財政效益的另一個方麵評價是其參與收入和資源分配後對整個資源配置效益的影響。我國正在轉向市場經濟體製，市場失靈在我國同樣存在，財政合理配置資源的職能也就顯得越來越重要。這裏的問題是合理確定社會資源在公共部門和非公共部門間的配置比例，既要充分保證各個企業自主經營提供市場產品所必要的資源，又要保障公共部門提供公共產品所必要的資源。
財政配置資源的職能可從兩個角度來說明，即分配資金和配置資源。從本質上說，資金是資源的一個重要部分。分配資金包括籌集資金和供應資金兩個方麵，前者是指取得為滿足政府執行職能所必需的財政收入，後者是指將財政收入通過各種方式安排出去。從籌資方麵看，國家需要積極開辟新的財源，不斷挖掘財政收入新的增長點。因為目前財政收入主要來自於稅收，因此首先要完善稅製，加強征管，將該收的稅收上來，盡可能避免稅款的流失。在供應資金方麵，需要確定合理的財政支出結構，關注財政支出的效益，加強財政的監督力度，形成合理有效的財政資金使用機製。
資源的合理配置是指資源在不同的用途和不同的受益者之間的最佳分配。由於存在市場失靈，自發運行的市場機製在某些場合難以有效配置資源，這就需要財政的介入：一方麵合理配置公共經濟內部的資源，另一方麵在私人經濟與公共經濟之間有效配置資源。
國民收入分配分為初次分配和再分配兩個過程，貫徹效率優先兼顧公平分配原則的財政機製主要有兩個特征：第一，初次分配領域以市場調節為主，按效率原則拉開差距；再分配領域則以政府的財政分配機製調節為主，以貫徹公平分配的目標。第二，在國民收入初次分配領域，為保障市場機製充分發揮作用，實現效率目標，介入初次分配的財政手段（如稅收）應堅持中性原則。一方麵對各類企業一視同仁，另一方麵從企業取得收入的政策要規範透明。
正如市場要在一定的製度約束下才能良好運轉一樣，政府也要在一定的規則下履行職能。市場上的每一個人都有各自的效用函數，由於市場參與主體遵守共同的市場規則，隻要交易達成，就意味著交易雙方的福利狀態得到了促進，或至少任何一方的福利不會受損。同樣的，把政治過程看作是市場過程，政治過程交易的對象是公共產品，進入政治領域的人們也有著各自不同的價值觀和偏好，這些價值觀和偏好需要有一定政治行為規則來保障。
本章小結
財政的職能實際上是財政執行的政府職能。財政的職能不僅涉及市場失靈的領域，還涉及與公共利益相關的社會福利的領域。財政執行分配資金、合理配置資源、公平收入分配、促進增長和穩定經濟、監督經濟活動等職能。財政參與國民收入的初次分配和再分配過程，在分配的各個環節中起主導作用。財政的效益不僅包括其自身活動的效益，還包括其作為政府行為參與資源和收入分配以後對資源配置效益的影響。
複習思考題
1．如何認識財政在經濟和社會運行中的職能？
2．財政是在什麼樣的機製中執行其職能的？
3．如何評價財政效益？
第二篇 公共支出
第三章 負外部性
市場機製調節經濟運行過程中，經常會出現調節失效的問題。市場失靈的領域很多，包括外部性問題的解決、公共品的提供、壟斷消除以維護競爭的秩序、公平收入分配的實現、宏觀經濟總量平衡的實現與維護等等。市場失靈需要政府幹預。盡管也有學者認為，現實中市場存在失靈，政府幹預同樣會出現政府失靈，因此在政府與市場之外，還有其他的解決方式，但理論界較為一致的觀點就是資源的配置應該由市場和政府通過分工協調的方式來進行。目前理論界關於市場失靈領域較為一致的看法主要有如下幾方麵：外部性、壟斷行為、公共品、公平收入分配、實現宏觀經濟總量平衡、實現弱勢產業（如農業）以及高科技產業的發展等方麵。本章就負外部性問題進行研究。
第一節 負外部性概述
一、外部性概念
外部性是一個定義並不十分明確的說法，其含義及程度可能受到市場結構的影響。盡管這樣，外部性還是有一個基本公認的概念：成本或者收益對於決策者而言是外在的，即潛在的成本或者利潤不是由決策單位來承擔或享有，而是轉化到其他主體上。外部性也可以理解為，成本和收益在時間和主體上的不對稱。它有兩種具體的表現形式：正的外部性與負的外部性。前者是指決策者（或行為主體）不能擁有或完全享有其行為產生的收益，使得其他主體與其同樣分享收益（如治理汙染所帶來的清潔的空氣）；後者是指決策者隻享有其行為所帶來的收益，而將成本轉移給其他主體承擔（如從事化工產品生產而導致的環境破壞）。假定私人的收益與成本分別用Pr和Pc表示，社會的收益與成本分別用Sr和Sc表示，外部性可在以下幾種情況中得到反映。
（1）若Pr= Sr, Pc= Sc，則不存在外部性；
（2）若Pr＜Sr, Pc＞Sc，則存在正的外部性；
（3）若Pr＞Sr, Pc＜Sc，則存在負的外部性。
作為正外部性的典型代表就是公共品的提供，負外部性在現實中最常見的就是經濟發展的同時產生環境破壞與汙染。
二、外部性的特征
按照美國財政學家哈維·羅森的觀點，外部性的本質主要表現在以下幾個方麵：
外部性可以由生產者產生，也可以由消費者產生。例如在一個擁擠的房間裏，如果有人抽煙，那麼他就是通過消耗公共資源——新鮮空氣減少了他人的福利。生產者生產的外部性現象則更為常見。
從本質上說，外部性具有相互性。例如甲希望利用一條小河排汙，乙則希望在這條河中養魚。對乙而言，甲是外部性的生產者；但對於甲而言，乙的養魚行為則影響自己排汙，乙的行為也具有外部性。最終選擇哪一種行為，取決於兩種活動成本的比較。
外部性可以是負也可以是正。某一行為主體的活動對周邊環境造成汙染，這是一種典型的負外部性問題。但有時行為主體的行動會增加他人的福利，此時就產生正的外部性。
公共品可以看成是外部性的一個特例。當一個人創造了一種有利於經濟體中每一個人的正外部性時，這種外部性就是純公共品。
三、外部性種類
日常生活中，外部性現象普遍存在，種類繁多。根據不同分類方法，可對外部性作不同的劃分。
