理想之地價稅製，應以各宗土地之私有產權現值為地價稅課征之對象，而具有公有財富性質之土地增值，則為課征土地增值稅之對象。（蘇誌超，１９９９）從稅製上著手，乃是強調公平效率兼顧的民生主義社會較為合理且易行的分派手段，借由公平合理之土地稅賦製度保障土地所有權人財產權益，並促進土地有效利用、分配土地價值，進而用以支應整體建設及社會福利事業之支出①，回饋於社會大眾。
綜言之，“地主自報地價”有別於政府單向強製之“規定地價”，其目的是借由土地所有權人自行確立公私權益分界、奠定課稅及漲價歸公之地價起點，“照價征稅”旨在通過土地稅賦製度之建立課征地價稅與未來之社會增值，充裕政府財政收入以利整體民生經濟建設；“照價收買”之手段除可配合國家重要建設計劃之外，更能積極促進土地有效利用，以實現地盡其利，亦可買回土地收取未來可能之增值，以避地主低報地價之嫌。“漲價歸公”則是貫徹平均地權理念，將屬於社會創造之土地增值收歸公有之具體表現。此四大辦法除各自有其獨立意義外，於實施執行與土地價值分配上亦具相輔相成之作用，需相互依存而不可偏廢。
四、現行台灣實施平均地權之檢討在執行上，現行台灣平均地權未能堅守平均地權之分配價值戰略，以致無法妥善分配土地價值及有效管理土地資源，造成台灣地區的土地問題仍與歐美等國相同，即土地的社會價值經由土地所有權（使用權）移轉至個人享有，導致社會①“土地之歲收，地價之增值，公地之生產，山林川澤之息，礦產水力之利，皆為地方政府所有，而用以經營地方人民之事業，即育幼、養老、濟貧、救災、醫病，與夫種種公共之需。”（建國大綱第１１條）１土地經濟研究（８）２０１７（２）６
貧富不均隨經濟發展益發擴大差距。本文檢討四大辦法未能落實之問題如下。
（一）地主自報地價之問題１．地主自報地價之設計，改為由政府規定地價原《實施都市平均地權條例》（１９５４年）規定以地主自行申報地價為主，評議地價為輔，尚遵循平均地權“地主自報地價”之原則，但擴大實施地區成《平均地權條例》（１９７７年）後，為求執行之便利加上政治力量阻礙，轉變為由地政機關辦理地價查估與訂定，即將“地主自報地價”扭改為“規定地價”，此差之毫厘失之千裏之轉變，不但喪失土地區分個人與社會土地價值之基準，而且導致隨經濟發展墊高社會發展成本之結果。
改采強製性之“公告地價”①取代土地所有權人自行申報地價之做法，依平均地權條例之規定，“未能於公告期間申報地價者以公告地價百分之八十為其申報地價”，使得申報地價流於形式。在１９８７年、１９９１年及１９９４年辦理重新規定地價時，土地所有權人申報率逐年遞減，僅分別為萬分之７１、萬分之２、萬分之１．４，即高達９９％以上之土地所有權人未按規定申報地價，直接以公告地價八成作為課征地價稅之稅基。此舉雖確實達到簡政便民之作用，卻已失去平均地權最重要之區分公私產權價值之重要意義。
再者，“規定地價”於時間點上未能同時予以清查登記，各地區地主申報地價之時間點並不相同，使得所確定之地價基數亦不相同，造成地主間在保障本身私權時無法同一視之，土地權利均等的理念無法施行，且規定地價前因政府建設與地方發展所帶來地租亦會因規定地價時間之落差而無法確實實現“漲價歸公”。
２．重新規定地價之規定，造成地價與稅基不斷變動平均地權之“地價永以為定”係地價總額中劃定公私有產權價值之區分界線永以為定。早期在《實施都市平均地權條例》中地價５０％以上增減即重新規定地價之規定與平均地權“地價永以為定”精神已有所違背，１９７７年擴大修訂之《平均地權條例》修改規定為“每三年重新規定地價一次”，導致整體地價課征基礎持續改變，造成土地的社會價值每三年即轉入土地的私有價值。而且每三年重新規定地價之做法，與每年定期公告之公告土地現值，除時間間隔之差異外，兩者查估評議技術與方法並無差異，甚至於同一時間出現相同之“公告地價”與①所謂“公告地價”，依據平均地權條例之規定係指直轄市或縣（市）地政機關分區調查最近一年土地市價或收益價格，據以劃分地價區段，並估計區段地價後，提交地價評議委員會予以評議公告之宗地單位地價平均計算，以作為土地所有權人申報地價之參考。
