舊市區應善用它區域性格與殘破的既有紋理，扭轉衰敗頹勢找回它的魅力，而這種地方氛圍，並非僅是通過傳統文化與空間記憶的再生，更是通過當地生活文化所產生的活力，譬如溫羅汀獨立書店聯盟與都市農耕等；在這樣的過程中，各界殷殷期盼，未來全民參與與提案機製，能使創新發展和社會關懷並行的議題，融入空間再利用的討論中。
三、都市更新或再生的相關案例啟發（一）台北市的都市更新案例在國內不乏相關案例，特別是都市再生經驗最多的台北市，但早期台北市也曾因為法令不夠完善，所以存在環境規劃、建築物設計不良，公共設施不足且耐震程度不佳等問題，部分地區建築環境簡陋急需整建維護或重建。近年來隨著法規的趨於完善、都市更新執行案例的經驗累積，有了具體成效，另一方麵也因應極端氣候變遷、都市人口結構改變，企圖以都市更新提供友善安全的居住環境，開放空間與公益設施來建構宜居永續城市的台北市，而特別成立財團法人台北市都市更新推動中心，來從旁協助應對都市更新案停滯不前的窘境。這個中心成立於２０１２年１０月２３日，是全新的工作整合形式，希望更有效率地為台北３土地經濟研究（８）２０１７（２）４
市政府的規劃提供鮮明的想象，也希望借由這個平台協助市民了解政府政策。
位於台北市中華路的南機場公寓，在日治時期曾被政府征收作為軍用機場及練兵使用，相對於鬆山機場在台北市北邊，所以被命名為南機場。在二次大戰之後大批移民來台寄居在此地，加上地處低窪常有淹水情況，為了安置災民與違建戶，特別建造整建住宅以收納眾多的違建戶，落實社會住宅的概念，所以它曾經是台北市最現代的集合住宅。早期辦理公共建設、興辟公共設施、改善環境衛生及市容觀瞻等措施頗多，於２０世紀六七十年代陸續興建多處整建住宅，但考慮到當時的背景以及住戶的負擔能力，多數采用小麵積單元的規劃設計，時至今日居住空間已不複使用，造成違章加蓋情形非常嚴重，加上房屋一再轉售出租、產權複雜等負麵問題層出不窮，又因為公共設施及公共空間長期缺乏維護及管理，也加速居住環境質量的衰敗與生活質量的低落，反成為亟待重建的地區。
台北市將南機場列為都市更新示範基地原因也在此，它的整體規劃采分三期分區方式，辦理更新改建事宜，也企圖確保社經弱勢族群安置的權益，希望通過維係當地的社會網絡及不影響社會結構的方式，進行居民生活環境的改善，催化都市更新的辦理。為了保障基本居住水平並兼顧開發成本及公共利益，台北市都市更新自治條例規定由市府擔任實施者，並采招商投資都更基金或住宅基金挹注的開發模式，希望可以協助２０００多戶整建住宅的更新，提供６００多戶公共住宅，希望引入百億政府及民間資金來辦理，這是被各都市當成標杆學習的對象。
啟發：台中市正規劃籌組“中區再生基金”，並打算成立專門負責都市更新或再生等相關案件的部門，應該就是參考財團法人台北市都市更新推動中心的具體做法；未來如能以現有小區組織團體（如小區規劃師）與公部門訂定長期合作機製，以長期輔導當地小區協助推都市更新或再生，這應是可以考慮的做法。或許中區也可以針對各類型權利關係人進行訪談，建立無法掌握住戶之後續輔導清冊，並結合民間都市更新改革組織，以參與式規劃的方式進行台中市中區的再生。
（二）新加坡的都市更新案例４０年前新加坡也曾麵臨城市擁擠、生活條件惡化、基礎建設缺乏等問題，借由國家發展部底下的市區重建局（ＵｒｂａｎＲｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＡｕｔｈｏｒｉｔｙ）推動都市新舊融合的政策計劃，引領新加坡成為繁榮城市、國際商業中心且具高度生活質量和幹淨、綠色的環境。此一部門負責新加坡國土使用規劃、促進實質發展，特鐵路高架化沿線地區空間再生與活化３５別是都市重新規劃工作，大多由部門自行規劃宏觀架構，小部分委外辦理，同時也進行大規模的基礎建設工程，對許多都市開發行為控管與審查，是新加坡能夠順利推動都市更新的重要推手。屬於重大區塊地開發建設行為，市區重建局發揮主要的溝通協調平台，積極辦理推廣，借此行銷其城市國家的發展策略。