（1）根據外部性的社會效果，可以將外部性分為正外部性和負外部性兩種。正外部性的情況下，社會收益大於私人收益，社會成本小於私人成本；負外部性情況下，社會成本大於私人成本，社會收益小於私人收益。
（2）根據外部性影響範圍的大小，外部性包括人際之間的外部性、區域之間的外部性和國際之間的外部性。以負外部性為例，鄰裏之間因為負外部性現象而引起的糾紛十分常見，如樓上住戶發出的噪音影響樓下住戶的正常生活；一條跨省際的河流，上遊地區的排汙影響下遊地區居民的生產生活，是一種典型的地區之間的負外部性；類似的狀況如果發生國家之間，就是國際間的負外部性。
（3）按照外部性影響時間的不同，可將外部性分為當前正在發生的外部性和未來的外部性（代際外部性）。前者在經濟生活中比較常見，如造紙廠排出未經處理的汙水導致周邊環境和水質受到嚴重汙染。人類過度活動導致的氣候變暖則是一個緩慢的過程，根據科學研究結論，導致目前正在發生的氣候變暖的原因中，有80%左右是由於發達國家工業化過程中的過度排放而形成的。這是比較典型的代際外部性。此外，（不可再生）自然資源的過度開發和利用將嚴重影響到國家和民族的可持續發展和子孫後代的生存，這同樣是我們目前正在麵臨的代際外部性問題。
第二節 克服外部性與政府幹預
一、克服外部性的理論
產生外部性的一個非常重要的原因是由於較高的交易費用的存在，而有的外部性可能是由於法律對資源使用與交換的限製而產生。無論是哪一種外部性的存在，都無助於市場產生最有效率的資源配置和最好效果。因此通過適當途徑解決外部性問題是十分必要的。
理論界對於克服外部性、將外部效應內在化的探討存在著以下幾種觀點。
（一）政府幹預
政府幹預是傳統經濟學理論所持有的觀點。目前，這種方法在經濟學理論界已經被許多學者所批判，並在理論上被一些其他的方法所替代，但在現實中，依然是被普遍采用的方法，也是本書闡述的內容。
（二）界定產權
持有界定產權觀點的代表者是R．科斯。他認為，在產權不明確的情況下，就存在著外部性，此時的市場是無效的。如果采用傳統的方法彌補市場失靈，隻存在一種選擇：對正的外部性由政府提供補貼，對負的外部性通過征稅的辦法加以解決（或責令決策者對外部負效應的承擔者進行賠償）。科斯提出，如果明確了相關主體的財產權利（即產權），那麼解決外部性就存在一種以上的選擇。如甲有權利進行某種可能對乙造成危害的活動，乙也有權利要求甲不要對自己造成損害，雙方可以通過談判的方式達成協議，總效應最大化的安排就是最佳的社會安排。明確產權的主要功能就是將外部效益內在化，如果產權被明確界定了，那麼外部性就不存在，此時的市場便是有效市場。
（三）製度安排
認為采用新的製度安排可以克服外部性的代表人物是新製度學派的D．諾斯。諾斯認為：無論外部成本和收益何時存在，它們都無助於市場產生最有效的結果，而一些允許對所有的成本與收益進行計算的（無論是私人的還是社會的）新的製度安排將會增加社會總的淨收益。外部性之所以存在，是因為在現有製度下無法獲取潛在的利潤或者無須承擔成本；如果改變現行製度，外部性就可以內在化。例如專利製度的製定與實施就起到了將外部效應內在化的作用，可以大大刺激技術創新活動。
（四）縱向一體化
研究企業製度的學者認為縱向一體化能夠解決外部性的問題，其主要代表是奧利弗·威廉姆森。他認為，企業不僅僅是一種簡單而有效的工具，而且有時還擁有超越市場的潛在協調能力，也就是說，企業的縱向一體化可以將市場失靈的外部性內在化；縱向一體化的實行可能是因為產權界定的不完全性。假定存在甲乙兩方，甲的活動增加了乙的成本，產權的適當轉讓要求甲補償乙，如果產權被界定為甲不必補償乙，並且假定在邊際上包含了外部性因素，那麼隻有當乙賄賂甲以調整甲的行動——必須進行談判時，有效的適當轉讓才會出現。同樣，如果甲的行動對乙有利，產權的適當界定將要求乙給予甲充分的補償。通過縱向合並將交易內部化來協調原來利益分歧的雙方當事人，或許能消除當產權未界定或未適當界定時所產生的討價還價成本。研究產業組織理論的學者也認為縱向一體化能夠將外部經濟內部化，從而糾正因外部化所引起的市場失靈。例如，麥當勞通過擁有或控製它所有的餐館就可以保證統一的質量，這對其聲譽產生一種積極的影響（正外部性），當消費者在各地旅行時就可以在任何一家餐廳獲得統一的質量保證。
（五）討價還價
南京有一個成功案例。在南京市後大樹根有一個居民小區。小區附近的電信部門新建立了一棟玻璃牆麵的高層辦公大樓，建成後的大樓對居民小區造成比較嚴重的光汙染，經過多次的討價還價，最後電信部門同意向遭受光汙染的168戶居民一次性賠償逾41萬元。類似的因為一方的經營活動而造成另一方利益損失的外部性問題通過討價還價方式解決的案例很多，如化工廠造成漁民損失的經濟賠償。
（六）加強傳統文化宣傳
將增強傳統道德約束與法規約束相結合，解決民間和社會管理中普遍存在的外部性問題。針對類似鄰裏幹擾、隨意破壞公共設施和公共環境等外部性行為，通過加強傳統文化宣傳，提高市民的文明素質，同時加大對不文明行為的處罰力度，可以取得較好的效果。
以上是有關克服外部性的一般理論。除了政府幹預以外的其他幾種方式，都可以在一定程度上解決外部性問題，但每一種方式都存在缺陷。采用界定產權的做法在解決外部性的過程中，可能因為存在著較大的交易或談判費用而難以達成協議，導致外部性難以解決；以一種新的正式製度安排代替舊的製度安排在克服外部性的同時，依然會產生新的外部性和“免費搭車”問題，因為製度安排並不能獲得專利，當一種製度安排被創造出來以後，其他人可以模仿這種創新並大大降低他們組織和設計新製度安排的費用，因此，創新者的報酬將少於作為整體的社會報酬；就縱向一體化來說，消除外部性僅僅是企業是否進行縱向一體化的考慮因素之一，且並非是一個重要因素，是否縱向一體化主要出於其他方麵的考慮，如交易費用、保障供應、避免幹預、增強市場勢力等。從適用範圍看，這幾種方式主要在小範圍的微觀層麵上對解決外部性能夠發揮作用，但從大範圍及宏觀層麵上（如向社會提供公共產品、治理某一個地區的空氣汙染等）來克服外部性問題，這些方法可能就顯得無能為力了。因此我們認為，解決外部性問題，最具有理論意義及現實意義的方式應該是政府幹預。