平均地權之土地價值分配戰略１７“公告土地現值”①（參見圖４），造成地價稅與增值稅課征對象混淆不清。蘇誌超（１９８１）認為重新規定地價中含有部分自然增值，就上漲後之自然增值征收地價稅，無異承認不勞而獲之利得為合法收益，為私有財產。……申報地價乘以物價指數即可代表原地價之真值。按其真值計算地價稅額既公平簡便，且年按物價指數調整，根本無須再重新規定地價。重新規定地價，公然否定“地價永以為定”，塗銷公私有產權價值之界線，造成應由社會共享之增值逐步歸私，此種趨近市場交易價格的做法，與劃分土地所有權人自我認定的土地產權價值，不僅是背道而馳，而且離平均地權的理想愈來愈遠。
圖４現行地價製度之示意圖參考數據：張維一等人（１９８１）。
（二）照價收買之問題１．照價收買功能式微，僅作為懲罰土地違規使用之依據原《實施都市平均地權條例》之規定，雖具備照價收買積極促進土地利用精神與部分原則，但其後修法卻一再增訂照價收買適用對象及作業程序，逐漸減低①所謂“公告土地現值”，依據平均地權條例之規定係指直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表，於每年１月１日公告之地價，謂之公告土地現值，作為土地移轉及設定典權時，申報土地現值之參考，並作為主管機關審核土地移轉現值及補償征收土地地價之依據。
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照價收買原有作用及實施範圍。現行之照價收買，目的僅宣示性地防止低報地價，以及促進未建築使用之土地依法使用，作為消極懲罰土地不當使用之政策手段。
２．增訂其他土地取得及補償方式取代照價收買製政府為發展都市建設及取得公共建設用地，於曆次立法中皆忽視照價收買之多元性功能，卻另訂土地征收、區段征收、市地重劃等開發手段，作為取得公共設施用地之方式。蕭錚（１９８９）曾指出，照價收買與一般土地征收不同，既不必以公共需要為前提，尤不須采一般征收手續。國家隻需支付私有土地所規定之地價，即可實行收購土地……照價收買非普通所謂土地征收，“照價收買”之作用非普通“土地征收”所能具備。相對於照價收買主動取得土地之權利與依照地主申報地價買回土地之設計，區段征收、市地重劃、土地征收僅能取得公共設施用地，且因采征收補償之法理，必須補償土地所有權人的財產價值損失，在以市價補償之標準下，將使社會增值納入土地所有權人手中，且墊高社會的發展成本。
其次，土地征收僅淪為政府取得公共設施用地之手段，無法抑製變相之土地投機及漲價歸私，再加上征收過程繁複及非透明化，客觀合理之協商機製尚未建構，征收補償問題也因相關法令規定缺失而難以公平處理，導致征收執行抗爭不斷、困難重重。
（三）漲價歸公之問題為考慮經濟環境等各層麵問題，今日偏重經濟導向之土地利用政策與落實平均地權兩者間，已產生理念與做法上之嚴重分歧，除法製及意義之轉變外，在都市土地規劃利用方麵，政府為管製土地利伯維爾場競爭對於地盡其利所產生之弊端，主要並非通過平均地權分配公私產權之土地價值，而是借由土地使用管製手段（土地使用分區管製①、土地使用變更②、禁建與分期分區發展③三項）適度調節土地資源分配，借以增進土地總體利用能力及降低不良外部效果。然而，計土地使用分區管製：依據都市計劃目標與內容，將計劃實施地區劃定各種不同用途分區，對各用①途分區內土地使用及建築物使用予以使用性質、使用強度之規定，並限製妨礙各分區主要用途的其他活動。（錢學陶，１９８３，４０７）土地使用變更：為因應各類活動需要及避免土地資源閑置所為之土地使用類別與強度之變更。②禁建與計劃分期分區發展：禁建是為了避免都市計劃實施造成人民不必要的土地投資改良浪費，③兼為減少都市計劃實施進度的阻礙因素，於都市計劃發布實施前，將都市計劃實施範圍內的土地，限製於一定期間不得為建築或工事等行為之措施；計劃分期分區發展，係為促進都市健全發展，將都市計劃內之各項計劃用地或地區性公共設施，依據該地方之財力與實際需要，予以劃分區域或區段，並規定其發展優先級及時序的一種建議或控製措施。
