圖書在版編目（犆犐犘）數據土地經濟研究．８／黃賢金，嚴金明主編．—南京：南京大學出版社，２０１７．１２ＩＳＢＮ９７８７３０５１９８１３７Ⅰ．①土…Ⅱ．①黃…②嚴…Ⅲ．①土地經濟學研究Ⅳ．①Ｆ３０１中國版本圖書館ＣＩＰ數據核字（２０１７）第３２８１４６號出版發行南京大學出版社社址南京市漢口路２２號郵編２１００９３出版人金鑫榮書名土地經濟研究（８）主編黃賢金嚴金明責任編輯田甜官欣欣編輯熱線０２５８３５９３９４７照排南京紫藤製版印務中心印刷江蘇鳳凰通達印刷有限公司開本７１８×１０００１／１６印張１０．５字數１７７千版次２０１７年１２月第１版２０１７年１２月第１次印刷ＩＳＢＮ９７８７３０５１９８１３７定價３９．００元網址：ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｎｊｕｐｃｏ．ｃｏｍ官方微博：ｈｔｔｐ：／／ｗｅｉｂｏ．ｃｏｍ／ｎｊｕｐｃｏ官方微信號：ｎｊｕｐｒｅｓｓ銷售谘詢熱線：（０２５）８３５９４７５６版權所有，侵權必究凡購買南大版圖書，如有印裝質量問題，請與所購圖書銷售部門聯係調換目錄平均地權之土地價值分配戰略謝靜琪林聖豪／１鐵路高架化沿線地區空間再生與活化———以台中市為例張梅英／３０宅基地製度改革的成效、意義和啟示———基於江西餘江調研的思考呂萍趙禎／４６以市場機製引導農村宅基地的優化利用何格／５８湖北省國土空間開發利用效率的空間分異研究陳銀蓉甘臣林／６７中國的海外耕地投資：背景、現狀與特點盧新海李周密韓瞡／８５農戶生態耕種的現狀與激勵對策———基於江西省２０２８戶農戶化肥農藥使用行為的專題調研陳美球劉桃菊李誌朋魯燕飛／１０３京津冀地區住宅價格傳導路徑———基於１０個城市的實證研究迪力沙提·亞庫甫嚴金明／１１８農地權屬調整與鄉村治理———基於清遠葉屋村的個案分析寧曉峰臧俊梅許進龍蘇少青田光明李利番／１３７城鄉統一建設用地市場改革———２０１７年中國土地學會土地經濟分會論壇暨城鄉統一建設用地市場研討會綜述張競珂朱怡／１５０平均地權之土地價值分配戰略謝靜琪１，林聖豪２（１．逢甲大學土地管理學係；２．逢甲大學建設學院）摘要中國台灣地區實施平均地權已超過六十年，雖經過多次法令修正及議題探討，整體土地利用效率不彰及土地價值分配不均的問題仍日益嚴重，使得平均地權一再受到諸多學者與社會輿論之批判與質疑。然本文認為，並非平均地權操作戰略之不善，而是現行實施方法已不具係統性，使得土地社會價值經由土地所有權轉入私人手中，產生不當利益歸私之弊端，也令土地未能有效利用。本文從價格理論的觀點，詮釋平均地權是具有市場機製的分配土地價值戰略，進而說明“地主自報地價”、“照價征稅”、“照價收買”及“漲價歸公”四項戰略間之係統性意義及功能，再檢討未能落實的原因，以及改進之道。
關鍵詞平均地權；地主自報地價；照價征稅；照價收買；漲價歸公一、引言２０世紀５０年代初期，中國台灣地區土地政策為配合當時整體產業結構發展及作為實行都市平均地權之前導作業，著重於農地方麵之改革，較為顯著者如１９４９年之“三七五減租”、２０世紀５０年代逐步分期辦理之“公地放領”、１９５３年“耕者有其田條例”之頒布等重大政策之推動（參見表１），目的在於改善當時佃農製度及地權分配失調之不良現象，進行全麵計劃性農地權利重分配，以實現扶植自耕農與耕者有其田之目標，提升農民生產意願與農業生產效能，鼓勵農地合理利用，並移轉多餘資本投資於工商業。當時，在安定農業社會及整體經濟發展方麵具有相當程度之貢獻與影響，且為都市地區平均地權之推展奠定良好之基礎與示範。
收稿日期：２０１７９１５作者簡介：謝靜琪，逢甲大學土地管理學係教授、政治大學法學博士。
林聖豪，逢甲大學建設學院工學博士。
２土地經濟研究（８）２０１７（２）表１中國台灣地區早期農地改革法令及其成果一覽表時間（年）法令實施成果及其影響《台灣省公有耕地放租對公有耕地進行試辦性放租及私有耕地減租之１９４７—１９４９辦法》以及《台灣省私起始，以作為農地改革經驗累積及公地放領前有耕地租用辦法》置作業之用１．取消預收地租及押租金等陋規，並降低租佃率由５０％～７０％減至３７．５％；１９５１《耕地三七五減租條例》２．有效增加整體農業收獲量，並提高佃農自身收益，具有改善佃農經濟生活及安定農村社會之正麵功效１９５１—１９７６《台灣省公有耕地扶植自耕農實施辦法》共分為九期，分期實施，逐步釋出全省七分之一農地，有助於農地所有權分配及農地農有政策執行，逐漸落實耕者有其田之目標１．消滅佃租關係，農民經濟得以獨立，政治與社會地位得以平等；１９５３《實施耕者有其田條例》２．農民因有餘力接受教育，參與政治，促使地方自治健全發展；３．移轉地主過多土地資金投資於工業，促進工商業的發展參考來源：張金鶚等，１９９７，中山先生平均地權思想在台灣實踐之檢討。