二、政府幹預的目的
采用政府幹預的方式來解決外部性問題的理論由來已久，最早對此進行闡述的是福利經濟學鼻祖——庇古。他認為，當外部性存在的時候，市場自身對此不能進行調節，社會福利不能達到最大。為了使社會福利最大化，政府必須進行幹預，采用補貼的方式對外部正效應活動加以鼓勵，而對產生外部負效應的活動進行征稅（即斯蒂格利茨所謂的庇古稅）加以限製。在此之後，有眾多經濟學家對因外部性而進行的政府幹預做了大量研究，這些研究內容零星地分布在眾多的文獻中。政府進行幹預的主要原因可以歸納為以下幾個方麵。
（1）為了使社會福利最大化。無論是正的外部性還是負的外部性存在，都對社會福利產生影響，通過政府幹預，可以克服這兩種外部性，從而使社會福利實現最大化。
（2）私人活動不能實現社會目標。由於私人活動的主要動機是利潤最大化或財富最大化，私人活動目標與社會目標並不總是一致的，當兩者之間產生矛盾與衝突時，私人活動僅僅追求自己的目標，而不可能去實現社會目標，此時的社會目標對私人而言具有較強的外部性。為了促使社會目標的實現，就要求政府進行幹預。
（3）存在著未能獲得的潛在利潤。城市化與工業社會的發展，產生了廣泛的外部效應。大量人群在大城市的複合居住，他們的生產活動集中在一起，使得“鄰裏效應”大規模發生。某些鄰裏效應已經為自願組織內部化，有些鄰裏效應則沒有。因此，未獲得利潤的存在是誘使政府幹預經濟的主要力量。
（4）外部性不能內在化。斯蒂格利茨認為，當市場不完備、信息不完全的時候，就存在著逆向選擇和道德風險，個人或廠商所采取的行動具有外部性。如果吸煙者決定多吸煙，則提高了火災發生的可能性，保險金中必要的保險費用部分也提高了，這種行為對所有買保險的人來說都產生了負的外部效應，而這種外部效應不能被個人或廠商輕易地內部化，就需要某種形式的政府幹預，如政府通過征稅的方式來減少道德風險，由此而獲得的福利收益足以抵消因征稅而產生的社會淨損失（即哈伯格社會淨損失三角形）。
三、政府幹預的方式
正如斯蒂格利茨所言，政府幹預實際上就是采用財政政策進行的。根據政府幹預的程度，可以將政府幹預區分為兩種：被動幹預與主動幹預。前者是指政府通過執行某些財政政策工具使得微觀決策者的外部效應內在化；後者是指政府直接進行某種活動，以減少或消除某些市場失靈。
針對不同的市場失靈，政府進行幹預的手段存在很大的差別。對於公共品提供、正外部性較強的活動等方麵，政府幹預的方式主要有以下幾種。
（1）財政補貼。財政補貼包括直接向決策者或行為主體提供補助（補貼），或者采用財政貼息方式，以鼓勵他們從事具有外部正效應的活動。政府向他們提供的財政補貼，實際上是將經濟活動所產生的外部正效應內在化為他們的收益，補貼使他們的活動變得有利可圖，由私人在一定程度上向社會提供公共品，有助於外部正效應強的事業發展。
（2）直接參與。對於一些外部正效應較大的活動，例如純公共品的生產與提供，可以由政府部門直接進行投資決策。如對環境汙染的治理、公益事業等，這些項目可以通過國家財政直接撥款的方式進行。
對於負外部性強的領域，公共財政政策可以運用下列手段進行幹預。
（1）征稅。對於產生外部負效應的決策或行為由財政進行征稅，將因其行為或決策而產生的社會成本通過稅收的方式讓行為者自己來承擔，這樣會使其活動的總成本提高，從而降低利潤，甚至無利可圖，最終減少產生負外部性的活動。這種稅又被稱為庇古稅（Pigouvian tax），最早是由英國經濟學家庇古（A.C.Pigou）在1930年提出的。
（2）許可證管理。有的公共資源在使用上存在很大的外部性，如果缺乏管理將會導致資源過度使用。為了促進資源合理利用，政府可以通過向相關使用者發放許可證的辦法來加以控製。類似的方法還有時間控製，即規定在一定的期限內使用共有資源。如在特定的旅遊景點向從事導遊活動者發放許可證；為了限製海洋漁業的過度捕撈而規定休漁期等。
（3）執行強製性的政策法規。現實經濟中，經常可以看到經濟發展、財富增長的同時，居民的生存環境遭受到嚴重的破壞。這種現象的產生往往是某些地方、利益集團和個人為獲取暴利而降低成本、將負外部性轉嫁給社會的結果。頻繁發生這種狀況，反映了管理部門政策、法規可能存在的漏洞。
可能產生環境汙染、環境損害等的行業，如造紙、礦產資源的開采、某些食品的生產（味精）等，這些行業的產品在生產過程中將會對周邊環境產生很大的破壞。理論上說，為了減少環境破壞而需要付出的治理成本應該由生產者承擔，並最終計入產品的成本中。由於治理汙染的成本很高，加上市場競爭的激烈，因此很多生產者對生產中產生的負外部性根本不予考慮，而將這類成本全部轉嫁給社會，由此而獲得的收益由自己享有。這種高收益的後果就是社會和民眾承擔負外部性成本，對環境和社會造成損害。
針對上述負外部性現象，政府幹預的最重要手段就是以政策、法規的方式將相關利益主體轉嫁的成本內在化，並在產品的成本核算中加以反映。
四、政府幹預的效果評價
盡管政府幹預是彌補市場機製的失靈，但不可否認的是，政府幹預不是萬能的，在政策執行過程中，由於各種原因可能會導致政策效果實現的程度與政策預期之間存在明顯差距。從公共財政政策的理論看，反對政府幹預的經濟學派堅持認為，政府的政策幹預是無效的。即使讚成政府幹預的經濟學者也不否認政府失靈的存在。理論界有關公共財政政策的效果評價主要有以下幾種觀點。
（1）政府幹預不一定會如預料的那樣取得成功。按照新製度學派的觀點，政府幹預實際上是一種以政府為主體進行的正式製度安排，即強製性的製度變遷。由於統治者的偏好和有限理性、意識形態的剛性、官僚政治、集團利益衝突和社會科學知識的局限性、信息不完備等諸多原因，可能導致政府幹預失效。