平均地權之土地價值分配戰略１９劃管製將會改變各類土地使用強度及開發的可能性，同時也影響了土地價值，導致暴利暴損之權益失衡現象，此時，政府應再度介入取走暴利，補償暴損，均衡土地所有權人原有的權益以求公平（參見圖）。土地使用管製對於土地使用性５
質、使用強度及開發時序的硬性規定，無疑是強製調整土地價值及土地之發展價值，其所造成之利益衝突，在缺乏適當均衡手段時，除了無法有效達成“地盡其利”外，在權益分配上亦難符“地利共享”。
圖政府介入土地利用時機與價值分配５
數據源：謝靜琪（１９９１）。
五、結論與建議平均地權為達“地盡其利、地利共享”之目標，以土地所有權人自行定義私有產權價值，劃分出市價中之社會產權價值的操作戰略，促使每位土地所有權人需有效地乃至於自行投資改良利用土地資源，提高土地價值，進而提升整體土地利用效率與價值；社會產權價值經由課征所得稅收，支付於公共投資建設與社會福利讓社會大眾共享，公共投資建設又能引導土地利用及提升土地價值，形成良性循環。
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相較其他土地製度對於土地問題之錯解與解決問題之無效，平均地權不是采權利或麵積之片麵分割均衡，而是妥善分配土地價值為其核心思想。至於如何實踐平均地權，則有賴“地主自報地價”、“照價征稅”、“照價收買”、“漲價歸公”四大辦法之落實。地主自報地價給予土地所有權人主動判斷自有土地價值之權利以界定公私權益（現有土地價值歸私、未來土地增值歸公），而且地主所報地價須遵循“地價永以為定”之精神，以奠定整體地價運作之基礎；照價征稅除可防止土地所有權人高報自有土地價值外，課征地價稅與土地增值稅，則可收取區位地租與非屬私人投資之土地增值以為公享；照價收買手段之作用，除防止土地所有權人低報自有土地價值外，經由土地所有權之轉換，可以有效地促進土地利用、避免資源誤置與外部不經濟等不當利用；最後，以地方稅收投資於興辟地方公共建設與推展社會福利事業，具體表現出漲價歸公是謀全體民眾之福祉。通過四大辦法的係統性運作，建立市場機製的土地價值分配戰略，將使土地達最有效利用，促使社會福利最大化。
中國台灣地區實施平均地權土地政策以來已６０多年，早期尚有意落實平均地權的精神與原則，但隨著時間與環境的變遷，一路走來，雖仍為“平均地權”之名，卻逐漸因政治力量運作及經濟政策等考慮，趨向於政治競爭、經濟發展下之附庸工具，在不斷的變革中失去其係統性及應有機能。本文依平均地權之分配土地價值操作戰略，檢討現行製度之問題後，提出以下幾點建議。希冀未來得以重新檢討修訂相關法製與執行層麵之謬誤，回歸平均地權之真意，以徹底解決土地根本問題。
（一）借由網絡電子信息化的發展，建立地主自報地價之做法平均地權之核心基礎，在於土地所有權人擁有運用土地資源與衡量價值之權利，這方式可同時保障地主既有權益及確保未來社會增值不受侵害。現行規定地價之做法，除無法反映土地個別價值外，更造成土地所有權人被動認知土地利用價值，乃至導致未有效地利用土地資源。現在網絡電子信息化已相當成熟，土地所有權人對自己的土地現有價值亦有一定程度的了解，為了謀社會未來更大的福祉，應盡快讓土地所有權人定下自己的私有產權價值。
（二）廢除重新規定地價之規定，遵循“地價永以為定”之原則重新規定地價之做法，混淆私有土地價值與未來社會土地增值間之界線。
隨著產業活動發展、人口增加與社會進步，長期而言，土地市場價格將不斷地攀升，如果讓劃分私有產權價值的界線，定期重新調整，即讓社會土地價值流入私平均地權之土地價值分配戰略２１有土地價值中，進而減少了社會整體利益。借由土地所有權的私有，鼓勵民眾積極取得土地，以坐享社會增值的利益。
