學者都會忽視決策過程中智庫的作用。是因為研究公共政策的學者過於關注權力的公共用途和私人用途之間的區別而遺漏了智庫的重要性？還是更可能因為人們沒有正確理解智庫的作用因而在決策領域的文獻中也忽視了這一點？無論哪個解釋更合理，結果都是相同的——智庫試圖創造理念並將其貢獻給決策者的行為很大程度上受到了學者的忽視。但正如前文討論打開“決策黑箱”的方式時所說，學者並非必須更換當代外交政策的模型和理論，才能解釋決策過程中智庫日益增長的積極作用。相反，他們僅需擴大或重新設定它們就能將決策中智庫的作用考慮在內。
如前所述，我們並不能將智庫這一變量完全納入任何一個概念框架或是方法論框架。其行為難以總結的原因就在於此（在本書後幾章的案例分析中會討論到）。盡管在研究智庫的過程中，方法論問題有待解決，但學者們已經難以忽視它們與決策過程形成緊密聯係。下一章的焦點將會轉移到智庫為了影響公共輿論和公共政策所依賴的眾多公共和私人的渠道，旨在進一步深入考察智庫的本質和影響力大小。
6．擴大政策影響力之道
智庫主要從事理念的開發和推廣工作，與私營部門一樣，他們十分重視產品營銷。但與一般企業不同的是，衡量智庫是否成功的標準不是利潤率的多少，而是智庫在引導公眾輿論、領導人的政策偏好和政策選項上的影響力大小。然而，對智庫的董事和研究智庫的學者來說，衡量智庫的績效比閱讀企業的季度報表要複雜得多。本章我們通過探討政策研究機構推銷其理念的諸多方法，從而為評估智庫的影響力奠定基礎。需要注意的是，盡管美國不同的智庫有不同的專業領域、資源和偏好，他們都傾向於利用相似的策略來發揮其政策影響力。但是，並非所有的智庫都願意使用或者能夠在同等程度上使用這些策略。也就是說，增加媒體曝光率雖然是很多智庫（例如傳統基金會、美國企業研究所、卡托研究所和布魯金斯學會）擴大影響力的首選，但是很多小型智庫卻並非如此。對他們來說，與其費工夫去登早報的版麵，他們更傾向於加強與關鍵決策者的聯係。
本章開頭指出了智庫在公共領域和在政壇中擴大影響力通常使用的幾種策略，同時特別強調了他們發揮政治影響的首選策略——增加媒體曝光率。最後，作為第7章的前一章，本章還將簡要探討如何更深入理解智庫影響力的本質和限度。
一、對公眾的影響力
雖然智庫經常被認為是隔絕外來影響的精英機構，但實際上他們正越來越多地受到公眾的關注。的確，智庫作為思想市場的積極參與者，他們非常明白獲取決策者和公眾關注的重要性，也更明白獲取政府機構、個人、企業和慈善機構資助的重要性。雖然智庫發揮影響力的某些策略有時會被公眾忽視，但是大部分是能被公眾察覺的。事實上，北美地區的智庫為了影響決策者和公眾，都不同程度使用了以下策略的部分或全部：
舉辦各種公共論壇、研討會和學術會議，探討各種內政外交議題
鼓勵學者舉辦公共講座和演說
在國會和議會的委員會及其小組委員會上發表證言
出版書籍、輿情資料、新聞簡報、政策簡報和不同領域的期刊
銷售包含重要政策議題的音像材料
建立網站，並且允許訪客下載本機構的出版物
麵向大眾進行年度籌款
增加媒體曝光率
智庫深入介入某些內政外交議題最常用的策略，是舉辦公共論壇、研討會和學術會議。決策者、媒體、學者、私營部門與非營利機構的代表會定期受邀出席聽證會，一起討論爭議性的時事議題。有時候智庫還會舉辦各種會議來宣傳最新的研究成果，討論一些備受關注的重要話題，例如國土安全、恐怖主義或伊拉克問題。這些舉措對智庫來說大有裨益。通過鼓勵輿論討論他們發現的議題，智庫可以借機向與會者宣傳本機構在這些議題中所發揮的作用以及從事的工作。為了獲得更多關注，智庫有時也會選擇與其他機構共同舉辦會議。例如，在2004年5月，布魯金斯學會、傳統基金會和進步政策研究所共同參加了一個題為“恢複健康的財經政策”的會議。這次會議由駐弗吉尼亞州的“康科德聯盟”主辦，為期1天。來自不同智庫的代表與決策者、學者以及其他政策專家交換了意見。在如何恢複健康的財經政策的問題上，主要發言人共和黨參議員約翰·麥凱恩和民主黨參議員喬·利伯曼都認為促進智庫與兩黨的合作非常重要。在評論與會的各類智庫時，利伯曼半開玩笑地說：“引用先知以賽亞的話，這次會議簡直就像是看到羊群躺在獅群中一樣，太激烈了。”