（2）政府幹預的效率可能不高。根據斯蒂格利茨的觀點，政府幹預的效率不高可能是由於以下幾個原因造成的：一是成本和收益由不同的主體承擔，在公共領域（容易產生正外部效應的領域）尤其如此。二是監督困難以及“免費搭車”行為。如對於正外部效應活動，如果由政府以補貼的方式進行管理，則存在著監督的困難；如果由政府直接支出提供公共產品，監督中就會出現“免費搭車”行為。三是政府預算缺乏硬約束。由於政府幹預所采用的財政政策手段在執行中的軟預算約束以及缺乏合適的補償政策而產生的激勵不足，導致國有企業的效率不高。
（3）因政府幹預而形成壟斷導致社會效率淨損失。如政府以補貼的方式或直接支出的方式對正外部效應的活動進行幹預，或者以許可證的方式限製進入，有可能導致這些領域的產品或服務定價過高，形成壟斷性價格，導致社會效率的淨損失，即哈伯格社會淨損失三角形。
（4）政府幹預可能導致尋租行為的產生。例如，政府如果采用許可證、審批、管製等方式來對負外部效應活動進行控製，就有可能導致一些微觀主體為了獲得經營許可權，而向擁有許可證以及審批權的政府官員尋租，由此可能導致腐敗行為的產生。
（5）可能會導致政府幹預成本高而效果差的後果。因為信息不完全的原因，使政府幹預意圖難以完全得到貫徹，或者是政府為克服外部性而花費很多，但因信息不完全的原因，並未能取得預期的政策效果。
（6）如果政府對汙染企業的汙染行為進行控製，會減少汙染物的排放，使周圍環境更清潔，但也可能產生其他負麵效果。一是失業可能會增加。環境保護的反對者認為工人失業將導致他們的貧困，環境清潔導致收入分配更加不公平，這種觀點被環境保護者稱為“工作訛詐”（job blackmail）。二是導致相關商品價格提高，對相關商品的需求結構（高、低收入者）不同，對公平的影響也不相同。維爾斯和漢森的實證研究（1999）得出了一個二律背反的結論：執行卡車排放收費製度的成本與年收入成反比，對於最底層的低收入者而言，這項政策承擔的成本為2.65%，對於最高端的高收入者而言為0.35%。
第三節 氣候變暖 《京都議定書》與碳交易
經濟發展與環境保護是各國在發展經濟過程中麵臨的棘手問題。在經濟發展過程中，以犧牲環境為代價的現象處處存在，甚至很多地方政府以及環境保護部門為了本地利益或利益集團的利益，不惜與外部性的製造者勾結在一起，結果讓社會公眾和後代來承擔沉重的環境被破壞的代價。
各種環境問題產生的根源，除了政府製定和執行的政策本身值得探討以外，主要原因在於缺少將外部性內在化的機製。如果通過法規或其他製度建設的方式將生產者、消費者所造成的社會成本完全內部化：製造負外部性將付出巨大的成本代價，解決負外部性將獲得直接的收益，那麼環境破壞者將約束自己的行為，負外部性問題可以在相當程度上得到解決。如對於造紙企業產生的水汙染，強製要求生產者將所有的社會成本（通過治理汙染的方式）在財務上加以反映，那麼產品的價格將會提高，缺少控製汙染能力的企業自然會退出競爭，生產秩序得到規範，讓社會承擔負外部性的社會示範效應將能夠得到控製。但是這種解決舉措如果缺乏製度法規保障和嚴格的監督執法，將會產生更多的問題。如產煤大省山西的焦炭企業眾多，除部分規模較大的企業投資建立了粉塵站（投資額約6000萬元），多數沒有任何汙染處理設備，粉塵滿天飛，空氣汙染嚴重。由於前者汙染處理設施的使用需要運營費用（如電力），成本提高，競爭力削弱，結果幾乎所有的焦炭廠都隨意向空中排放粉塵，導致城鄉空氣汙染嚴重。粗放型經濟發展的惡果之一就是全球氣候變暖。
一、氣候變暖與《聯合國氣候變化框架公約》
全球變暖是指全球氣溫升高。近100多年來，全球平均氣溫經曆了冷-暖-冷-暖兩次波動，總的趨勢是溫室氣體排放導致全球氣候變暖，氣溫呈現上升態勢。20世紀80年代後，全球氣溫明顯上升。
1981—1990年全球平均氣溫比100年前上升了0.48℃。導致全球變暖的主要原因是人類近一個世紀以來使用礦物燃料（如煤、石油等），排放出大量的二氧化碳等多種溫室氣體。由於這些溫室氣體對來自太陽輻射的可見光具有高度的透過性，而對地球反射出來的長波輻射具有高度的吸收性，也就是常說的“溫室效應”，導致全球氣溫上升。
出現全球變暖趨勢的具體原因是，人們焚燒化石礦物以生成能量或砍伐森林並將其焚燒時產生的二氧化碳進入了地球的大氣層。政府間氣候變化問題小組根據氣候模型預測，到2100年，全球氣溫估計將上升1.4—5.8℃（2.5—10.4℉）。根據這一預測，全球氣溫將出現過去10000年中從未有過的巨大變化，從而給地球環境帶來潛在的重大影響。
為了阻止全球變暖趨勢，1992年聯合國專門製訂了《聯合國氣候變化框架公約》，該公約於同年在巴西城市裏約熱內盧簽署生效。依據該公約，發達國家同意在2000年之前將他們釋放到大氣層的二氧化碳及其他溫室氣體的排放量降至1990年時的水平。另外，這些每年的二氧化碳合計排放量占到全球二氧化碳總排放量60%的國家還同意將相關技術和信息轉讓給發展中國家。發達國家轉讓給發展中國家的這些技術和信息有助於後者積極應對氣候變化帶來的各種挑戰。據聯合國有關資料，截至2009年底，已有192個國家和地區批準了《公約》。
《公約》第一屆締約方會議於1995年在德國召開。在這屆會議上，與會代表們通過了“柏林授權”，要求各締約方進行談判，以通過量化目標和規定時限進行減排。這在1997年12月於日本京都舉行的第三次締約方會議上促生了《公約》的第一個附加協議，即《京都議定書》。《京都議定書》自1998年3月16日至1999年3月15日在紐約聯合國總部開放供簽署，期間有84個國家和地區簽署了《京都議定書》。
二、《京都議定書》