有鑒於初步土地改革成效顯著與農村地區逐漸穩定發展，為求資本快速累積以及未來都市經濟正麵發展，政府決定開始實施都市地區平均地權，故於１９５４年公布通過《實施都市平均地權條例》，以為都市平均地權實施之肇始。其條例製定主要遵循平均地權基本精神與原則，以“規定地價”、“照價征稅”、“照價收買”、“漲價歸公”為手段，采用地主自由申報地價為原則，並以重稅政策將素地地租與自然增值累進課征歸公，並將稅收指定作為發展都市建設之用。此次立法雖有助於都市地區平均地權理念之具體落實，但曆經四次修訂中對於土地稅製方麵之調整（廢除漲價全數歸公、重新規定地價等），已逐漸偏離平均地權原則與理想。再者，由於實施平均地權範圍僅局限於都市地區，無法涵蓋整體土地，以致都市周圍及郊區土地快速漲價引發土地投機，因此為落實地價稅與土地增值稅之課征，促進土地資源有效利用，經“策進全麵實施平均地權及貫徹實施耕者有其田綱領”項目決議及“全麵實施平均地權確定地價政策與地價稅與土地增平均地權之土地價值分配戰略３
值稅課征標準”２３項立法原則之通過，決定擴大平均地權實施範圍，而於１９７７年修訂《實施都市平均地權條例》為《平均地權條例》，對於原條例地價政策做大幅度變更與修訂。其後為因應整體社會經濟發展需要及加強平均地權政策之執行，平均地權條例亦經過多次檢討修正（建立區段征收與市地重劃等措施法令、降低地價稅稅率、部分罰責及優惠稅率之補充）。２０００年後，政府更積極通過農業發展條例、土地征收相關條例、土地信托製度及不動產估價製度、土地增值稅減半征收兩年等相關重大法令，以提高整體土地政策之可行性及完整性（平均地權之沿革及曆次修法要點參見附表１）。
平均地權於台灣地區已實施６０多年，自初期各項農地改革措施（如三七五減租、耕者有其田等）之極力推動至都市地區平均地權實施與法令製度執行，除有效改善農村社會環境與提升農業生產效能外，對於台灣早期整體經濟發展基礎之奠定，有一定程度之貢獻。依循政府先改革農地後改革市地之土地改革原則，奠定其後都市平均地權之基礎。隨著社經背景及產業結構之轉變，相關政策及法令製定逐漸轉移焦點至都市土地，導致農業發展及農地利用問題未能持續受到重視而多半淪為政策性宣示。政府雖於其後陸續推動第二、三次農地改革，積極推動農地重劃及農業現代化，以獎勵農民之經營意願與生產效率，但由於受到開放農地自由買賣等重大政策變革影響，加上缺乏配套措施有效配合，於實際執行層麵有諸多窒礙難行及相互衝突之處。隨著社會環境及政治經濟政策逐漸變遷，都市高度發展與人口不斷成長等因素影響，使得現實環境下土地使用形態日益複雜、各種權益分配所引發之爭議及諸多土地問題不減反增，由於受到政治力量與經濟政策之引導，逐漸偏離平均地權政策而傾向資本主義自由放任之製度運作，使得現行平均地權之實施觀點於法製化過程以及執行層麵，在偏重經濟考慮下，已與原本平均地權精神漸行漸遠，現行相關法令製定與執行無法與平均地權理想結合，於處理土地價值及權益均衡上亦產生相互衝突與矛盾，導致平均地權之時代意義及理念受到極大之衝擊與考驗。
簡言之，台灣目前土地政策出現問題，而且是係統性的問題。也就是土地政策的中心思想———“平均地權”受到扭曲，使得平均地權的最終目標———“漲價歸公”無以達成。若要解決此一問題，自當從土地政策思想中心———“平均地權”加以著手，如此才可係統地解決上述問題，而非片麵地針對某一問題加以思考、解決，現行片段式做法不僅無法解決現有問題，甚而會招致更多土地的亂象。
４土地經濟研究（８）２０１７（２）二、平均地權之意義與目的———旨在“均衡土地價值”，共享因社會改良產生之區位價值（經濟利益），實現均富之理想。