真正令利伯曼感到驚訝的，也許是各家智庫在會議上提出的眾多不同觀點。但在這之前早已有過各家智庫受邀合作的先例。據外交關係協會前主席萊斯利·蓋爾布所說，在1996年至1997年間，他們曾嚐試過將全美研究外交政策的一流智庫聚集起來分享彼此的研究計劃。此舉是為了避免重複研究，並確保智庫的研究能滿足其利益攸關方的需求。那次的會議由前職業大使弗蘭克·威斯納主持，他曾在1997年任“美國國際集團”的外事副主席。來自外交關係協會、蘭德公司、國際戰略研究中心、布魯金斯學會、卡內基國際和平基金會、傳統基金會和美國和平研究所的代表出席了會議，並在那兩年中每年召開兩次會議。然而，蓋爾布遺憾地表示：“這次嚐試失敗了，因為沒人願意分享他們的資料。”實際上，與其共享資源，絕大部分的智庫更願意繼續按照自身的研究計劃開展研究工作。
如附錄3中表A3.1所示，“9·11”以來，美國多家外交和國防領域的頂尖智庫都針對美國的各項重大政策問題組織過學術會議、圓桌討論、政策簡報會和研討會。例如在2004年，美國企業研究所主辦了一係列會議。討論的議題從蘇丹種族屠殺和伊拉克持續武裝衝突，到情報機構亟需的重大改革等。作為美國企業研究所的保守派盟友，傳統基金會在思想論爭中持相同立場，並且也同樣在致力於解決這些問題。在傳統基金會舉辦的專題研討會上，討論的議題包括《愛國者法案》、客機上的恐怖分子甄別以及評價“9·11委員會”的報告。
同年，布魯金斯學會非常關注涉及反恐戰爭的各種問題，包括美國與歐洲國家之間越來越嚴重的分歧問題以及紐約參議員希拉裏·羅德姆·克林頓提出的大規模殺傷性武器的擴散問題。而卡內基國際和平基金會的學者和政府官員參與了一些討論促進中東地區的民主促進及緩和美俄核戰略競爭的緊張態勢等問題的研討會。不止杜邦環島在討論類似的外交政策問題，外交關係協會華盛頓分部和位於曼哈頓“哈羅德·普拉特大廈”的總部也舉辦了多次會議來研究核恐怖主義的威脅和伊拉克不穩定問題。外交關係協會的年度亮點之一是美國國防部長唐納德·拉姆斯菲爾德關於全球反恐戰爭問題的報告。美國西海岸的智庫也在全力以赴研究這些新生的威脅。例如，斯坦福大學胡佛研究所於2002年5月舉辦了一次為期兩天的會議，主要討論如何利用技術預防恐怖活動。總之，“9·11”之後，智庫的政策專家們都十分樂意將他們的觀點與決策者分享。當時召開的會議數量之多和話題範圍之廣表明各家智庫幾乎考慮到了所有問題。
為獲得更多的關注，智庫鼓勵其常任學者在大學、扶輪社和其他關注時政的組織開設講座。同樣，智庫中的重量級發言人可以作為智庫的代表到全國各地宣傳他們在一係列政策議題上的觀點。一些智庫也意識到在正式場合用正式的方式向政府和公眾傳達理念的重要性。有的智庫在參眾兩院組織的各類立法委員會和聽證會上發表證言（參見附錄3表A3.2），提供證詞的一方會受到廣泛的關注，尤其是在重要的委員會上。口述報告和政策專家的書麵簡報是官方記錄的一部分，也會經常被媒體和學者引用。出席立法委員會有利於提升智庫在某些決策者中的公信力，也有助於讓潛在捐助者們相信智庫，它們自身有著非常廣泛的影響力。這也許就解釋了為什麼有的智庫會把職員提供過的證詞展示在其網站非常顯眼的位置。