《京都議定書》規定了《公約》附件一國家的量化減排指標，即在2008年—2012年（第一承諾期）其溫室氣體排放量在1990年的水平上平均削減5.2%。《議定書》中規定了6種溫室氣體，分別是二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亞氮（N2O）、氫氟碳化物（HFCs）、全氟化碳（PFCs）、六氟化硫（SF6）。《京都議定書》還規定了3種靈活機製來幫助附件一所列締約方以成本有效的方式實現其部分減排目標，這3種機製是排放貿易（ET）、聯合履行（JI）和清潔發展機製（CDM）。排放貿易和聯合履行主要涉及附件一所列締約方之間的合作；而清潔發展機製涉及附件一所列締約方與發展中國家締約方之間在二氧化碳減排量交易方麵的合作關係。
《京都議定書》2005年2月正式生效。它規定從2008年到2012年，工業發達國家要將二氧化碳等六種溫室氣體的排放量在1990年的基礎上降低5.2%。在CDM機製下，發達國家締約方提供資金和技術，在發展中國家締約方開展減排項目，以抵消其減排承諾，因此CDM是一個雙贏機製。作為發展中國家締約方的中國可充分利用CDM機製，獲得節能減排所需要的資金和技術。CDM項目旨在減少溫室氣體、特別是二氧化碳的排放，在其減排過程中，必然也會帶動二氧化硫等汙染物的減少，從而有利於環境優化。
三、CDM項目及碳交易
CDM是英文Clean Development Mechanism（清潔發展機製）的縮寫，是《京都議定書》規定的跨界進行溫室氣體減排的三種機製之一。按照2005年生效的《京都議定書》規定，截至2012年，發達國家締約方總減排量約50億噸。其中在境外的減排量需求占一半，約25億噸。減排1噸，在發達國家至少要花費20—30歐元，而在中國購買價格隻有7—10歐元，這樣的價格對於發達國家來說顯然很劃算。
由於發達國家單靠自身挖掘減排能力有限，成本較高，很難滿足《京都議定書》所設定的目標。因此《京都議定書》第12條規定，發達國家可以通過向不承擔減排義務的發展中國家購買“可核證的排放削減量（CER）”核定減排量（CERs），例如，通過在發展中國家投資一些清潔能源的項目建設來購買減排量。由此產生了由企業、技術服務公司、國際買家共謀的碳交易。
據聯合國和世界銀行預測，全球碳交易市場潛力巨大，預計2008—2012年，全球碳交易市場規模每年可達600億美元，2012年全球碳交易市場將達到1500億美元，有望超過石油市場成為世界第一大市場。
在國際範圍內，CDM項目的實施由CDM執行理事會（EB）負責監管。執行理事會目前由10個專家組成，執行理事會授權某些經營實體（DOE）對申報的CDM項目進行審查，這些經營實體代表是一些私人公司，如審計和會計事務所、法律事務所。
通過核實項目產生的減排量，並簽署減排信用文件證明使這些減排量成為CERs，減排量成為CERs之後，一個CDM項目就完成了。
CDM項目的完成需要一個複雜的周期，這個周期包括七個基本步驟，分別是項目設計和描述，國家批準，審查登記，項目融資，監測，核實\/認證，簽發CER。
四、CDM在中國：三個層次
中國CDM活動的主要法規依據是2005年10月12日開始實行的《清潔發展機製項目管理暫行辦法》，根據這一辦法，中國設立了三個層次的相關機構。
首先，國家發改委作為中國政府展開清潔發展機製項目活動的主管機構。
其次，成立國家氣候變化對策協調小組，由發改委等15個政府部門的代表組成，主要審議CDM項目的相關國家政策。
第三，國家清潔發展機製項目審核理事會（即理事會），由發改委和科技部作為理事會的聯合主席，其主要職責是評審CDM項目建議書。
在程序上，首先是潛在CDM項目承建單位通過相關機構和地方政府向發改委提交申請，發改委組織評審並向理事會提交申請報告，理事會審核之後提交合格的項目，最後發改委聯合科技部、外交部出具批準文件。
中國開展CDM項目的重點領域是以提高能源效率、開發利用新能源和可再生能源及回收利用甲烷和煤層氣為主。截至2011年1月27日，國家發改委批準的全部CDM項目2888個。
五、我國碳交易麵臨的障礙
我國的碳交易量目前占到全球的半數以上，也是全球最活躍的碳交易市場之一。但是我國目前碳排放的交易價格卻遠遠低於國際市場：國際市場上碳排放交易價格在每噸30歐元左右，而國內的交易價格在8—10歐元。造成國內外碳交易價格如此大差距的一個主要原因就是，我國缺少第三方機構。按照聯合國規定的碳交易流程，企業遞交的碳排放指標必須經過指定的第三方機構認證後才能生效。
對照發改委已經批準的CDM項目數量來看，中國在CDM執行理事會成功注冊的項目隻占到16%。
2008年，北京環境交易所、上海能源環境交易所以及天津排放權交易所相繼建立，中國邁出了構建碳市的第一步，但由於政策法規配套未到位等原因，在國際上已經進行得如火如荼的碳交易市場，在國內卻一直未能啟動。
CDM項目的方法學與程序的複雜和難度增加了交易成本。一個項目從申請到批準最順利也需要3—6個月時間，不論是否注冊成功，前期的設計、包裝等費用至少需要投入10萬美元。
從製度層麵來講，國內碳交易市場目前麵臨的主要障礙集中在這樣幾個方麵：首先，第三方審核機構DOE（指定經營實體）數量少，且我國本土的機構隻有一家可以進行試營業，另外三家還沒有獲得試營業資格。其次，一些有潛力的領域缺乏CDM方法學。再次，發達國家2012年後承擔量化減排溫室氣體義務的談判正在進行中。
中國的CDM項目主要為風電、水電和HFC-23。實施此類項目隻能帶來減排量上的收益，而不能帶來先進的技術。而印度和巴西利用CDM項目發展了一係列項目，如生物質能發電、太陽能利用、甘蔗渣發電和燃料轉換項目等，促進了能源消費結構的多元化，保障了能源安全。
本章小結
經濟生活中隻要存在成本收益不對稱現象就會產生外部性問題。當社會成本大於私人成本、社會收益小於私人收益時負外部性就會產生。日常生活中，外部性現象普遍存在，其種類繁多。負外部性將對人們的正常生產生活產生影響，需要采取相關措施以及某些製度安排加以解決。政府幹預是解決外部性的一種有效方法之一，當然政府幹預也可能產生一些負麵效應。從可持續發展角度看，人類麵臨的最大挑戰就是全球氣候變暖，隻有各國政府積極合作，通過製定和執行合理的製度安排，才有助於緩解氣候變暖的趨勢。