（三）逐步恢複照價收買之完整功能，促進土地充分有效利用在追求地盡其利之前提下，照價收買應化消極為主動，不能僅作為行政層麵懲戒之用，應與土地規劃及開發之分期分區發展計劃配合，積極引導不同屬性之土地資源發展與利用，為整體社會創造最大之利益。
（四）逐步以平均地權整合土地相關法規，避免政策理念衝突逐步檢視現行以麵積、權利分配為觀念的平均地權條例相關規定，以及土地征收條例、農地重劃條例、農村小區土地重劃條例、市地重劃實施辦法等法規，再擴及都市計劃法與國土計劃法相關法規對於土地使用變更回饋之規定，以有效鏈接並貫徹平均地權“地盡其利、地利共享”之理想。
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附表１平均地權法令製定、擴大及修正沿革一覽表製定時間通過條例各條例（修正）要點實施成果及影響１９５４．０８．２６《實施都市平均地權條例》１．自由申報地價為主，評議地價為輔２．采用重稅手段，累進課征歸公３．漲價歸公，地利共享４．漲價歸公之收入，用以建設公共福利事業５．實行區段征收，合理分配，調整地權６．限製空地麵積最高額，以促進都市建設之發展７．照價收買土地，得隨時出售或出租８．重新規定地價，合理負擔稅課未能涵蓋多數快速漲價都市周圍土地，加上政府對以發展地區地價稅低稅率的課征，無法達成漲價歸公１．地價稅基本稅率減低，累進稅率提高２．土地漲價全部歸公之條文刪除３．評議地價，以物價指數為計算標準４．現地價稅收入遞增比例，按年編列都針對地價稅與增市建設經費預算值稅而修訂，地價１９５８．０７．０２第一次修訂５．防製高報地價稅基本稅率大幅６．公用土地免征地價稅，公有土地免征累進稅７．舉辦土地重劃，促進都市建設降低與平均地權理念相違背８．配合都市平均地權政策，管理房地租賃１．都市土地範圍之確定２．地價稅累進起點與地價稅基本稅率之調整，以及所有權人申報地價過低之處理３．直接供工廠使用土地，課征地價稅之優待１９６４．０２．０６第二次修訂４．增訂照價收買土地價款之發給辦法５．增列照價收買土地限期交付之規定６．增訂自用住宅土地，及直接供工廠使用之自有土地出售後，另行購買自用住宅或遷廠用地，將申請退還已繳納增值稅之條文７．增訂出售自用住宅麵積未超過一公畝者，土地增值稅之征收，僅以為止２０％８．編製土地現值表，以為土地權利變更登記申報現值之參考９．簡化土地增值稅申報查征程序１０．重訂土地增值稅率彌補前次修法對地價稅與土地增值稅稅率調整之缺失，並建立自用土地之輕稅政策平均地權之土地價值分配戰略２５續表製定時間通過條例各條例（修正）要點實施成果及影響１１．增訂獎勵檢舉土地移轉匿不申請登記案件，取消代理之規定１２．加征都市土地重劃之規定１３．限製私有未建築之土地麵積，應扣除１９６４．０２．０６第二次修訂因受法令限製不能建築之土地１４．改訂滯納罰則１５．增訂短匿地價稅罰則１６．增訂重新規定地價後，土地有移轉時，其增值稅如何計征１．增訂超額土地等之征收所需資金之籌募，得發行土地債券之規定２．增訂區段征收，土地重劃都市改造及超額土地征收之土地，得隨時公開出售之規定３．修訂規定地價或重新規定地價年限４．改訂自用住宅用地地價稅稅率５．增訂經都市計劃編為農業區綠帶土地，及其他現為農地使用之土地得征收田賦之規定６．增訂征收空地稅之規定１９６８．０２．１２第三次修訂７．增訂騎樓地，按建築改良物樓層數比例減征地價稅之規定８．提高照價收買土地現金補償標準之規定９．明定經法院執行拍賣之土地，其增值稅之征收應優先於抵押權及一切債權代為扣繳１０．修正土地增值稅之計算基數及土地現值表編製公告期間並調整稅率１１．增訂設定典權應預繳增值稅之規定１２．增訂土地所有權移轉或設定典權時應使用公定契紙１３．增訂都市計劃範圍內出租耕地，出租人得申請終止租約收回建築使用之規定１４．修訂都市建築基地出租租金之規定１５．加強罰則條文，以防止土地投機及不辦理移轉登記逃避納稅之行為重點在於稅率調整，並保障政府稅收權益及執行技術修正，至此時平均地權主要內容已大致底定１９７２．１１．１１第四次修訂明訂土地增值稅優先於一切債權，及抵押債權征收之避免逃漏土地增值稅２土地經濟研究（８）２０１７（２）６