《大學》①曰：“有國斯有土，有土斯有財，有財斯有用”，言簡意賅地點明了國家、土地與資本間的安全、累積循環關係。因為土地具有位置固定性及數量不可增性，形成經濟上之稀少性②；又因土地具有生產力（養力）及積載力之技術特性，受到實體麵（ｐｈｙｓｉｃａｌ）及生態麵（ｂｉｏｌｏｇｉｃａｌ）承載力（ｃａｐａｂｉｌｉｔｉｅｓ）之限製，形成經濟上之報酬遞減定律（ｔｈｅｌａｗｏｆｄｉｍｉｎｉｓｈｉｎｇｒｅｔｕｒｎｓ），限製了農業及非農業的利用；再因土地具有生產力永續性③（或不毀滅），形成經濟上趨近於零或零的折舊率，突顯了運用土地的預期價值。此等特性使得土地的供給不同於其他的資本或財貨，張德粹（１９７９）認為土地的供給可分為經濟供給與自然供給兩類④，此兩類供給的差異點在於前者為動態即有彈性的供給，後者為靜態即無彈性的供給；然而經濟供給又受自然供給量、人類利用土地的知識及技術、交通運輸發展水平、土地利用集約度及人類需要的變動等因素之影響。此外，Ｂａｒｌｏｗｅ（１９８６）認為製度因素（ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌｆａｃｔｏｒｓ）如財產權———公有或私有、產生正向外部性或產生負向外部性、區分所有權（ｃｏｎｄｏｍｉｎｉｕｍ）或分時所有權（ｔｉｍｅｓｈａｒｉｎｇ），如政府的活動、方案及管製規則等，皆對於土地供給有深遠之影響。綜言之，土地的經濟供給實受人類之知識、技術、需求、建設及其製定製度之影響。既然人地關係的核心因素在人，人口問題即占有首要地位，Ｍａｌｔｈｕｓ、Ｔｈｏｍａｓ的翁之鏞（１９８４：１３２）評此書為含有經濟意義的經典文學。①蕭錚（１９８９：７０）稱之為土地的獨占性。②一般稱之為不可滅性或恒久性，林英彥（１９９９：５）稱此名。事實上，土地被視為自然資源時，一般③分為再生性（ｒｅｎｅｗａｂｌｅ）資源與非再生性（ｎｏｎｒｅｎｅｗａｂｌｅ）資源兩種。前者可重複使用，如林業、漁業、河流、空氣等屬之，後者的總量是固定的，用完就再也無法製造，如石油、天然氣、金礦、地下水、氣候等。（高希均、林祖嘉，１９９７ｂ：３４０３４１）土地的經濟供給在土地的實質供給與某些自然條件許可的範圍內，凡土地的某一用途利益增高，④則該項利用的土地價格必上漲，而該用途的土地供給量亦必隨之而增；土地的自然供給是指自然實際供給的各種土地數量，此數量不論是指某一區域或全世界，都是固定不變的。（張德粹，１９７９：１７２２）平均地權之土地價值分配戰略５
“人口原論”①（１８０３）則成為重要的理論依據，並且廣為土地經濟學者、社會學者及土地改革學者所認同。近年，全世界的人地關係仍日趨緊張，其實，土地與人口的問題即“有限”與“無限”的矛盾，因此若仍僅以土地麵積的分配方式解決此矛盾，實非一勞永逸之辦法。
混合式經濟是當今許多已開發國家實行之經濟體製，其特色是私人企業在經濟活動中扮演重要的角色，但是政府部門也參與很多的經濟決定（高希均、林祖嘉，１９９７），前者實是資本主義②的特性，後者則是共產經濟的性質。在市場經濟③體Ｍａｌｔｈｕｓ（１８０３）的理論中心思想是：“人口的增加倘非受到抑製，其增殖的速度必將超過生活資源①增產的速度。”所謂抑製分為自然力與人為方法，自然力包含疾疫的流行、天災與戰爭，人為方法例如節育。（張德粹，１９７９：４５４８）資本主義的定義，簡單地說，乃是經濟組織的一種體係，其特征是允許私人擁有生產與分配的工②具，在相當競爭的情況下追求利潤，其主要的觀念包括私有財產製、利己主義、自由放任、競爭與利伯維爾場等。私有財產製乃是資本主義最基本的元素，它保障每個人都有權利以合法手段獲得經濟財貨與資源、簽訂使用合約，並且隨心所欲地處置自己的財產。這種思想源自１７世紀末的英國哲學家ＪｏｈｎＬｏｃｋｅ，他認為私人擁有並控製財產，而不受國家力量的幹涉，乃是一種自然權，這種權利將可為整個社會帶來最大的利益。利己主義，Ｓｍｉｔｈ，Ａｄａｍ的國富論（１７７６）描述了“一隻看不見的手”的奇妙，他認為如果每個人都追求本身的利益而不受政府的幹涉，就會如同受到一隻看不見的手所引導，並使整個社會都獲得最大的利益。自由放任是指在沒有政府幹預的情況下，產生了經濟上的個人主義與經濟自由，ＭｉｌｔｏｎＦｒｉｅｄｍａｎ聲稱競爭性的資本主義為個人自由提供了最有力的保證。理論上而言，資本主義常被視為是一種利伯維爾場製度，競爭與利伯維爾場關係密切。純粹的利伯維爾場具有兩個特色：１．市場上具有大量的買者與賣者，他們個別的買賣比例都很小，不足以影響產品的市場價格。２．買方與賣方都不因經濟上或製度上的限製而受妨礙，同時他們對市價及有關事項充分了解。因此他們會在自己認為適當的時機進入或退出市場。在利伯維爾場的運作下，利伯維爾場發揮了兩個重要的功能，１．為消費品及生產因素建立了競爭價格。２．促進了經濟資源的有效運用。當利伯維爾場產生獨占或壟斷時，這兩個功能即無法發揮，於是往往要通過政府的幹預，以維護市場競爭。然而依據自由放任的信念，資本主義的政府並不扮演積極參與的角色，而是消極地扮演法令製定者、保護者及裁判三種角色。具體地說，政府的功能是維持秩序、製定財產權、保障契約、促進競爭、保衛領土、發行貨幣、製定度量衡標準、籌集行政經濟、裁決爭論等。