複習思考題
1．舉例說明負外部性現象。
2．解決負外部性問題有哪些方式？政府幹預的手段是什麼？
3．節能減排的意義是什麼？
第四章 公共品
第一節 公共品的性質
公共品的性質，解釋了一些產品和服務為什麼必須通過公共部門來提供的原因，公共品從理論上可以說是公共財政理論的核心內容之一。政府參與經濟活動的各種行為，都可以在公共品理論中尋找依據並獲得理論指導。同樣，對公共品理論的研究也有助於我們對政府介入經濟活動的行為及其效率有更深刻的認識。
一、公共品與私人產品的區別
西方經濟學中所分析的私人產品，是指由市場提供的，需要通過市場交易獲得的產品。這些產品之所以必須通過市場交易，原因是其具有競爭性和消費的排他性特征。
然而，現實經濟中，還有大量的非私人產品存在，這些產品通常在同一時間可以被不同的消費者共同消費，並獲得各自的效用，例如，一個國家的國防、公共體育設施、法律體係以及防洪堤壩等。同時，這些產品的供給也因為其特有的一些因素而出現非效率的問題，從而表現出與私人產品消費截然不同的特征。這些產品被稱為公共品。
公共品的概念是對應於私人產品而產生並存在的。從人類發展的曆史來看，公共品的最早產生要比國家的出現早得多。早在原始社會的母係氏族公社階段，社會共同需要就有了大規模的發展，如氏族公社的防衛性設施、公共祭祀、公共倉庫、公共集會場所等，這些構成了人類社會早期的公共品。
剩餘產品的出現和社會共同需要是公共品產生的基本條件，而在國家存在的情況下，公共品通常表現為由國家的公共財政支出來提供，並以稅收的形式獲取其費用。需要明確的是，即使在現代市場經濟中，公共品的存在並不意味著由公共部門來生產這些產品，而僅僅是表明這些產品由公共部門向社會公眾提供。公共品既可以由公共企業（或國有企業）來生產，也可以由私人部門來生產。
在現代經濟生活中，人們幾乎每天都要與公共部門打交道，並消費各種各樣的公共品。然而，作為同時被不同消費者共同消費的產品，如何區別一個濱海城市的防洪堤壩、公共水資源以及一條收費的高速公路的產品屬性呢？它們都屬於公共品嗎？顯然，對於共同的消費者，它們之間表現出了不一樣的特征，這就需要更進一步準確地界定公共品的性質與類別。
薩繆爾森把公共品定義為：“每個人對這種產品的消費，都不會導致其他人對該產品消費的減少。”因此，在他看來，社區的和平與安全、國防、法律、空氣汙染控製、消防、路燈、天氣預報以及大眾電視等都是典型的公共品的例子。公共品所具有的特征有兩個：非排他性和非競爭性。
（一）非排他性
對於私人產品，擁有所有權的個人可以獨享產品給他帶來的效用，並可以排斥其他任何人對該產品的占有和消費，這就是排他性。然而，對公共品來說，排他性的技術特征在這裏失效了。首先，排斥其他消費者在技術上可能是無法實現的。比如，由國家提供的國防服務。要把居住在這個國家的任何居民排除在保護範圍之外是極其困難的。同樣，地區防洪設施、社區環境以及城市道路、橋梁和公共照明所提供的公共服務在技術上都很難實現對其居民的排除。其次，即使這種排他在技術上是可行的，但排他的成本卻可能是非常昂貴的。當排他的成本超過了使用該產品所能獲得的收益時，排他在效率上就不可行。公共品的非排他性意味著這些產品的提供者無法通過消費者的付費與否來決定他是否有權消費這些產品。不僅如此，對於純粹的公共品，不僅具有非排他性，而且還具有非拒絕性。不管消費者是否願意，他都無法拒絕公共品提供的服務。對於一國的居民來說，不管他是否樂意，他都無法向其他人出售他所享有的類似於國防保護那樣的公共服務，也無法拒絕消費這些公共品，除非他遷移到另外的國家或地區。
（二）非競爭性
對私人產品來說，新增他人消費便會增加邊際成本，由此消費私人產品具有競爭性。而對於公共品，在一定範圍內，任何人對某一公共品的消費都不會影響其他人對這一產品的消費。例如，並不因為人口的增加而使一個地區居民對防洪設施的消費減少，同樣，對於一個容量足夠大的網站，在網絡不擁擠的情況下，增加一個在線用戶對其他網上的使用者的影響是微不足道的。具有這種特征的產品被認為在消費上具有非競爭性。公共品消費的非競爭性意味著增加一個人消費的邊際成本等於零。增加一個或者更多的消費者（直到容量約束界限）並不增加公共品提供的可變成本，因此不會增加其邊際成本。
但必須注意的是，非競爭性產品未必是非排他的。例如，對於一個公共劇場或者一條高速公路，在其合理容量範圍內，消費具有非競爭性，但供給者卻可以通過在這些地方的入口設置收費的手段比較容易地實現排他。
二、對公共品進行界定時需要注意的幾個問題
與私人產品相比，非競爭性和非排他性是公共品的最重要特征，但對公共品本身進行界定和認識時還需要注意以下幾點。
盡管每一個人都消費同樣數量的公共品，但不同的人對於公共品的評價不盡相同。實際上，不同的人對於同一件公共品的價值到底是正還是負的看法也不完全一致。例如為了保護國家安全而生產導彈的價值，不同的人評價顯然存在差異。
對於公共品的分類不是絕對的，一件物品是否為公共品，取決於一定的市場條件和技術狀態。例如，燈塔可以為所有航行的船隻導航，此時的燈塔為純公共品；但是當某種人為幹擾設施被發明以後，船隻不交費就不可能享受到燈塔的導航服務，此時燈塔的非排他性特征消失，它不再是一件純公共品。
一件物品可能滿足公共品的某一個特征，但不滿足公共品的其他特征，也就是說，非競爭性和非排他性不一定同時具備。例如非高峰期的城市馬路可以看成是公共品，但交通擁擠時則車輛之間具有競爭性。
許多在傳統上不被當作商品的東西具有公共品的特征，比較典型的就是誠信。如果在經濟交易過程中每一個人都遵循誠信標準，那麼整個社會的交易費用可以大大降低，這種成本的降低是非競爭性和非排他性帶來的重要特征。