續表製定時間通過條例各條例（修正）要點實施成果及影響１．對照價收買或區段征收應償付之補償地價，提高現金給付金額，降低債券搭配比例２．增訂政府依法征收私有土地之地價統一按征收當期之公告現值為補償標準３．增訂征收私有出租耕地時，應給予佃農三分之一地價補償之規定４．擴展舉辦規定地價之範圍，除都市土地外，及於非都市土地，以全麵實施平均地權５．修正土地所有權人申報地價限於公告地價２０％增減範圍內之規定６．簡化規定地價程序，刪除“補報”、“另報”規定，明定申報地價之期限為３０日７．修訂重新規定地價之要件，隻需屆滿３年即可，至地價有否５０％增減，則在所不問擴大修訂為８．明訂非都市自用住宅用地之麵積限製為７公畝，並將全部自用住宅用地之地價稅率由７‰降低為５‰實施範圍由都市擴展至全麵；統一征收私有土地地《平均地權９．增訂都市土地及非都市土地在作農業價補償之標準；簡１９７７．０２．０２條例》使用期間征收田賦之規定化規定地價程序１０．增訂對都市計劃公共設施保留地減免地價稅之規定，仍作建築使用者，除自用住宅用地外，統按１０‰計征，如未作使用並與使用中土地隔離者免征地價稅１１．加強實施照價收買，明訂照價收買時機、程序、補償標準、交付與出售之規定１２．增訂照價收買時得將建築改良物予以一並收買之規定１３．修正土地增值稅率結構，將原２０％、４０％、６０％、８０％四級改為４０％、５０％、６０％三級１４．增訂政府征收私有土地時應減征４０％或７０％之規定１５．增訂土地所有權人出售其自用住宅用地、自營工廠用地或自耕之農業用地另行購買性質相同之土地時得申請退稅之規定以資便民；促進土地利用平均地權之土地價值分配戰略２７續表製定時間通過條例各條例（修正）要點實施成果及影響１６．增訂購買荒地或空地經改良利用後出售者予以減征土地增值稅２０％加以獎勵及未經改良利用而出售者加征土地增值稅１０％以示懲罰之規定１７．增訂區段征收原土地所有權人得按１９７７．０２．０２擴大修訂為《平均地權條例》原有價值比例優先買回開發後土地之規定１８．加強市地重劃之實施，增訂辦理重劃時機、辦理方式、共同負擔項目之計算及分配方式、原有土地租賃及他項權利如何清理之規定１９．修訂終止耕地租約時出租人對佃農之補償改以繳納或預扣土地增值稅後餘額之三分之一為準之規定１９８０．０１．２５第一次修訂修訂自用住宅用地減免增值稅之規定配合土地稅法第３４條修正１．提高照價收買及區段征收補償地價之現金給付，修正照價收買搭配土地債券之比例２．規定征收土地之地上建築改良物，應按重建價格補償３．出租耕地被照價收買時應將三分之一地價補償給佃農１９８６．０６．２９第二次修訂４．刪除土地所有權人應自行申報地價之硬性規定，並對未申報地價統按公告地價８０％作為其申報地價５．降低地價稅稅率６．擴大不累進課征地價稅之範圍７．提高空地稅加征倍數為５到１０倍８．限製建築改良物價值未超過基地申報地價５０％者，不予核發建築執照９．課征荒地稅仍不使用之農地得照價收買１０．空地限建逾期未辦理者不再受理申請建築執照１１．私人捐獻供興辦社會福利事業使用土地免征土地增值稅建立區段征收與市地重劃之土地分配方式，另外則是降低地價稅率以及對當時空地限建政策的補充１２．區段征收土地減征或免征土地增值稅２土地經濟研究（８）２０１７（２）８