公認新加坡推動都市更新成功的主要關鍵有三：以總體規劃調整與控製都市發展、土地銷售製度有效吸引投資及將規劃落實開發、政府部門相互協調配合。首先在總體規劃調整與控製都市發展方麵，主要基礎建設由市區重建局主導，但開發區塊的邊緣，許多公共設施亦有屬於開發商投資建設的部分，屬合作模式，甚至民間提出的計劃案也是通過與民間溝通協商機製進行，來達成調控土地使用與都市整體發展的。
其次在土地銷售製度有效吸引投資及將規劃落實開發部分，市區重建局通過掌握最為關鍵的不動產，借此吸引私人資金和市場專業參與投資和開發，成為新加坡在進行整體規劃時最重要的策略依據。而在政府部門互相的協調配合上，重大建設必須通過跨局處整合協調，經濟發展、國防及文化保存等機構之互相合作，使政策可以在單一層級的行政體係中運行。
由於台中市中區有綠川、柳川，自然得關注一下新加坡河的更新經驗。新加坡河是新加坡的重要河川，繁忙的交通量及快速都市化，造成河道嚴重汙染，１９７７年由李光耀發起清理新加坡河的係列措施，包括完善排水係統、安頓聚居河道附近貧民、每日清理堆積河床的垃圾，１０年即圓滿達成清理河道計劃，河水汙染程度被控製在安全水平，水生生物也重返新加坡河。１９８５擬定概念計劃，為新加坡河重新定位，使其成為商業與活動走廊，保留曆史價值與特色設計的舊建築，成為大家津津樂道的新加坡重要特色區域。新加坡河再生活化成功的關鍵，在以整體土地規劃使用引導都市更新發展，以地區生機發展為核心鼓勵住宅開發，通過混合用地政策創造休閑與遊樂活動走廊，強調曆史特色的保存與活化。
啟發：或許台中市中區的更新再生，應該通過跨局處合作共同協調與規劃以發揮最大效益，並多方邀請協力機構以公私合作的方式，解決市區更新所麵臨的各種問題。特別是中區的水綠景觀，包括綠川、柳川之河川整治，或許也可以試試用節點式設計親水遊憩廣場，增加遊客停留時間，或者是串聯休閑與生態廊帶，形塑有情市容；甚至可以在綠川、柳川沿岸結合在地特色商家，注入特色商業活動來振興經濟，當然也可以保留曆史文化，發展新式元素，使新舊元素互相融３土地經濟研究（８）２０１７（２）６
合與共存，發展特色街區景觀。
（三）香港的都市更新案例眾所周知，香港是個高度密集的城市。為了解決市區老化的問題，香港在２００１年通過市區重建局條例，成立市區重建局（ＵｒｂａｎＲｅｎｅｗａｌＡｕｔｈｏｒｉｔｙ）作為香港專責處理市區重建計劃的執行機構。當時香港特區政府，經過廣泛的社會谘詢製定了《市區重建策略》，確立更新的任務和方向，也根據這個策略擬定了市區重建局條例，具體規定市區重建局的組織與工作。所提出來的都市更新發展策略，包括製定環境永續發展政策、建設適合長者居住的房屋、關注街道活力三大項。所提出來的市區重建策略，則是三個核心價值———“以人為先”、“地區為本”、“與民共議”，搭配三項配套措施包括成立“市區更新地區谘詢平台”、“市區更新信托基金”、推出“樓換樓”計劃。被認可推動都市更新成功的關鍵：一是明確的法令授權，授予收購物權與開發權利；二是立法賦予法律地位及市區更新的任務及方向；三是多麵向的董事會成員組成，有利政府部門橫向溝通整合及提供資源；四是相對彈性的財務機製，五年內向重建局挹注１００億港元作為市區重建的營運資本，使更新的各項活動無後顧之憂。
值得一提的是２００９年香港政府提出“保育中環”的都市再生理念，尋求在經濟發展與文化保育間能取得平衡。為配合中環高密度開發及需要改善空氣質量之要求，市區重建局建議以“城中綠洲”為主題，為繁忙的中環區引入更多綠色設施及休閑公共空間。考量整體小區利益、建物物結構狀況、工程施作、經濟效益，引入文化商業經營形態，讓市民能在舒適的環境下，享受多元化的設施與空間。