私人產品不一定完全由私人部門生產。現實中就有很多公共部門提供具有競爭性和排他性的私人產品的案例，醫療服務和住房就是兩個典型的例子。
公共部門提供公共品並不必然意味著公共部門生產公共品。例如垃圾回收服務，有的社區自己提供這一項服務，有的社區則由政府部門提供。在美國約有37%的消防服務以合同外包的方式由私人部門提供。
三、公共品的種類和判別
許多自然地被視為公共品的消費品或多或少地包含有競爭性成分。比如，如果人口密度不大，市中心的城市廣場自然滿足公共品的定義。然而，當周末或節假日廣場上人山人海，以至於出現明顯的擁擠現象時，情況就不同了。這時對於新增加的消費者，城市廣場可能不再是非競爭性的。情況嚴重時，公共部門不得不采取一定的排他手段，例如，設置欄杆、疏散，甚至戒嚴等。超過容量的公路、互聯網以及公共體育設施等也具有類似的特點。在這種情況下，這些產品是否還是公共品呢？這樣看來，薩繆爾森對公共品的定義，突出考慮了公共品的消費數量特征，卻忽略了質量問題。隨著公共品消費者數量的增加，公共品的質量可能降低，消費者享用公共品的效用就有可能減少。因此，有必要對公共品的判別作進一步的研究。
（一）純公共品
通常，對於薩繆爾森所定義的公共品，我們稱之為純公共品，具有完全的非排他性和非競爭性。然而，現實生活中，我們還不斷接觸到大量的產品，它們不完全具有公共品的兩個特征，但卻又具有公共品的某些特征。
（二）公共資源
公共資源又稱共有資源，表現為產品具有消費的非排他性但卻具有競爭性。公共資源由於產權沒有（或無法）明確的界定和分割而可以被具有可得到的任何人免費使用，例如共有草地，每一個附近的居民都可以在這片草地上牧牛。然而，由於資源總是有限的，對公共資源的共同消費並不意味著每個人享用相同的共有資源。客觀上，增加了一個人對公共資源的消費就意味著減少了另一個人的消費。因此，對公共資源消費的邊際成本並不總是等於零。不僅如此，由於公共資源是免費使用的，這就是說，使用者並不需要承擔增加公共資源消費的邊際成本，這往往導致了對公共資源的過度使用。例如前述的共有草地，就會出現居民的競爭性過度放牧，從而導致草地的破壞，這就是著名的“共有地的悲劇”。
（三）非純公共品
非純公共品是處於公共品和私人產品之間的一種產品，它在日常生活中比那些純公共品更為常見。私人產品消費可以實現完全的排他，而非純公共品則可能是部分競爭性的，因而也往往是排他或部分排他的。主要表現為以下幾種情況：
（1）有些公共品，例如道路、社區的綠地等，隨著越來越多的人使用該產品，增加一個人使用這種產品就會逐漸使公共品的質量降低，從而減少其他使用者的效用和收益。這樣，消費者的增加超過了一定程度就意味著存在機會成本。這種部分競爭的現象被稱為擁擠，由此帶來的機會成本，也即其他人消費收益的減少，被稱為擁擠成本。對於那些隨著消費者人數增加可能導致擁擠的非純公共品，具有部分的排他性，我們稱之為擁擠性產品。如果具有比較完全的排他性，則被稱為俱樂部產品，例如遊泳池、大劇院和公共圖書館等。
（2）對於一些公共品的使用來說，即使是被所有人同時同量地消費，但消費者所處的地點和距離這些產品的遠近都可能對其效用和收益具有較大的影響。比如，生活在警察局、消防局或者公共花園周圍的居民通常會獲得更大的收益。另外，還有一些公共品隻有居住在特定地區或滿足特定條件的人才可以享用。因此，公共品的消費往往還具有地域性，這為把公共品按其地理區域劃分為地方公共品、區域公共品或國家公共品提供了依據。
（3）並不是所有的公共品都可以被當成消費品來分析。例如，對於漁民來說，海洋預報可能更多的是一種生產者產品或者生產要素。除了天氣和海洋預報，典型的例子還有知識與技術創新、公共信息等。除非能夠對廠商實行有效的排除，公共生產要素所具有的公共品性質阻礙了市場對使用這些產品的定價，因此，這些產品通常也隻能由公共部門來提供。
基於以上對各種類型具有公共品性質的物品的分析，可以作如下判別：如果公共品可以服務於任意數量的使用者，則稱為純公共品；當有可能發生擁擠時，則稱為非純公共品。所以，濱海城市的防洪堤壩顯然是公共品，而且是地方性公共品；城市的公共水資源則是公共資源；至於收費的高速公路，作為可以排他的並可以導致擁擠的產品，如果是由公共部門提供的，則是典型的非純公共品，而且是具有俱樂部性質的公共品。
第二節 公共品的需求與供給
對公共品的需求是客觀存在的，通過對公共品需求的分析，能夠得出反映公共品需求的一般規律並給出分析性的描述。假設在某種社會倫理和製度框架下，能夠完全獲得人們對於公共品的偏好，即可以準確地知道每個人願意消費的公共品數量，以及他所願意支付的價格。在這裏，公共品的價格即是消費者願意繳納的稅負。和所有的商品一樣，人們對公共品的邊際效用通常都是遞減的，這樣，和私人產品需求曲線相類似，可以推導出個人對公共品向下傾斜的需求曲線。必須強調的是，根據公共品的性質，即使所有人同時消費相同數量的公共品，但每一個人所獲得的效用和收益也是不相同的，因此，理論上他所願意支付的價格（即稅負）也是不一樣的。這就是說，對於相同數量的公共品，每個人都有自己不同的需求曲線。公共品的社會需求曲線可以由每個消費者的公共品個人需求曲線縱向相加得出，其條件是，既定數量的公共品可以被所有社會成員無競爭地、等量的同時使用。公共品需求曲線的得出為尋求公共品均衡提供了基礎。然而，問題是，如果真的像前麵分析的那樣，公共品為什麼通常由公共部門通過預算來提供而不由私人部門來提供呢？或者說，是不是每一個人對公共品消費的偏好都可以被方便、準確地捕捉到呢？
一、公共品供給的市場失靈
市場通過價格機製將那些不願意付出市場價格的個人排除在某一商品的消費之外而得以運作。同時，市場還通過價格機製使廠商生產每一個產品的邊際成本可以得到彌補並獲得最大化利潤，從而保持了某一種商品對廠商的吸引力。不僅如此，經濟學還證明，市場通過價格機製實現了資源的最優配置。因此，市場是有效率的。