續表製定時間通過條例各條例（修正）要點實施成果及影響１３．增訂區段征收後得以征收後可供建築土地折算補償地價，並明定抵價地總麵積以５０％為原則，並不得低於４０％１９８６．０６．２９第二次修訂１４．明訂市地重劃公共設施用地共同負擔項目，其負擔比例由４０％增為４５％１５．以不法手段妨礙市地重劃進行科以刑責１９８９．１０．３０第三次修訂自用住宅用地優惠稅率相關規定１９９４．０２．０２第四次修訂征收與區段征收免征增值稅之規定１９９９．０６．３０第五次修訂土地權利移轉價值之判定２０００．０１．２６第六次修訂農地移轉及區段征收相關規定２００１．０６．２０第七次修訂加強征收法製與土地信托製度之建立２００２．０１．３０第八次修訂土地增值稅減半征收兩年之規定２００２．０５．２９第九次修訂１．修正土地現值公告日期（由每年７月１日改為１月１日）２．增編區段征收現金補償免征土地增值稅規定３．辦理市地重劃（公辦、自辦）相關規定事宜調整土地征收作業程序；配合行政程序法法律保留原則精神，明列授權市地重劃實施辦法訂定內容，以保障人民權益２００４．０１．１４第十次修訂土地增值稅延長減半征收土地增值稅確定永久減半征收，由原始２００５．０１．３０第十一次修訂４０％、５０％、６０％調降為２０％、３０％、４０％，並針對長期持有土地者另給予優惠，持有土地年限超過２０、３０、４０年以上者，就其稅率超過最低稅率部分分別減征２０％、３０％、４０％參考數據：１．“行政院”經濟建設委員會，１９８８，平均地權條例立法沿革及理由。
２．“立法院”法律係統，２００３，平均地權條例修正沿革，ｈｔｔｐ：／／ｌｉｓｌ．ｙ．ｇｏｖ．ｔｗ／。
犃犾犾狅犮犪狋犻狅狀犛狋狉犪狋犲犵狔狅犳犔犪狀犱犞犪犾狌犲犳狅狉犈狇狌犪犾犻狕犪狋犻狅狀狅犳犔犪狀犱犚犻犵犺狋狊１，ＳｈｅｎｇＨａｕＬｉｎ２ＪｉｎｇＣｈｚｉＨｓｉｅｈ（１．ＤｅｐａｒｔｍｅｎｔｏｆＬａｎｄＭａｎａｇｅｍｅｎｔ，ＦｅｎｇＣｈｉａＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ；２．ＣｏｌｌｅｇｅｏｆＣｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎａｎｄＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ，ＦｅｎｇＣｈｉａＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ）犃犫狊狋狉犪犮狋：ＴｈｅｐｏｌｉｃｙｏｆＥｑｕａｌｉｚａｔｉｏｎｏｆＬａｎｄＲｉｇｈｔｓ（ＥＬＲ）ｈａｓｂｅｅｎｉｍｐｌｅｍｅｎｔｅｄｏｖｅｒｓｉｘｔｙｙｅａｒｓｉｎＴａｉｗａｎ．ＡｌｔｈｏｕｇｈｍａｎｙｉｓｓｕｅｓｈａｖｅｂｅｅｎｄｉｓｃｕｓｓｅｄａｎｄｔｈｅＥｑｕａｌｉｚａｔｉｏｎｏｆＬａｎｄＲｉｇｈｔｓＬａｗｈａｓｂｅｅｎａｍｅｎｄｅｄｓｅｖｅｒａｌｔｉｍｅｓ，ｔｈｅｐｒｏｂｌｅｍｓｏｆｉｎｅｆｆｉｃｉｅｎｔｌａｎｄｕｓｅａｎｄｕｎｅｑｕａｌａｌｌｏｃａｔｉｏｎｏｆｌａｎｄｖａｌｕｅｂｅｃｏｍｅｍｏｒｅａｎｄｍｏｒｅｓｅｒｉｏｕｓ．ＴｈｅｒｅａｒｅｍａｎｙｃｒｉｔｉｃｉｓｍａｎｄｑｕｅｓｔｉｏｎｓｏｎＥＬＲ．ＴｈｅａｕｔｈｏｒｓｃｏｎｓｉｄｅｒｔｈａｔｔｈｅｐｒｏｂｌｅｍｉｓｎｏｔｏｎｔｈｅａｌｌｏｃａｔｉｏｎｓｔｒａｔｅｇｙｏｆｌａｎｄｖａｌｕｅｆｏｒＥＬＲ，ｂｕｔｏｎｔｈｅｓｙｓｔｅｍａｔｉｃｓｔｒａｔｅｇｙｉｍｐｌｅｍｅｎｔｅｄｓｅｐａｒａｔｅｌｙａｎｄｉｎｃｏｒｒｅｃｔｌｙ，ｗｈｉｃｈｔｒａｎｓｆｅｒｓｔｈｅｓｏｃｉａｌｖａｌｕｅｏｆｌａｎｄｔｏｐｒｉｖａｔｅｌａｎｄｐｒｉｃｅｔｈｒｏｕｇｈｌａｎｄｒｉｇｈｔ．ＴｈｅａｕｔｈｏｒｓａｒｇｕｅｔｈａｔＥＬＲｉｓａｍａｒｋｅｔｂａｓｅｄｓｙｓｔｅｍａｔｉｃｓｔｒａｔｅｇｙｆｒｏｍｔｈｅｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅｏｆｐｒｉｃｅｔｈｅｏｒｙ，ｔｈｅｍｅａｎｉｎｇａｎｄｆｕｎｃｔｉｏｎｏｆｆｏｕｒｓｔｒａｔｅｇｉｅｓｔｈａｔｉｎｃｌｕｄｅ“ｌａｎｄｏｗｎｅｒｓｅｌｆｒｅｐｏｒｔｅｄｌａｎｄｐｒｉｃｅ”，“ｔａｘｏｎｓｅｌｆｒｅｐｏｒｔｅｄｌａｎｄｐｒｉｃｅ”，“ｂｕｙｌａｎｄｉｎｓｅｌｆｒｅｐｏｒｔｅｄｌａｎｄｐｒｉｃｅ”ａｎｄ“ｓｏｃｉａｌｖａｌｕｅｏｆｌａｎｄｇｏｅｓｔｏｔｈｅｐｕｂｌｉｃ”．