智庫還會利用其他策略來宣傳他們的理念。有很多智庫利用輿情雜誌、期刊、新聞簡報和圖書向大量的目標受眾傳播信息，尤其是那些研究計劃非常完善的智庫，如布魯金斯學會、卡內基國際和平基金會、傳統基金會和美國企業研究所都采用這些方法。例如，傳統基金會出版的《政策評論》（Policy Review）發表了很多保守派領袖撰寫的關於當下政策議題的短文章，布魯金斯學會出版的《布魯金斯評論》（The Brookings Review），美國企業研究所出版的《美國企業》（American Enterprise），“哈德遜研究所”出版的《美國展望》（American Outlook）。對很多智庫來說，出版這類輿情雜誌是最有效的宣傳方式，因為它不像圖書那樣，等到出版的時候常常已經過時了，輿情雜誌能及時為決策者解讀當下的政策難題。更重要的是，決策者和他們忙碌的職員隻需花幾分鍾就能瀏覽和概括出雜誌的內容，可以節約很多時間。這類輿情雜誌的內容通常圍繞著某個特定的主題，智庫希望以此來推動重要的、相關的政策辯論。
智庫也會針對其他目標受眾發行出版物。例如，有些智庫會針對大學生和大學教職工出版一些同行評審期刊。這類期刊有紐約的外交關係協會出版的旗艦刊物《外交事務》（Foreign Affairs），卡內基國際和平基金會出版的《外交政策》（Foreign Policy），戰略與國際問題研究中心出版的《華盛頓季刊》（Washington Quarterly），自由派智庫“卡托研究所”出版的《卡托學報》（Cato Journal）。除了學術期刊和輿情雜誌之外，很多智庫還會出版圖書，並每月發行新聞簡報，以確保讀者能及時了解智庫最重要的發展動態。
智庫還能通過其他的傳播形式來影響其潛在的利益相關者。例如，“卡托研究所”和傳統基金會分別創辦了《卡托廣播》（Cato Audio）和《每月簡報磁帶》（Monthly Briefing Tapes），內容包括對這些智庫政策專家的采訪，和一些著名的輿論引導者（大部分是保守派）開設的講座。美國前眾議院發言人紐特·金裏奇曾大力推薦《每月簡報磁帶》，在傳統基金會的很多出版物中都能看到金裏奇對它的肯定，他將其視為“保守派每月的必讀之物”，並認為“你根本離不開它”。
那些不愛聽錄音，但仍然想了解某些智庫最新動態的人可以登錄智庫的網站。如今美國幾乎所有的智庫都建立了網站來發布它們的研究成果。盡管這些網站的內容和複雜程度大不相同，但是大多數網站都提供了豐富的信息，從機構的最新出版物到即將舉行的會議、研討會的與會人員名單，應有盡有。包括傳統基金會的網站在內，有幾家智庫的網站會向訂閱用戶提供郵件更新服務，將智庫所能想到的所有政策議題推送給用戶。通過《政策連線》，傳統基金會能確保當他們製定出關於各種內政外交議題的分析和建議時，他們能在第一時間傳遞給決策者、媒體以及其他輿論引導者。包括傳統基金會在內，很多智庫都允許訪客下載它們大部分的出版物，如年度報告、國會證詞、文章、講座和圖書章節等。這項服務不僅使用戶受益，而且還有助於智庫確定大眾最關注的領域和話題。智庫可以通過跟蹤記錄出版物的下載量，決定是否需要在某些議題上投入更多的資源。至少訪客對某些具體政策領域的持續關注，有利於智庫將訪客引向其他信息源。實際上，很多智庫網站都提供一些重要數據庫的鏈接。如“安全政策中心”提供了所有研究內容涉及美國國防與安全的主要機構和組織的網站鏈接。同樣，卡內基國際和平基金會也提供了很多其他機構的鏈接，如美國各領事館、各大國際組織和其他智庫。
智庫向公眾和政府宣傳自己的另一種辦法是募集資金，有的智庫甚至能得到高層決策者的支持，從而吸引到資金支持。例如，像第2章提到的那樣，1982年，應傳統基金會董事長埃德溫·福伊爾納的要求，裏根總統的特別顧問，也是後來的美國司法部長埃德溫·米斯給傳統基金會的潛在捐助者寫了一封信，鼓勵他們加入總統俱樂部，他認為總統俱樂部將成為“（白宮和裏根總統的支持者之間）重要的溝通橋梁，（並且）裏根政府會全力配合你們的工作”。