（高希均、林祖嘉，１９９７ａ：４４４７）市場經濟的特色就是讓市場去決定生產麵的幾個基本問題，如生產什麼產品或服務、如何組合資③源、為誰生產，以及消費麵的類似問題，如消費什麼產品或服務、如何消費、由誰消費等。（高希均、林祖嘉，１９９７ｂ：１３）其優點是１．通過價格機能，供需可以達到均衡，毋需政府操心，即使政府操心，也常於事無補。２．價格決定的力量是分散的，沒有一個廠商可以壟斷價格，也毋需任何其他機構來決定價格。３．資源可以較有效地利用，消費者的欲望較易滿足，生產者的利潤較易增加。４．供需間的失調會逐漸消失。
其缺點是，１．貧富懸殊的問題，２．過多的私人消費財、過少的公共財，３．社會成本（公害、景觀破壞等）的產生，４．經濟起伏。（高希均、林祖嘉，１９９７ａ：５１）６土地經濟研究（８）２０１７（２）製中，價格體係①是最重要的。價格體係能提供生產與消費分配所需要的信息②，並且成為資源分配的最佳指導原則。Ｈａｙｅｋ對市場經濟的評語如下：假如利伯維爾場製度是人們深思熟慮之後的結果，而且人們為滿足自己的需要而決定是否接受價格機能指導的同時，也能夠了解自己所做決定的重要性，以及它背後所隱含的重大意義，那麼我確信利伯維爾場製度將值得我們歡呼喝彩，它是人類心智活動的一項最偉大成就（高希均、林祖嘉，１９９７）。市場經濟體製的另一個基石是自由競爭，自由競爭的重要性在於它能使市場價格充分反應市場情況。
因此，在市場經濟體製下，價格體係是傳遞信息最關鍵的工具。要使價格能最有效率地達成傳遞信息的目的，我們就需要一個自由競爭的環境；在市場經濟體製中，價格體係及自由競爭都是必要條件，缺一不可（高希均、林祖嘉，１９９７）。此外，市場經濟運作的一個前提是私有財產權，人民可以擁有、累積及誌願性地與人分享自己努力獲得的成果（高希均、林祖嘉，１９９７）。
孫中山為建設“公平均富”之民生主義社會，融合中外思想及參照多國製度後，創立土地價值分配之操作模型———“平均地權”。時代變遷與諸多後代學者之解讀，使平均地權主要思想及方向漸趨偏離及狹隘。一般學者雖能體認平均地權有別於土地麵積分配之錯誤觀點，卻多半以地權調整或公私權益均衡為出發點，詮釋其意義與內涵。來璋（１９８５）認為平均地權之主旨乃調和自由主義經濟之“土地私有製度”及社會主義經濟之“土地公有製度”，從而建立一項新式地權製度，使土地上沒有私人之絕對所有權，亦不是完全歸國家所有，而是由國家擁有上級所有權，並準許私人於不抵觸上級所有權之原則下擁有下級所有權，亦即將土地之支配權、管理權、使用權、受益權四項權利③加以橫向分割。蕭錚（１９８９）亦指出，平均地權實為均權之意，以“國有權”維持社會之地權平等，而以“私有權”應人民土地自由之要求，庶得以土地權利為平等之分配，根本杜絕人民價格製度運行的原則乃是有交易的東西如產品、服務、資源等都有其價格。在買主與賣主眾多的①市場中，這些東西的價格反映了賣方所能提供的數量與買方希望購買的數量。這種競爭市場中買賣雙方的交互作用，以及由此所造成的價格變動，變成了經濟學上最基本的“供給與需求法則”。（高希均、林祖嘉，１９９７ａ：４６）買賣雙方各自依照這些價格所帶來的信息，並依自己的所得與偏好，去做最適合自己的消費與生②產的決定。
依法權學上之解釋，擁有此四種權利，才為完全之所有權。（李金振，１９９３）所謂“支配權”即處分③權，最直接涉及土地所有權歸屬之變更與消滅；“管理權”係指權利主體對土地的掌握與控製；“使用權”即指按照土地的規劃與用途，進行事實上之利用與運用；而至於“受益權”則為基於土地利用所取得之經濟收入與孳息。
平均地權之土地價值分配戰略７
私有權可能發生之種種弊害。因此許多學者皆解釋平均地權係指地權平均，所謂“平均”，乃指“均權”而非“均地”，亦即取得土地從事生產使用之機會均等，而不是土地實體之均分（朱嗣德，１９８９；李金振，１９９３；王鬆山，１９９５；趙達文，１９９６）。
簡言之，多數人對於平均地權之釋義皆局限於公私均權與私人間土地權益之均衡。