Ｆｉｎａｌｌｙ，ｔｈｉｓｐａｐｅｒａｎａｌｙｚｅｓｗｈｙｔｈｏｓｅｓｔｒａｔｅｇｉｅｓａｒｅｎｏｔｉｍｐｌｅｍｅｎｔｅｄａｎｄｐｒｏｖｉｄｅｓｉｍｐｒｏｖｅｄｓｏｌｕｔｉｏｎｓ．犓犲狔犠狅狉犱狊：ｅｑｕａｌｉｚａｔｉｏｎｏｆｌａｎｄｒｉｇｈｔｓ；ｌａｎｄｏｗｎｅｒｓｅｌｆｒｅｐｏｒｔｅｄｌａｎｄｐｒｉｃｅ；ｔａｘｏｎｓｅｌｆｒｅｐｏｒｔｅｄｌａｎｄｐｒｉｃｅ；ｂｕｙｌａｎｄｉｎｓｅｌｆｒｅｐｏｒｔｅｄｌａｎｄｐｒｉｃｅ；ｓｏｃｉａｌｖａｌｕｅｏｆｌａｎｄｇｏｅｓｔｏｔｈｅｐｕｂｌｉｃ鐵路高架化沿線地區空間再生與活化———以台中市為例張梅英（逢甲大學土地管理學係）摘要台中市是日治時期第一個發布市區計劃的地方，也隨著戰後人口急劇增長及城市發展而擴大，當時的火車站是最重要的運輸工具節點，因此台中市中區扮演著中部商業發展的核心位置。２０世紀６０—８０年代是台中市中區最繁榮的時期，自由路及三民路百貨公司林立，辦公大樓的供給開始大幅增長。但２０世紀９０年代隨著市中心交通惡化、市政中心轉移，中區逐漸失去商業競爭力，更因為遊民、流動攤販、流鶯群集等困擾，中區加速衰敗；公私部門努力多年，也挽回不了沒落的命運，但伴隨鐵路高架化有了新契機。
台中市中區是曆史文化據點分布的最重要地區，也是閑置空間較多的地區，特別是鐵道的曆史核心價值，本文將過去中區發展沿革做簡單梳理後，搭配國內外都更案例之援引、都市計劃之規劃努力、都市再生與空間活化具體做法的討論，希望對台中鐵路高架化後，陳述如何恢複過往繁榮活躍並進行文化保存與延續，討論以民間參與方式經營站區是否能產生都市再生氛圍與發展動能。
關鍵詞鐵路高架化；空間再生；空間活化一、引言過去的軌道運輸都是火車，連帶產生許多平交道，也阻隔軌道兩側之發展，特別是火車站外圍；也因而有了鐵路地下化或高架化的做法，台北火車站是地下化的代表，台中市則是高架化的代表。目前台中市因鐵路高架化第一階段已經在２０１６年１０月１６日通車，外圍的建國市場也已經遷建到新的地點，跟外圍的收稿日期：２０１７９１５作者簡介：張梅英，逢甲大學土地管理學係副教授，Ｅｍａｉｌ：ｍｙｃｈａｎｇ＠ｆｃｕ．ｅｄｕ．ｔｗ。
鐵路高架化沿線地區空間再生與活化３１土地都急待整合活化運用，更因為想借機讓沒落已久且長期經營無功的舊市區獲得再生的契機，都市計劃不斷啟動一波波再生活化對策。
鐵路高架化後的台中市中區發展定位，將以火車站為中心，定位為文化城中城，將都市發展動能以輻射方式擴展到外圍地區，帶動地區整體再發展。目前規劃有鐵道文化園區、中區再生地區、商業地區、縱貫之心、台糖湖濱生態園區等。
但這些再生活化對策都寄望在公有土地及台灣鐵路局的帶動，但因為台中火車站附屬設施及建築群———新民街倉庫經台中市文化資產審議委員會決議指定為古跡及登記曆史建築，台灣鐵路局認為會影響台灣鐵路局既有發展權益，高架新站穿堂層下方之市區公車轉運站及其周邊道路恐無法負荷市區公車路線集中轉運等問題，不斷被拋出，鐵路高架化後騰空路廊功能是否應重新定義並縫合都市活動等諸多發展課題，再度被審視。
中區再生是曆史文化據點分布的最重要地區，也是閑置空間較多的地區，鐵道是舊城區的曆史核心價值，承載過去台中深厚的都市發展曆史，也保有濃鬱的鐵道文化故事性，應如何恢複過往繁榮與活躍並進行文化保存與延續？企圖以民間參與方式經營的站區商圈是否真能將人潮引導到外圍、使街區活動熱絡，通過空間節點的活化，感染外圍整體再生氛圍並產生向外傳遞都市發展動能的效果？這些是本文論述的重點。