但是，在智庫傳播影響力的所有辦法中，利用媒體曝光是最見成效的。本章稍後會詳細討論到，自從有的智庫董事把媒體曝光率看作政策影響力後，很多智庫投入了大量資源來提高它們的公眾形象。通過確保在紙質媒體和廣播傳媒中的高被引率，智庫試圖為自己塑造出在公共政策製定過程中發揮了關鍵作用的形象。然而我們會發現，雖然利用美國一流的電視廣播和報紙專欄向公眾傳播理念對智庫來說非常重要，但是媒體曝光率並不一定會擴大智庫的政策影響力。經常在媒體上曝光可能會給決策者和公眾留下印象，但並不保證智庫能在製定政策過程中發揮影響。
二、對個人的影響力
智庫用來擴大公眾影響力的很多方法相對容易觀察和記錄，但有時候它們對決策者個人的影響力卻很難測量。下文列舉了一些智庫及其學者用來發揮智庫對個人影響力的例子：
在政府部門擔任內閣、內閣下級機構、普通官員等職務
在總統選舉期間加入政策工作小組和過渡團隊，以及之後加入總統顧問委員會
保持與參眾兩院的聯係
邀請當選的決策者參加智庫的內部會議、研討會和專題討論
允許政府官員在智庫裏有限期地任職
邀請前政府官員到智庫任職
為決策者準備研究報告和政策簡報
智庫專家接近決策過程最好的辦法就是他們自己成為決策者。在第1章已經討論過，在一些行政機構中，很多智庫的工作人員曾擔任政府要員。包括珍妮·柯克帕特裏克（美國企業研究所）和茲比格涅·布熱津斯基（戰略與國際問題研究中心）在內，很多人曾在總統內閣任職，此外還有很多人被任命到政府部門的重要崗位上（見附錄2）。對於智庫來說，智庫的工作人員在即將上任的新政府中任職是有很多潛在利益的，特別是智庫人員得到政府任命這件事本身就可以做很多宣傳。通過為政府創建一個專家人才庫，智庫不僅能提升自己的聲望，更能促使自身與關鍵決策者們形成更緊密的聯係。這也許可以解釋為什麼如傳統基金會等智庫會密切關注政府機構的職位空缺，以期望將合適的職員安插進政府的重要崗位。
智庫還會通過其他方式與關鍵決策者建立和加強聯係。例如，總統選舉就給很多研究機構，尤其是與總統候選人意識形態一致的研究機構提供了大量的機會，幫助總統構建政治平台，為政府官員規劃議程。如前文所述，一些總統候選人會就一係列內政外交議題向智庫專家尋求信息和建議。在此過程中，大量政策專家受邀加入政策工作小組和（或）過渡團隊，協助總統候選人或其他當選官員掌權。此外，在一些行政機構中，智庫研究員被委任加入重要的總統谘詢委員會，包括總統的國外情報谘詢委員會、情報監督委員會以及經濟政策委員會。
另外，正如第4章所述，美國的政治權力不像加拿大那樣集中在行政機關，而是很大程度上與立法部門共享，因此美國智庫也會采取措施加強與國會成員的聯係。有些智庫（包括傳統基金會在內）的做法是通過建立聯絡處與參眾兩院保持聯係。通過與立法機關保持緊密的聯係，智庫能定期與立法機構的成員討論焦點問題並反映政策需求。這也有利於智庫在參眾兩院對重大議題進行監督和跟蹤研究；同樣也有利於智庫在服務決策者做重要抉擇前做好準備。為了更詳細地討論某些政策問題，有的智庫會定期邀請國會成員參加其內部研討會、學術會議以及專題討論會。再次強調，這種策略可以讓智庫的政策專家和那些能夠影響立法的人分享見解。有的智庫（例如胡佛研究所）發現很多新當選的國會議員與資深決策者一樣，都有可能因為了解更多政策信息而受益。同樣，這些智庫還意識到與國會工作人員和立法助理建立良好溝通的重要性，因為這些人可以頻繁地向國會議員提議。