在街市大樓的各樓層展現不同的特色主題，增加大量的綠化空間，於建築物內部加建電梯及無障礙通道，方便公眾使用。香港政府在行政中心和眾多國際及中國金融商業機構的中環，除林立著棟棟奪目的高樓大廈，也開始思考如何將中環帶向更高的境界，所以是對既存多棟商業大樓及街區進行再生推動。
啟發：由於台中市中區有多棟不算太高的大樓，針對欲進行維護整建的大樓及小區，盡量朝植生牆、街道植栽綠化等永續環保理念來實施，多重視當地人文與文化資產保存等議題，方能維持地方既有紋理脈絡，保存當地特色；注入多元創新理念，使都市再生能有更多新舊融合對話的可能性。
四、城中城或縱貫之心計劃鐵路高架化後的台中市中區發展定位，將以火車站為中心，定位為文化城中鐵路高架化沿線地區空間再生與活化３７城，將都市發展動能以輻射方式擴展到外圍地區，帶動地區整體再發展（參見圖１）。目前規劃有鐵道文化園區、中區再生地區、商業地區、縱貫之心、台糖湖濱生態園區等。而中區屬於核心重點發展區，其發展上是有潛力與限製的，茲以ＳＷＯＴ分析如下。
發展優勢包括：１．擁有豐富的鐵道建築（包括舊車站站體倉庫及宿舍等）及紋理（鐵道及月台等）；２．台中火車站進出人流量大；３．鐵路高架化後，將市中心區的商業活動延續至後火車站地區。
發展劣勢包括：１．倉庫及日式宿舍老舊荒廢，與外圍文化據點缺乏聯係；２．公共設施麵積不足且質量不佳；３．台中火車站地區彙聚大量客運及公車，導致站前交通擁塞。
發展機會包括：１．結合外圍交通運輸整合性之建設（包括幹城轉運站、東行車公車站及捷運藍線等），提供完整之交通中心功能；２．綠空鐵道的建構，提供人行與自行車道，順暢串聯至外圍景點及文化據點；３．鐵道建築（包括舊車站站體、倉庫及宿舍等）保存及再利用，注入新生命力，成為地區再發展之契機。
發展威脅包括：１．車道阻隔人行動線的連續性；２．大量古跡及曆史建築需要修複，相關營運計劃難以全麵涵蓋；３．車站地區外圍建築物新舊混雜，部分既有建物影響車站整體景觀形塑。
鐵道文化園區是舊城區的曆史核心價值，承載過去台中深厚的都市發展曆史，也保有濃鬱的鐵道文化故事性，通過火車站月台倉庫的保存，將中區曆史文化延續。未來以民間參與方式經營，將形塑鐵道文化主題氛圍，應用倉庫群建築空間作為藝文據點，創造站區商圈氣氛，彙集美食、商場、酒吧與青年旅館等，將人潮引導到外圍，以鐵道文化園區為核心向外傳遞都市發展動能。
中區再生地區是曆史文化據點分布的最重要地區，也是閑置空間較多的地區，構想是要以曆史文化為基礎，保留當地曆史記憶與特色產業，輔以閑置空間３土地經濟研究（８）２０１７（２）８
圖１台鐵高架捷運化後城中城發展構想資料來源：台中市政府都市發展局。
活化與漫遊路網之建構，促進中區再生機製之滾動，使舊城區恢複過往繁榮與活躍。其中有關閑置空間活化再利用部分，已經成立青創世代創業育成平台，以公私協力模式，提供青年創業所需資源，協助青創家在當地生根成長，建立舊城區青年創新創業生態圈。
未來通過老舊空屋之盤點，並配合育成平台與媒合機製，將閑置空間以整建方式改造為創業基地，並保留空間文化特質以延續都市脈絡，將空間轉型為青年旅館、咖啡廳、藝文特色商店、音樂電影餐廳等，為閑置空間注入新生命，新創意融入舊城區，使街區活動熱絡，通過空間節點的活化，感染外圍整體再生氛圍。
因應鐵路高架化第一階段已經在２０１６年１０月１６日通車，外圍的建國市場也已經遷建到新的地點，跟外圍的國有土地極待整合活化運用。台中火車站附屬設施及建築群（新民街倉庫）業經台中市文化資產審議委員會決議指定古跡及曆史建築，恐影響台灣鐵路局既有發展權益，高架新站穿堂層下方之市區公車轉運站及其周邊道路恐無法負荷市區公車路線集中轉運，鐵路高架化後騰空路廊功能應重新定義並縫合都市活動等諸多發展課題。