二、台中舊市區的發展梗概台中市是１９世紀台灣省城所在地，也是台灣唯一曾經興建過省城的城市，隻可惜從１８８９年開始興建的省城，兩年後就被迫中斷，導致這段曆史被多數人遺忘。省城從興建到拆除隻有十多年時間，部分被保留放在台中公園內的遺址有北門樓、更樓、台灣府儒考棚，１９１１年流亡文人梁啟超曾經到台中公園遊覽，感念劉銘傳興建省城到招日人拆除，僅留下台中公園內的北門樓，曾寫下一詩：蕩蕩台中府當年第一州桑麻隨地有城郭路天浮江晚魚龍寂霜飛草木秋斜陽城堞在莫上大墩頭梁啟超的感慨，代表一個時代的結束，台中市在１９２２年設立市製，隨後大幅開發，到了２０００年時人口突破百萬，並在２０１０年合並台中縣升格為省轄市。台３土地經濟研究（８）２０１７（２）２
中在因緣際會下成為省城所在，又在朝代流轉中變成大都會，所以省城以及其遺址變成台中發展的曆史元素之一。台中市在明清時期僅僅是一個地方性的小街鎮而已，到日治時期縱貫鐵路通車並建立台中火車站，擬定台中街都市計劃，才使台中取代彰化成為台灣中部的政治、經濟、交通中心。隨後興建棋盤式的市街，整齊的沿街樓房，寬敞的街道，使台中街成為現代化的城市。
探究此一都市發展曆程，起自１９００年１月６日所發布的台中縣告示第五號《台中市區計劃圖》，它使台中市區成為日治時期第一個發布市區計劃的地方。
後將台中改為省轄市，成立市政府隨著城市發展，原有的市區麵積無法滿足都市機能擴大的需求，而使都市往外擴展，沿著放射狀的道路係統，配合內外環道路。
１９４７年將原屬台中縣的南屯、西屯、北屯並入台中市，才達到後來小台中市的規模，當時台中市中區扮演著中部商業發展的核心位置。台中市中區由火車站沿著中正路到中華路都是攤販市場，中區的商業發展逐漸形成麵的發展，包含２０世紀６０年代中華路夜市與遠東百貨的設立，供應整個台中地區居民所需。２０世紀七八十年代則是台中市中區最繁榮的時期，自由路及三民路百貨公司林立，辦公大樓的供給開始大幅增長。
然而２０世紀９０年代舊市區開始沒落，商業發展開始去中心化，移到台中港路（現在的台灣大道）沿線其他地區，更隨著市中心交通惡化、市政中心轉移到七期重劃區，中區逐漸失去商業競爭力。就觀光的角度而言，市中心包含台中公園、夜市、百貨商圈等皆逐漸衰退，更因為遊民、流動攤販、流鶯群集等困擾，這些問題更加速中區商店的倒閉潮，人去樓空，閑置空屋都沒有人願意投資經營。所以有人說老市區的衰敗，進入了令人觸目驚心的狀況，在台灣還不曾見過這種成片的關店，走在老市區的騎樓中，看不到過去的榮景，隻聞到空屋木材腐朽的味道。
中區商業活動沒落與閑置空間的問題，公私部門不是沒有努力過，為複蘇舊市區的榮景，在鐵路高架化之前，已發動好幾波更新計劃及建設，但總如隔山打牛般的徒勞無功；誠如中區再生基地網頁的說明，“盡管台中市政府不斷地在舊市區投放大量的資源，如綠川河岸空間綠美化、相關停車場建設、站前廣場景觀改善、行人徒步區部分路段景觀再造等建設，但成效有限”。
直到２０１２年，縣市合並升格為省轄市後，為了有效啟動再生發展，中區再生基地的計劃開始介入經營而產生扭轉的希望。其通過文化記憶的觀察，賦予具有文化特色的老屋新生命，例如宮原眼科、第四信用合作社等。根據以往經驗，鐵路高架化沿線地區空間再生與活化３３台中市在策略上多數是先從具有再開發機會的土地、城市活動核心地區以及低度發展空間來進行的。
而現有操作模式，主要通過曆史文化保存的課題，借由小區發展策略凝聚民眾共識，並以中區再生基地為小區活動與討論的平台，期望達到點、線、麵的再生。這幾年在舊市區所投入的相關計劃及建設頗多，達百億以上，大概可將這些相關執行計劃整理成水綠景觀類、經濟觀光效益類、交通路網建置類、行政機製及其他等四大類。
台中市中區現況盡管較其他區衰敗，但在都市發展上已經有其獨特的性格，日治時期小京都、文化城的美名，近年的綠川城市、移民城市等別稱，都是在描述中區所呈現的區域氛圍。這些別稱突顯中區具有河川、綠意、人文的商業環境，構成最吸引外地人移居的城市，在這些脈絡中，未來如何調適中心區與外圍區發展上的緊張關係或取得合作互補的關係，是台中市未來發展可以探索的方向；城市的發展與活化，並非依賴置入更高容積的商業行為，或追求更現代化的商業發展。