然而，平均地權所欲均衡者，並非土地麵積，亦不僅止於土地所有權之調配，其主要精神在於“均衡土地之真實價值”，即通過土地價值合理判定與分配，以實踐“地盡其利”與“地利共享”，進而達成真正“均富”之理想境界。孫中山於１９２３年元旦宣言中對平均地權真意有概括性之說明，“私人所有土地，由地主估價呈報政府，國家就價征稅，並於必要時依報價收買之，此則平均地權之要旨”；又曾說：“土地價值之增加，鹹知受社會進化之影響；試問社會之進化，果彼地主之力乎？若非地主之力，則隨社會進步而增加之地價，又豈應為地主所享有，述合於社會經濟之真理。”①蘇誌超（１９８１）因此認為平均地權之意義在於政府承認私有土地財產權之現在價值，並保障私人將來對土地之投資改良價值。其意即指私有土地於申報地價後，因社會投資改良所增加之價值或自然增值則應為社會公有財富，應全部稅之歸公。蕭錚（１９８９）則指出，平均地權之主要目的在於“共未來的產”，將現有之地價，仍歸地主所有；而因社會改良進步所致之無量地價，則應歸於國民所共享。馮先勉（１９９３）分析平均地權四大辦法中之“規定地價”乃為漲價歸公訂定計算起點，而“照價征稅”與“照價收買”亦都是達成漲價歸公之方法，歸結漲價歸公乃平均地權中對於土地價值最主要之處理態度（蕭錚，１９６５）。
若從平均地權之四大辦法加以判別，除四者於名目上皆明確揭示“價”字以外，進一步窮究其內容與意義，“地主自報地價”在於界定公私權益價值及課稅基準；“照價征稅”在於稅去土地之地位價值並穩定國家財富來源；“照價收買”以控製土地真實價格及促進土地利用；而“漲價歸公”則是將未來非個人投資改良之社會土地增值分歸大眾所有，即彰顯平均地權是分配土地價值之辦法。
平均地權擬處理的土地價值分配辦法，又涉及土地價值產生之源。古典經濟學派乃地租理論建立與奠基之重要時期，代表學者如Ｓｍｉｔｈ於《國富論》（１７７６）中指出地租係超過對農業生產者所需支付普通利潤的生產物（周憲文譯，１９６４），亦即地主從土地所獲得的收入中有一部分是非因地主投施資本勞力便可①參考蕭錚，１９６５，平均地權本義，第１６５頁。
８土地經濟研究（８）２０１７（２）取得之收入，並認為對此部分加以課稅，無論就任何角度而言均甚妥當（林鍾雄，１９７９）。Ｒｉｃａｒｄｏ於其《經濟學及賦稅原理》（１８１７）中發展出地租理論，認為地租發生源自於土地之沃度①，並主張地租應歸地主所有，此外Ｒｉｃａｒｄｏ進一步提出“差別地租”（ｄｉｆｆｅｒｅｎｔｉａｌｒｅｎｔ）之觀念以解釋地租發生之原因，其將“差別地租”區分為兩大主要因素：土地肥沃度（ｆｅｒｔｉｌｉｔｙ）之差異（型Ⅰ差別地租）與耕作技術之影響（型Ⅱ差別地租）（林森田，１９９６）。其所提出之差別地租論乃架構於土地之自然條件及生產能力優劣之上，而此種因土地從事生產所產生之經濟報酬，即一般所稱之“經濟地租”（ｅｃｏｎｏｍｉｃｒｅｎｔ）。
ｖｏｎＴｈüｎｅｎ於１８２６年提出“區位價值”之觀點，改以位置（距離市場的距離）的相對差異解釋地租，與前者Ｒｉｃａｒｄｏ著重於土地養力差別之理論大不相同。其指出土地利用形態與地租高低取決於距離市場之遠近，主張地租產生係由區位所產生運輸成本之間的差異，距離市場越遠的土地自然會有較高之運輸成本，所產生之地租也會較低，是故地租之高低取決於該地址的可及性以及運輸成本的高低（韓幹，２０００），此即“區位地租”（ｌｏｃａｔｉｏｎａｌｒｅｎｔ）之概念。雖然ｖｏｎＴｈüｎｅｎ所建構之理論模型仍以農業形態之土地利用為主，然其闡明地租與超越空間摩擦（ｔｈｅｆｒｉｃｔｉｏｎｏｆｓｐａｃｅ）成本之間的關係，除了對於日後地租理論提供嶄新方向外，其將空間關係與距離因素導進地租之觀點，更顛覆了地租因土地本身特性（肥沃度等）而具有價值的理論基礎，後續研究者進一步將其擴展至工業用地以及都市土地使用之上。②孫中山於民生主義第二講中曾陸續提及：“……地價漲高是由於社會改良和工商業進步”，“推測這種進步和改良的功勞還是由眾人的力量經營而來的，所以由這種改良和進步之後，所漲高的地價，應該歸之大眾，不應該歸之私人所有”，Ｒｉｃａｒｄｏ將土地自然肥沃度稱為“土壤的原始而不可毀滅的力量”（ｔｈｅｏｒｉｇｉｎａｌａｎｄｉｎｄｅｓｔｒｕｃｔｉｂｌｅ①ｐｏｗｅｒｓｏｆｔｈｅｓｏｉｌ）。（參考林英彥，１９９９：８７）Ｗｅｂｅｒ（１９０９）於其“工業區位理論”中詳述工業於選擇設廠地點時，運輸距離與原料位置等區位②因素都會使土地產生價值之差異。Ｍａｒｓｈａｌｌ（１９１６）於討論都市土地價值中極為強調都市內土地區位（ｌｏｃａｔｉｏｎ）之重要性，並將城市中的土地價值定義為位置價值（ｓｉｔｕａｔｉｏｎｖａｌｕｅ），亦即土地之位置優勢所帶來之利益。Ｈｕｒｄ（１９２４，ｐ．１３）表示土地價格來自區位所帶來之可及性，都市機能演變與整體產業轉變，使得原本簡單土地使用類型漸趨複雜化（水平或立體發展），亦突顯出區位因素對於土地價值與利用上不可磨滅之重要性；Ｈａｉｇ（１９２６）則表示，都市中心乃是最能避免運輸成本之地點，而其相對地租將因土地競用而產生，中心地區土地因地租因素僅最佳利用類型得以生存。Ａｌｏｎｓｏ（１９６４）從Ｔｈüｎｅｎ土地使用觀念下研究出土地價值和土地使用互動的模式，借由地租分配中地周圍農地使用之分析，同理推廣至都市土地使用理論之上，即相似於農地使用形態，而呈同心圓狀擴張發展（Ｄｉｃｋｅｎ＆Ｌｌｏｙｄ，１９９０，ｐｐ．６７７０）。