鐵路高架化沿線地區空間再生與活化３９為了解決這些鐵路高架化後產生的議題，相關單位計劃如變更台中市都市計劃主要計劃（不包括大坑風景區）、配合台中都會區鐵路高架捷運化計劃、台中車站地區案第二階段變更台中市都市計劃幹城商業地區細部計劃第二次通盤檢討案等計劃並行運作，綜合現行都市計劃的修訂重點與研擬新增變更案的具體結論大致上有：第一，考量整體開發可行性與計劃時程，建議提出建國路南側私有土地後變更為車站專用區，以公有土地為主辦理都市更新整體開發。
第二，為營造車站地區之都市地標，變更後車站專用區之基準容積率，擬提高為８００％。這些想法主要是考量變更後車站專用區內將設置轉運站，建議目的事業開發主體為交通單位，考量鐵路局發展權因文化資產保存受影響，配合變更原擬回饋捐贈之綠地用地為商業區，以平衡其發展權益。
第三，為銜接整體自行車係統，於複興路與進德路兼鐵路用地鄰接新民街一側，變更５米寬鐵路用地為園道用地，供自行車道設置。
第四，為節約公共設施用地征收與興辟費用，建議未取得開辟之廣兼停１６６用地解編，並與北側機３２用地劃設等麵積之停車場用地。
圖２台鐵高架捷運化後縱貫之心發展構想資料來源：台中市政府都市發展局。
４土地經濟研究（８）２０１７（２）０
五、再生活化初步構想配合鐵路高架化的機會，台中市政府希望融入捷運功能，執行交通運輸之整合建設，並通過公私部門聯合開發，改善車站地區之環境景觀是值得肯定的。借由綠空鐵道計劃以及人行徒步空間之改善，串聯各個活動及文化節點。不管台中市政府想提的是“城中城”或“縱貫之心”計劃，中區再生的初步構想應可就五個麵向試擬如下。
（一）文化地景再造麵向主要是著重在台中市中區熙來攘往的人群，在舊市區發展常民生活樣態，各有生活空間與群體記憶，曆經沒落與重心移轉，市區仍保留豐富且多樣的曆史、文化、生活、商業活動與產業紋理，希望在大方向上是為了公私有文化資產再生與維護，並改善街道巷弄景觀，以提升城市生活美學，為城市環境生活減壓之規劃方式，主要的策略方向有：１．設置文化資產認證識別係統，這個部分可通過係統性標示介紹，使民眾能容易了解該項文化資產相關背景故事或是周圍其他類似的文化資產存在，所以需要有文化資產的認證識別標章。
２．鼓勵並持續辦理文化資產潛力點活化的擾動性主題活動，譬如小區規劃師可通過各個不同公私有文化資產的背景故事、演講座談、主題展覽，提供相關經費供當地社群組織辦理活動申請以推廣相關文化活動。
３．借由相關獎勵措施鼓勵當地老舊建築物外牆之翻修，或是製定中區街道內建築物廣告麵積數量及相關燈光用色準則。中區（其實整個城市都是）街道景觀，長久以來被大麵積的商業廣告所占據，遮掩了部分具有曆史時代性的建築立麵，對於視覺景觀產生長期壓迫，或許可根據現行法規（如台中市招牌廣告及樹立廣告設置辦法）規範製定廣告物的形式、顏色、格式、大小及設置高度，達到市容改善與美化並進行廣告物數量的管製，減少多餘的視覺幹擾，恢複素淨整齊的街道風貌。
４．騎樓人行步道空間整頓綠化，可針對重點區域（也就是火車站外圍地區）建築騎樓與人行步道空間，進行優化沿街式的廊道串聯，形成整體性的街道市容並提供市民大眾及外地遊客友善的步行空間。
鐵路高架化沿線地區空間再生與活化４１（二）水綠景觀串聯麵向由於水綠景觀包含人群活動及城市生態環境，在規劃方向上或許可以參照香港中環市場的更新內容。主要的策略方向有：１．通過都市更新及訂定相關都市設計準則，退縮建築留設開放空間進行綠化等做法。鑒於舊市區普遍存在都市開放空間及綠化不足問題，或可通過都市更新、都市設計及土地使用管製要點，訂定鼓勵留設之做法或者減稅獎勵容積，讓民眾可以在建築開發時留設足夠的開放空間並進行綠化。