1980年，胡佛研究所在帕洛阿爾托市舉辦了為期兩天的華盛頓研討會，意在促進其學者與決策者的意見交換。與會人員有國會的兩黨議員、參議院多數黨領袖辦公室職員、眾議院議長、少數黨領袖和多數黨黨鞭，以及來自參眾兩院的工作人員。兩黨議員包括眾議院外交關係協會、撥款委員會、預算委員會、籌款委員會和情報委員會以及參議院軍事委員會、財政委員會，參會人數僅限12智庫15人。該研討會通常在華盛頓會議結束之後舉行，旨在將相關項目的參與者、胡佛研究所研究員和其他政府官員聚在一起。胡佛研究所的資料顯示：“這些會議和討論會維持了研究所學者和決策者之間的持續對話，並起到了非常重要的作用，這對有效製定和執行立法和行政部門的政策及方案至關重要。”
智庫還能通過很多種不同的方式與政府部門、行政機構保持緊密聯係。例如，通過國務院外交官駐留計劃，在任務空檔期，外交官可以常駐智庫從事寫作、研究和講學。已經有許多外交官進入多家智庫中，包括美國企業研究所、胡佛研究所、蘭德公司、外交關係協會、卡內基國際和平基金會和傳統基金會。
有些決策者對智庫印象非常深刻，以至於他們卸任後把智庫作為自己的最終歸宿。然而需要指出的是，很多前任高官被聘請到智庫任職並不是因為他們有做研究的潛力，而是因為他們能為智庫吸引到資金。這也許就是智庫經常邀請前總統和前內閣大臣加入他們的原因。
最後，智庫經常會舉辦一些非正式會議，與關鍵決策者討論其研究成果，或為當選官員簡要概述出一係列政策選項。這些會議大部分不對外公開，也很少被人提及。盡管如此，它們仍然對政策製定產生了一定影響。實際上，對於很多智庫來說，在幕後發揮作用才是影響政策製定最有效的辦法。
智庫選擇策略時不僅受所處的政治環境影響，也受自身的使命以及占有的資源影響。換句話說，對於倡議型智庫（例如傳統基金會和美國企業研究所）來說，出版輿情雜誌、爭取媒體曝光以及舉辦公共論壇是相當重要的；而對於很多小型智庫來說，如“新美國世紀計劃”和美國安全政策中心，與其利用媒體曝光，不如與決策者們建立緊密的聯係，且這樣做的回報可能更高。總之，智庫所製定的策略應使它們最有效地接觸到其目標受眾。
三、營銷信息：智庫和媒體
智庫在著名的國會委員會上發表證言，或者對某件有爭議的內政外交問題發布研究結果可能會引起決策圈的注意。但是像福克斯新聞（Fox News）、美國有線電視新聞網（CNN）、《紐約時報》（New York Times）和《華盛頓郵報》（Washington Post）這些媒體不太可能會報道這些事件。曝光率的重要性解釋了為什麼有的智庫為了獲取紙質媒體和廣播媒體的報道而投入大量時間和資源，也解釋了智庫間對媒體曝光率的競爭為何如此激烈。帕特裏夏·林登說道：“（智庫之間要競爭，）他們必須把各自的理念向外宣傳，否則智庫的專家們就隻是在自說自話。因此智庫發表了不可勝數的公報、報告、期刊、時事通訊、專欄文章、新聞稿、圖書和教育材料。智庫爭取公眾關注的競爭是非常激烈的，以致很多智庫的分析師紛紛到各種講座、電視節目、專題會議、研討會、新聞發布會和國會聽證會上發表自己的觀點。”
如果能得到定期的媒體報道，對智庫來說將是一個影響政策辯論的良機。正如我們將要討論的關於導彈防禦和反恐戰爭的案例，雖然智庫可能無法確定自己影響了哪些具體決策，但是它們能確定自己在公共辯論中灌輸了其重要的理念。更重要的是，智庫知道高曝光率會讓人產生政策影響力很大的錯覺。這對智庫來說是一個在不斷積累的積極效應。在媒體曝光率方麵，幾乎沒有哪家智庫會比傳統基金會投入的時間和資源更多。在2003年，傳統基金會在媒體和維持與政府的關係上花費了超過660萬美元，占其預算的19.3%。傳統基金會的公關計劃有一個簡單的前提：“向媒體、意見領袖和公眾提供保守主義的正麵信息，甚至是在思想市場保持保守主義的競爭力。”它的目標更簡單：“確保媒體一定會引用保守派專家的觀點，或在報道中帶有保守傾向。”傳統基金會顯然已經實現了它的目標：美國主流媒體的專家意見和政治評論大部分來源於傳統基金會和華盛頓的幾個保守派智庫。