平均地權之土地價值分配戰略９
又“……社會越繁榮，交通越便利，地價之騰漲亦愈速；社會設備愈完善，人民生活愈富足，人口愈密集，地價反愈提高，故大之如交通之開辟，工礦之興辦；小之如公園之設置，學校之創立，電燈自來水之裝設，均將發生土地增值。……土地增值既因社會文明所生，而社會文明之原因，初非僅一二重大事業之顯著成績，或少數人之直接努力而已；凡社會全體，均與有功勞……故眾人所造之土地增值，最應為國民所共享”。再者，孫中山於“建國方略”中對於土地利用開發之整體構想，乃借由完善交通設施及興辟公共建設以提高整體土地區位價值及利用能力，更顯示出區位地租（漲價）之發生來自社會之進步與政府完善之建設，此乃社會大眾共同努力之成果，不應歸於私人所有。依蕭錚（１９８９）歸納孫中山論述地租產生之因是“人口之增加、交通之開辟、富源之開發、社會之繁榮”四項，張金鶚、李春長、花敬群（１９９７）指出“政府所提供之公共財可使得住戶之效用與生產者之生產力提高，這種因公共財增加所帶來的效益，將會資本化在土地或房地產之價值上，而使得土地和房價提高”，江曼琦（２００１）亦指出政府在都市結構優化中最具關鍵的手段即公共設施的供給，包括如道路、公園、學校等都將使都市內部不同地域形成不同聚集體，使公共設施周圍的土地競爭加劇，土地價值從而隨之攀升，都市土地地租梯度亦將隨之變化（參見圖１）。依此概念，對於土地價值的構成可切割為地主原始取得之成本與土地之未來增值，Ｃａｐｏｚｚａ＆Ｈｅｌｓｌｅｙ（１９８９，參考謝靜琪，２００１）即從都市成長的觀點指出土地價格之組成因素可區分為素地價值①、預期增值②、公共建設價值③以及可及性價值④等四部分（該四項因素之組合與空間之關係參見圖２）。
素地價值，新古典都市經濟通常將都市邊緣土地之價值或農業土地之價值視為界定都市土地功①能最基本之機會成本，此謂之素地價值。至於土地本身之條件，例如宗地規模、形狀、地勢等所產生之價值，皆可視為素地價值。
預期價值，是因都市成長的需求而產生，且預期增值實現之機會是依都市成長之快慢而定。換言②之，都市成長越快其預期價值越大，反之則其預期增值越小。
公共建設價值，建設用地之開發利用，必須以具有公共建設，如上下水道、電力、電信、天然氣等公③共設備，即道路、公園、綠地、廣場、小學及中學等公共設施為前提。當政府投資大量財力、人力、物力完成此類之設施後，此等設施所提供之服務便利性，將資本化投入鄰地之可建築用地，成為土地價值之一部分。
可及性價值，由新古典學派Ａｌｏｎｚｏ（１９６４）等人所發展出之區位地租模式，描述愈近市中心，可及④性愈高、地價陡坡越陡，反之可及性愈低，其地價陡坡愈平緩。
１土地經濟研究（８）２０１７（２）０
圖１公共建設對都市土地地租梯度之影響數據源：江曼琦（２００１）。
平均地權之土地價值分配戰略１１三、平均地權之實施戰略———“地主自報地價”、“照價征稅”、“照價收買”及“漲價歸公”四大辦法。
平均地權如何將土地價值中的社會價值劃分出，又能促進地盡其利？其主要精神與架構乃吸收約翰密爾“現在價值仍歸地主”①以及亨利喬治“稅去地租”②兩大重要思想，提出“現在價值歸地主”、“未來價值歸社會”、“改良價值歸私人”三項原則，作為平均地權分配土地價值之基礎，此操作模型之觀念如圖３
所示。
D
CB
EO
A圖
平均地權對各種土地價值處理原則之思想推論圖３
圖片來源：修正蕭錚（１９８９）之圖。
平均地權分配土地價值之核心思想起始於地主自行申報地價，明確界定出土地“現在價值”（圖中部分）與“未來價值”，以區劃公私權益③，並遵循“地犃犅約翰密爾（ＪｏｈｎＳｔｕａｒｔＭｉｌｌ，１８０６—１８７３）於其《經濟學原理》中，主張應當將地租切割為兩部分，通過課稅方式征收土地全部“未來地租”，而由地主保有其現在價值。
亨利喬治（ＨｅｎｒＧｅｏｒｅ，１８３９—１８９７）主張地租公有以消除土地私有製度下地租獨占之缺失，並①
②ｙ
ｇ且應予以征收所有之地價稅，廢除其他一切租稅，亦即著名之單一稅製（ｓｉｎｌｅｔａｘｏｎｌａｎｄ）。（參考張金ｇ