２．鼓勵推動垂直及屋頂綠化，不僅地麵層綠化更要立體綠化，以提升生態品質，如建築物本體采立麵方式種植藤蔓類植栽、屋頂平台實施綠化，另外搭配小區規劃師機製協助及輔導小區居民重視環境綠化的改善，當然也可立法規定綠覆範圍及綠覆率。
３．觀光休閑網絡如果能搭配電動巴士，串聯各個景點與生活場域，除可滿足觀光需求，也可以成為代表性的移動地標，作為注目的城市品牌推廣，讓整體城市活動更多樣化。
４．發掘適合的街道軸帶，發展人行徒步係統，串聯公共開放空間。或許可以用南北向的中山路及東西向的市府路，作為十字軸線，發展人行徒步係統，這樣的十字軸線，可以串連車站、綠空鐵道、台中公園、台中州廳、第二市場、柳川、綠川等重要景點。
（三）交通路網建置麵向由於舊市區麵臨嚴重的交通路網問題，包含停車問題、大眾交通運輸係統不夠完善、自行車及人行徒步係統的規劃不夠友善等，在規劃方向上或許建議可以采行的策略有：１．增加都市更新後建築物附設停車數量，並須有固定比率開放公眾停車。
２．在街道內設置公共立體停車場或小型口袋公園的空間。
３．建立便捷的大眾運輸轉運或適當的接駁係統，或者提供交通換乘信息及指標係統。
４．發掘適合的街道軸帶，發展步道係統，引導居民及外地遊客深入中區各生活場域並串聯開放空間。
（四）觀光效益提升麵向由於觀光效益關係到旅遊服務質量、市容整潔、商圈振興等，主要希望提高外地遊客對於中區門戶環境之印象並活絡本地商家，提供旅客多樣的消費服務，４土地經濟研究（８）２０１７（２）２
這些麵向包含：１．火車站外圍建築騎樓及人行道之優化，避免摩托車或者是商家占用的現象，讓民眾及外地遊客有更友善的步行空間。
２．建置城市旅遊景點指針導引係統，更可通過手機Ａｐｐ信息係統提供服務。
３．在大眾轉運中心與新火車站直接連結，減少交通轉運時間，提高效率。
４．當然也可落實台中市產業再生特區發展自治條例的內容，活絡當地商圈或者是鼓勵本地社群組織，持續辦理文化擾動性的活動，這些都可借由都市再生基地的駐紮及推動，協助本地居民及商家共同維護曆史街區及老舊建築，讓社會大眾更了解該文化資產的背景與質感。
（五）經濟廊帶複蘇麵向由於舊市區多數缺乏就業機會，青年人口外移，中區的複蘇希望就是振興經濟，通過振興中區各麵向商業活動，來提升當地青年常住人口，活絡在地城市生活氣象，這些內容可以朝向：１．增設居住型空間，改善中區開放空間質量，提供相關設施滿足居住者生活休閑消費需求。
２．辦理定期老舊公共及私有建築大樓的安全檢查，減少由各類災害所造成的損失。
３．通過中部各院校學生活動（特別是建築與景觀、土地與都市計劃）或者是駐紮的方式，提供自主更新活動和更新事業作為發展之參考。
希望營造城市的生活美學讓居民有認同感，提升整個城市的質感，有企業入駐深耕程序並認同投資回饋程序，人自然就會跟著留著。
六、結論台中市的中區，擁有近１２０年曆史的城市，從日治時期設立州廳、州圖書館、教會、金融機構、綠川、柳川，有著整齊市容加上水橋景致，曾經有小京都之稱。
隨著都市發展趨勢的變遷，台中市商業政治發展中心已不在此，以至於中區的現況，不如往昔繁榮熱鬧，但是它終究代表著台中市都市發展的起源，是曆史文化的根基，不應隨著時代變遷而隕落。
鐵路高架化縫合了後站前站的發展差距，未來將以中區再生為發展主軸，希鐵路高架化沿線地區空間再生與活化４３望能夠通過高架捷運化、綠空廊道、綠柳川水岸作為都市再發展的契機，重新建構都市發展，創造都市發展的動能，也能以車站為中心向外輻射發展，串聯各個文化景點、商業機能、綠色基盤，形成一個文化、交通、經濟、生活兼具的城市，促進文化觀光效益的提升，更希望營造城市的生活美學，讓居民有認同感，提升整個城市的質感，如能有企業入駐深耕城市，並認同投資回饋城市，人自然就會跟著留著，讓舊城區找回昔日的繁榮與靈魂！
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關鍵詞宅基地製度改革；城鄉發展；土地管理一、引言今年是農村土地征收、農村集體經營性建設用地入市以及農村宅基地製度改革三項試點的關鍵一年，總體來看全國３３個試點地區三項製度試點成效已初步顯現。對於宅基地製度改革的試點工作進行總結和反思，有利於我們積累城鄉發展中的寶貴經驗，有利於我們鞏固城鄉建設的豐碩成果，有利於將改革過程中探索出的方法和思路向更大範圍內適當推廣，實現全國範圍內宅基地製度的改革和完善。餘江縣是江西省三項試點工作的唯一試點縣，也是全國唯一一個全縣整體推進宅改的地區。餘江宅基地製度改革的成效值得總結，其意義與啟示耐人尋味。
收稿日期：２０１７９３０作者簡介：呂萍（１９６２—），女，教授，博導。研究方向：土地經濟與製度，土地和住房政策。Ｅｍａｉｌ：ｌｖｐｉｎｇｒｕｃ＠１２６．ｃｏｍ。
宅基地製度改革的成效、意義和啟示４７二、餘江宅基地改革背景和結果２０１５年２月，全國人大授權國務院在全國３３個縣（市、區）開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地製度三項土地製度改革試點。餘江縣作為江西省唯一試點縣，承擔開展農村宅基地製度改革試點任務。
根據餘江縣政府的統計，宅基地改革之前，全縣村莊建設用地麵積５２７０公頃，人均建設用地麵積１７０平方米。當時餘江縣有３８萬人口，總共有農戶７．３萬戶，其中一戶一宅４．４萬戶，一戶多宅則有２．９萬戶，一戶多宅戶數的占比接近４０％，“一戶一宅”的基本政策原則無法得到貫徹落實，一戶多宅現象十分普遍，很多農戶的宅基地麵積也明顯超標。有數據顯示，餘江農村宅基地共９２３５０宗，其中閑置房屋２．３萬棟，危房８３００棟，倒塌房屋７２００棟［１］。農村附屬設施１０．２萬間，其中廁所２．８萬間，廚房３．２萬間，豬牛欄２．２萬間，柴火間、倉庫２萬間。這就意味著正常在使用的農房不足三分之二，已經批出去的宅基地使用效率相當低下，無法做到有效利用。在餘江這樣的平原地區宅基地本應當足夠使用，但是一戶多宅、麵積超標、閑置房、危房、倒塌房等現象的存在，使得宅基地被大量閑置和浪費，甚至造成了空心村的現象，村容村貌髒亂差不堪入目。與此同時，村民們無法獲得宅基地來建造農房，出現亂占耕地建房現象，造成了對耕地資源的擠占。
在這樣的背景下，餘江縣委縣政府決定加大力度，決心通過宅基地製度改革徹底解決曆史遺留問題。２０１５年８月５日，江西省餘江縣農村宅基地製度改革試點工作啟動會議召開，標誌著農村土地製度改革試點工作正式啟動。經過兩年的探索和實踐，餘江縣通過不斷完善農村的基層管理模式，在每個村建立起了村民事務理事會，各村理事會根據自身的特點在縣政府製定的改革框架下出台了量身打造的詳細宅改措施，到如今已全麵開花，改革成效十分顯著。截至２０１７年６月１５日，餘江全縣１０４０個自然村累計退出宅基地２７５３０宗３７８８畝，其中有償退出的僅有５２３１宗９０１畝，無償退出的２２２９９宗２８８７畝，無償退出的形式占７６％，是最主要的宅基地退出方式［１］。這些退出的宅基地已經可以滿足餘江縣未來１０到１５年的農村新增建設用地需求，為餘江的可持續發展提供了重要的基礎。
４土地經濟研究（８）２０１７（２）８
三、餘江宅基地改革成效和意義（一）實現了全縣農村土地的精細化管理對於農村的土地，我國大部分地區的管理都是“粗放式”的，餘江也不例外。