鶚、李春長、花敬群，１９９７，中山先生平均地權思想在台灣實踐之檢討，１６１７）孫中山於同盟會宣言中明確地指出“平均地權，文明之福祉，國民平等以享之。當改良社會經濟③
組織，核定天下地價；其現有之地價，仍屬原主所有；其革命後社會改良之增價，則歸於國家，為國民所共享”。
１土地經濟研究（８）２０１７（２）２
價永以為定”之原則，以作為“照價征稅”與“照價收買”之基準。將“現在價值”之“素地地價”歸地主，並照價課征地價稅，對“未來價值”中的“個人改良價值”，亦全部分配給地主所有，“社會增值”（圖中Δ犈犆犇）則以稅去方式由社會共享，達成“漲價歸公”之目標。（馮先勉，１９８９）此外，對於無效率使用或投機之土地可通過照價收買之手段買回，再出售給更有效率的使用者。平均地權之四大辦法各有其獨立意義與作用，更有係統性之作用與綜效。簡要討論四大辦法之意義與作用如下。
（一）地主自報地價“地主自報地價”是平均地權之首要基礎，亦是判斷土地價值之起點工作。
其主要目的在於劃分土地公私有權益價值，以區分出土地私有產權之現在價值及社會共享之未來增值之土地價值分界，除奠定平均地權運作機製之基準外，亦確保土地所有權人既有權益不受侵害。此價格經主管機關登記為法定地價後，應遵循“地主之報多報少，所報之價，則永以為定；此後凡公家收買之土地，悉照此價不得增減”之“地價永以為定”價格收買土地；而且，日後在任何時間點上之社會價值，即將土地應有的價格（或是市價，或是實際成交價）扣除此永以為定之自報地價加上私人改良之價值而得。蘇誌超（１９９８）指出所謂“地價永以為定”並非指申報之地價數額（絕對值）或是地價現值總額永以為定，而是地價總額中，依法定程序劃定的公私有部分之地價分界線，未來每年課征地價稅與漲價歸公之地價，應通過各年之地價指數予以適當調整，收取真實之地價稅收與社會增長價值。
區分土地私有產權之現在價值與社會共享之未來增值，若於發展或開發後再討論如何分配，土地所有權人與社會認知一定不同，很難達成共識。現行通過政府估定地價之方式判斷私有土地價值，一來無法精確掌握土地實際收益價格，二來亦有侵害私人權益之虞。地主自報地價除可免除政府片麵規定地價所產生不必要之社會成本與弊端外，也展現尊重私有權製的做法。地主自報地價本旨在於憑借土地所有權人認知之土地使用收益價值，在“照價征稅”及“照價收買”二手段相互製衡下，地主自報之地價會落在相近區域的一個區間價格中①。
（二）照價征稅“照價征稅”的積極作用在於防止地主自行申報地價時以少報多，即以課征①孫中山演講社會主義之派別與批評中說道：“地主報價欲昂，則稅不得不重，納稅欲輕，則報價不得不賤，兩者相權，遂不得不出於平。”平均地權之土地價值分配戰略１３定期稅之做法製約地主理性自報地價，以免增加每年之收益稅，發揮價格製衡之功效；消極作用，可以收取土地利用租金。吳家昌（１９８６）認為照價征稅具有六項主要作用：１．可免地之荒廢；２．可獎勵人工之進步；３．可免除資本家壟斷土地；４．人民負擔公平；５．充裕國家財政；６．實行就地征稅功效比改革政體更遠大。
蕭錚（１９８９）亦指出，地價稅製於社會、財政政策具有“合於負擔公平”、“培植稅源以支應國家及地方收入”、“手續簡便易行”、“促進土地利用”等多項優點。
（三）照價收買“照價收買”與“照價征稅”的積極作用類似，在於防止地主自行申報地價時以多報少，更具有發揮遏阻土地投機、消除不勞而獲、調劑土地分配、促進土地利用及實現地利共享之多元性功能。歸納照價收買之作用有四：匡導地主合理申報地價，杜絕土地投機。通過照價征稅與照價收買之相互為用，讓土地所有權人自報土地價格①落於區間價格範圍中，使地主不致低估土地價值或不當規避應繳稅負而低報其自有土地價值。
確保土地自由。政府可通過照價收買之執行手段，於國家需地時，依地主自報之地價收買之②，以確保土地之高度自由，順利推行土地政策與實施公共建設。
策進都市依計劃開發建設，促進地盡其利。照價收買應與土地利用開發計劃密切配合，作為促進國家建設及都市整體依計劃開發建設之重要手段③。
徑將土地未來價值歸公。對具有迅速增價趨勢之土地，由政府實施照價收孫中山於“三民主義之具體辦法”講詞中曾指示：“以少報多的，原意是希望政府去買地皮，假設政①府不買那塊地皮……豈不是因為要報多價，便受重稅的損失嗎？……至於以多報少，固然希望可以減輕稅銀，假若政府要即刻收買那塊地皮，豈不是因為要減稅反致虧本嗎？……那些地主知道了這些利害，……還不如報一個折中的實價。像如此辦法，政府不要費力，可以坐稅銀，地主得政府之扶助，也有大利，法則之善，是再無以複加的。”“土地國有之法，不必要將土地盡收為國家也。若修道路、若辟市場，其所經之田園廬墓，或必須②之地畝，及按照業戶稅時之價格，國家給價而收用之。”（孫中山演講詞）孫中山於實業計劃第二計劃第一部“東方大港”中說道：“戶浦、澉浦間及其附近土地之價，每畝當③不過五十元至一百元。國家當劃取數百方英裏之地，於其鄰近，以供吾等將來市街發展之計劃所用。……但政府可以先將地價照現時之額限度，而僅買取所須用之地，其餘之地，則作為國有地未給價者，留於原主手中，任其使用，但不許轉賣耳。如此，國家但於發展計劃中需用若幹地，即隨時取之則有永遠不變之地價，而其支付地價，可以徐徐，國家將來即能以其地所增之利益，還付地價。如此，唯第一次所用地區之價，須以資本金支付之，其餘則可以其本身將來價值付之而已足，至港麵第一段完成以後，此港發達，斯時地價急速騰貴，十年之內，在其市街界內地價，將起自千元一畝至十萬元一畝之高價，故土地自體己發生利益矣。”１土地經濟研究（８）２０１７（２）４
買，使其將來日漲之地價及土地未來價值，徑予歸公，統為國家之利，則政府日富，一切支用均有所出，無須人民負擔苛雜賦稅①，此法施行於將來計劃開發之都市，最為有效。
以往對於照價收買之定義與解釋，大多以土地權利轉換之觀點予以詮釋②，對於“照價收買”具促進土地有效利用之積極作用卻有所忽略。平均地權並不主張土地因過度保護私人所有權而違背有效利用土地之目標，政府基於發展需要，須適時買回利用不當之土地，再出售予使用土地能力更強的土地所有權人，以提高總體土地利用價值，因此“照價收買”乃達成地盡其利之積極手段，而非僅為單純土地所有權之社會化。此外，有學者將照價收買與公買公賣製③抑或是土地儲備製度（ｌａｎｄｂａｎｋｉｎｇ）④相提並論，然公買公賣製度與土地儲備製度對於尚未開發之土地，皆采取預先取得土地方式，以達成未來公眾利益共享之可能，確實具有未來增值歸公之作用；唯公買公賣製著重漲價歸公，土地儲備製度之功能主要在於引導都市合理發展、抑製土地投機並穩定地價等多重性目的，相較於土地征收狹隘之意義，是更為接近照價收買之精神，但是兩者皆未完全涵蓋照價收買之係統性作用。
（四）漲價歸公“漲價歸公”之意義在於地主自報地價後，由人口增加，政治改良，建設進步，富源開發，社會繁榮，經濟發展等非個人施以勞力資本而致土地價值增長者，悉應由國家收歸公眾共享，不容私人坐享不勞而獲之社會利益。綜述漲價歸公之“國家既得地價之真數，則收買時，不患民間有故意抬高價額之事，可因將來交通之便利，於其集①中繁盛區，一一收土地為國有，則將來市場發達，地租漲高，皆國家共有之利，可免為少數地棍所把持。”（孫中山於民國元年演講“政見之表示”之講詞）王鼎臣（１９７７：９３）指出，照價收買之主要目的在於政府為公共需要而收買私人之土地。政府按照②地主申報之地價給予補償，此即“土地國有權”之行使；蕭錚（１９８９：１４０）認為照價收買之意義在於“為國家保持地權分配之平等，蓋國家因此得隨時收回私人之地權，以為分配之調整，滿足缺乏土地者之要求。私人因此隻能獲得地權而不能專占地權，故亦所以維持土地之自由”；趙達文（１９９６）亦指出，照價收買為國家保持地權分配之平等，通過照價收買得隨時收回私有權以調整土地之分配，使土地需求無虞匱乏。
馮先勉（１９８９：７９８４）認為“照價收買”為實現平均地權漲價歸公之主要辦法，並主張以土地“公③買公賣製”為其實行手段。公買公賣製重點在於經政府收買後之土地皆不準許私人買賣，以出售或出租方式處理重新開發之土地，使土地用戶無法借由交易獲得地價上漲之利益，僅可取回原申報地價或是公買公賣之價格，通過照價收買取得迅速增長之土地未來價值，輔以公買公賣製以達成“地利共享”。
“土地儲備製度”係指於土地尚未需要開發之前，預先由公共機關（團體）將其取得並持有，以作為④未來開發之用或借以達成某種公共利益。楊鬆齡（１９９２：２０）認為，照價收買實隱含有土地預購製度或土地儲備製度之作用。
平均地權之土地價值分配戰略１５功能有三：１．土地因社會改良產生之區位地租歸為全民共享，不容私人坐享其成；２．預防新生市地出現漲價歸私；３．充裕財政收入免除苛捐雜稅，並得以穩定物價水平。蕭錚（１９８９）即指出，“漲價歸公”在平均地權之四綱中，其意義超出於其他三者；亦可謂為其他三者均係為達到“漲價歸公”，不為無據。蘇誌超（１９９８）亦認為，平均地權的四個實行辦法中，“漲價歸公”是最後一個手段，也是最重要的一個手段。漲價歸公實施之成果好壞，是決定平均地權成敗的關鍵，亦是實現“地利共享”之主要方法。