首先，由於繼承等原因，一戶多宅的現象十分普遍，這導致了許多農房被閑置，許多宅基地不能得到有效的利用。其次，由於測量的不精確和後續監督的缺失，宅基地占用麵積超標的情況也屢見不鮮，根據走訪我們得知，餘江各個村鎮的戶均宅基地麵積大多不到２００平方米，但是不少農戶卻占用著超過３００平方米的大宅院，造成了宅基地分配上的不平等。在上述這些不平等現象的影響下，村民“不患寡而患不均”，覺得“憑什麼你們能多占而我們不能”，便在路邊上隨意修建起牛棚、豬圈、雞舍、露天廁所等建築，或者自行向外擴張宅院的圍牆，進一步加劇了農村的亂象，堵塞了村內的交通。最後，宅基地使用的粗放和規劃不周直接導致了村集體內部宅基地供給的不足，村民在有合理需求的情況下無法得到宅基地的審批，有的便在農田中修建房屋，對耕地資源造成了極大的損害。
通過兩年多的宅改工作，餘江縣大部分村莊已經改變了這些農村土地管理上的亂象，逐步實現了精細化的管理，探索出一條可以推廣的宅基地改革路徑。
１．精細管理，規劃先行餘江縣通過政府撥款支持，引導各村由理事會牽頭製定村莊規劃。以洪湖鄉中蘇村為例，在村民事務理事會的組織下，本著“政府主導、村民參與”的原則，中蘇村製定了自己的村莊規劃，並嚴格執行規劃，在村民事務理事會成員中，選定一名規劃監督員，負責監督村莊規劃執行工作。中蘇村依照村民建房審批程序，對規劃區外實行“一刀切”，一律不予審批建房，堅決杜絕開天窗建房及規劃區外建房，餘江其他各村也都秉持了這樣的堅決態度。中蘇村還建立起建房履約保證金製度，建房申請人必須按《餘江縣農村村民建房管理暫行辦法》的要求，交納建房履約保證金，約束村民按照規劃和時間進度要求建房，否則履約保證金不予退還。同時，中蘇村還加強了建房過程的監督管理。在農戶建房過程中，村民事務理事會要檢查農戶建房情況，重點檢查農戶是否按規劃要求進行施工、是否存在工程質量等問題，一旦發現問題，及時跟村民進行溝通，並報告鄉規劃所、國土所，下達整改通知。對違法違規建房行為及時報鄉政府依法查處，切實維護規劃的嚴肅性和權威性。
宅基地製度改革的成效、意義和啟示４９２．一戶一宅，清理亂象為了保證“一戶一宅”的基本分配原則，餘江縣對於村集體中的存量住房製定了細致的宅基地退出方式和有償使用方式。選擇退出“多宅”的村民，有的采用無償退出的方式，有的采用有償退出的方式，各村依照村集體的經濟狀況製定了詳細的退出補償標準。對於個別不願意退出的村民，村集體按規定對其征收宅基地有償使用費，並製定了階梯式的計費方式。同時，對於征收上來的有償使用費，也堅持“取之於民、用之於村”的原則，主要用於舊村改造，宅基地有償退出補償，規劃範圍內的承包經營權收回，自留地、自留山收回集體的補償，村莊基礎設施建設，公益事業，村內誤工補助等。宅基地有償使用費收支情況每年在集體經濟組織內部至少公示兩次。
３．擇位競價，公平分配為了實現宅基地的公平分配，餘江大部分村鎮都實行擇位競價的方式來分配宅基地，應對新增的建設用地需求。對於村集體內部區位較好的宅基地，由村民事務理事會確定地段分類、確定麵積、確定底價，張榜公示，村民事務理事會組織符合建房資格和條件的村民按市場方式競拍。建房所產生的規費、工本費等費用由建房戶交納。
４．建房審批，出台細則餘江各村根據自身情況，都製定出十分細致的建房審批細則，詳細規定了什麼樣的村民可以申請建房，什麼樣的村民不能申請建房，符合建房條件的村民應當如何向村民事務理事會提出書麵申請，村民事務理事會對申請人的建房資格通過哪些方麵進行初審。對於初步審查通過的，還要再次召開村民會議或村民代表會議進行審查。完全通過後還需在本村公示７天，公示無異議後方可分配宅基地。
在一係列的管理措施之下，餘江的宅改工作落實了“一戶一宅”的政策原則，引導農民建立起了集約節約利用建設用地的意識，嚴格了建設用地的審批程序，加強了對土地使用和規劃執行的監督，杜絕了亂占耕地的現象，逐步形成了由保障房（福利房）、市場住房和低收入或者養老住房構成的農村住房體係和製度雛形，還上了農村土地管理多年的“欠賬”［２］。
（二）衍生出一套獨特的農村基層管理體係村中國共產黨員支部委員會，簡稱“村支部”，負責宣傳黨的政策，幫助黨的路線方針政策在基層順利落實；村民自治委員會，簡稱“村委會”，是村民民主選５土地經濟研究（８）２０１７（２）０
舉的自治組織，帶領廣大村民致富，協助鄉鎮政府工作。這兩者被人們習慣稱為“村兩委”，建立在每一個行政村上。在我國農村的基層管理中，村兩委發揮著最主要的作用。在原有的城鄉二元結構體係下，村兩委對農村能夠實施有效的管理，處理大部分的村內事務。然而，隨著城鄉發展的深入，行政村下各個自然村（村民小組）的內部矛盾常常得不到及時的處理，基層事務上也沒有可以具體依照的規定。這些基層管理上的缺失也是農村土地管理亂象的根源之一。
借著宅基地製度改革試點工作的部署，餘江在農村基層管理體係上進行了大膽而創新的嚐試，在村兩委之外為每個自然村組建起了村民事務理事會，完善了村民自治體係。
１．成員構成村民事務理事會成員一般由四類人構成：其一，是村小組組長作為自然村的帶頭人一般都會進入理事會當中，其二，是村小組內部的共產黨黨員發揮著關鍵的帶頭作用和模範作用，所以也會結合進來，其三，是各村有許多在外打拚多年而事業有所成就的人，村民稱之為“鄉賢”，他們一般常年在外對村內事務的處理具有一定的客觀性，視野也更加開闊，往往也都是理事會成員，其四，是一些德高望重的老人在村內具有一定的號召力，也會結合為理事會成員。這四類人所構成的村民事務理事會總人數在十人左右，在村小組內部既具有代表性和號召力，又保持了一定的客觀性，還能夠起到帶頭示範的作用，可以說是考慮十分周全。
２．理事會職責對於村民事務理事會的職責，各村都做出了詳細的明文規定。在宅基地製度改革試點工作中，理事會的主要職責有：對農村集體經濟組織成員資格進行初審；受理村民建房申請；製定本集體經濟組織宅基地分配、宅基地增值收益分配、宅基地退出、宅基地有償使用的方案；對曆史形成的“一戶一宅”超標準占用宅基地的、“一戶多宅”的、非本集體經濟組織成員通過繼承或其他方式占有和使用宅基地的收取有償使用費；對宅基地流轉的條件進行嚴格把關，並收取流轉收益；按照“村賬鄉管、村務公開”的原則，管理本集體經濟組織資金、資產、資源；與放棄宅基地申請資格及退出宅基地的村民簽訂《自願退出宅基地協議》，對宅基地製度改革資料進行整理歸檔，建立台賬；現場監督村民建房打樁放線，核實建房朝向、四址、麵積；配合編製並執行村莊規劃；采取擇位競價方式分配宅基地；實時監管村民建房，對違法占地及不按批準要求建設的，責令停止建設、限期整改，並及時向鄉人民政府及村委會報告，等等。
宅基地製度改革的成效、意義和啟示５１除了製定宅改規則、執行宅改任務，理事會也逐漸擔負起了其他日常村內事務的管理工作，比如組織召開村民會議或村民代表會議，組織實施新農村建設、農村基礎設施建設及公益事業，協調處理矛盾糾紛等工作也因為有了理事會的存在而變得更加高效而合理地處理。
３．村規民約在理事會的牽頭下，通過村民反複討論和商議，餘江各村製定出了自己宅改的村規民約，公之於眾。例如上胡村的村規民約中規定了堅持“一戶一宅”、建新必須拆舊的原則，加強耕地保護的“十不準”，理事會定期評選“先進示範戶”、“文明清潔之家”，進行精神和物質獎勵等明確措施。這些規定不僅促進了宅基地製度改革工作的落地，在日常維護的層麵上保護了土地管理成果，也使得鄰裏之間、村集體內部更加和睦友善。此外，關於宅改的所有規定也都成為一個個文件掛在村口的大展示牌上人人可見，包括《××村村民事務理事會工作製度》、《××村建房管理審查細則》、《××村宅基地分配方案》、《××村規劃執行辦法》等。
村兩委加村民事務理事會的農村基層管理體係，是基層自治的一種新的積極探索，是餘江在宅基地製度改革試點工作過程中衍生出的一套創新體係。這樣的體係一方麵為宅改工作奠定了強有力的實施保障，另一方麵讓餘江的基層管理現狀得到了很大程度的改善，具有深遠的意義。