然而，如果一種物品的消費缺乏排他性，意味著商品的供應者在任何情形下都無法根據使用者是否付費來決定他是否具有消費的權利，這決定了消費者可以免費使用這種產品。因此，自發的價格機製在這裏就失效了。這種由於非排他性導致的自發價格機製的失靈被稱為“免費搭車”。由於共同消費和非排他性，“免費搭車”者就會寄希望於由他人支付使用的成本，這時，追求利潤最大化的生產者就不具有供應公共品的動機，因為他一旦提供了這種產品，就無法排除“免費搭車”者對該產品的使用，而且無法收費。
當非排他的公共品無法實現自發的價格機製時，就必須通過其他的定價方式。在小範圍內，私人合作製可以發揮作用。例如，一幢樓裏的居民可以達成協議共同承擔安裝和使用樓道裏公共照明的成本。這種協定對於小規模的群體也許是可行的，隨著群體規模的擴大，個人成為“免費搭車”者的可能性也不斷提高，這樣的協定也就越來越難以發揮有效的作用。這時，公共品通常就隻能通過公共部門來提供，並必須執行某種強製性定價手段，例如，通過收費或征稅的方式為公共部門提供資金保障。
另外，即使公共品使用時存在排他性，自發的市場機製仍然麵臨著諸多的困境。首先，雖然所有的個人同時消費相同數量的公共品，但由於每個人的偏好不一樣，他們從相同的公共品中獲得的邊際效用和總效用也許各不相同，因此，每個人承擔的公共品價格就應該因人而異，這樣才符合消費者均衡的效率原則。然而，問題在於，如何才能準確地獲知消費者使用某一公共品所得到的邊際效用呢？其次，把某個具有正常權利的消費者排除在公共品的享用之外，從效率的角度看也是不合理的，因為公共品消費的非競爭性決定了增加一個人使用公共品的邊際成本為零。這樣，在公共品的容量限度內，任何對公共品的邊際消費都會增加使用者的效用，因而能夠增進福利。因此，任何排除某個人的定價方案都是非帕累托改進的，都是無效率的。公共品的存在和性質導致了基於價格機製的市場失靈，也為政府幹預提供了必要的理由。
二、公共品由政府供給的效率要求
公共品所導致的市場失靈提供了政府公共部門幹預市場的理由，公共品消費的非排他性和非競爭性決定了公共品主要還是應當由公共部門來提供。事實上在大多數國家裏，即使有私人介入或者私人捐助，公共品主要還是由政府公共部門來提供，這是不可否認的事實。製度經濟學認為，一些產品之所以必須由政府提供和管理的原因在於，對這些產品缺乏相關的製度安排來界定可以據以獲取收益的產權。典型的例子是經常被經濟學家作為公共品案例的燈塔。燈塔發出的燈光不僅可以被過往的船隻非競爭性地消費，而且，也很難在技術上把某一隻航船排除在外。因此，作為公共品，燈塔似乎隻能由公共部門來提供。
但是，政府供給公共品並不能保證效率，甚至會造成扭曲而產生非效率結果。事實上，恰恰是那些使市場機製無能為力的原因構成了政府公共部門決策中讓人頭痛的問題。前麵分析了個人享用公共品“免費搭車”問題，出於同樣的原因，政府在製定公共品的強製性價格，即稅收時，消費者往往隱瞞自己對公共品的享用。這不僅使消費者支付的邊際稅額不足以等同於公共品給他帶來的邊際收益，而且往往導致了公共品供給數量不足。相反的，如果政府不是出於征稅的目的，而是為了獲取社會對某一公共品的需求量，從而決定這一產品的供給量而向社會公眾要求披露他們的偏好時，人們就會有誇大其邊際偏好的傾向。這是因為，在給定的稅負水平上，人們總是希望能得到更多的公共品收益。這樣，就會導致公共品供給過多。因此，人們不願意準確披露他們對於公共品的真實偏好，這樣就給政府帶來了決策信息缺乏的難題，因為要決定需要提供多少公共品，政府計劃者就必須知道公共品的需求總量，因此，政府就必須尋求其他的一些非直接的手段，例如投票表決、采訪調查等。
在政府決策過程中需要明確的是，政府部門應當提供多少公共品，公共品與私人產品的最佳組合是什麼；公共品經濟分析的核心問題是討論社會資源配置於公共品的供應所需的效率條件，或者說，需要尋求滿足公共品生產和供給的資源配置效率的邊際條件是什麼；如果公共品的費用完全是由稅收提供的，那麼這種稅收應該如何在社會成員之間分配並保證其公平和效率。
英國經濟學家庇古在對各國財政問題的討論中對公共品和私人產品之間的資源配置問題進行了開創性的分析。庇古認為每個人都從公共品的消費中受益，從而獲得正效用；同時又為公共品提供支付作為稅收的價格，從而導致了負效用。繳納稅收產生的負效用，即為享有公共品而放棄的私人產品消費的機會成本。這樣，對每個人而言，當公共品帶來的邊際效用等於繳納稅收產生的邊際負效用時，公共品的供給就是有效的，並實現了均衡，從而使個人預算中所有的私人產品和公共品都達到資源的最優配置狀態。這就是所謂的庇古均衡。
個人願意為公共品支付的價格，也即他願意繳納的稅收應等於他消費公共品的邊際收益或邊際效用。因此，即使是所有的人同時等量地消費一定數量的公共品，他們應支付的價格可能是不盡相同的。這就是說，理論上，應針對不同的消費者，根據他的實際收益對他征收相應的稅負，實行差別稅收製度。這通常被稱為稅收的受益原則。
薩繆爾森模型解決的核心問題是描述存在公共品的經濟中資源應該如何最有效地實現帕累托最佳配置。薩繆爾森首先假設每一個消費者都應該，而且也能夠準確地流露自己對公共品的偏好，從而可以獲得所有個人的消費效用函數。其次，他還假設，存在一個萬能的計劃者，他知道每個人的效用函數以及該消費者為了消費公共品而願意支付的價格，並能把這些價格反映到總計劃中去，從而計算出私人產品和公共品供給的社會組合。
然而，不僅是公共品的性質決定了通過市場機製無法準確地獲知消費者對公共品的偏好，而且民主經濟中也不存在這樣一個萬能的計劃者。即使在中央計劃製度中，政府也無法準確地獲知全部信息。因此，薩繆爾森的分析隻是在理論上規範地給出了公共品與私人產品的理想分配方案。在現實中，也許根本不可能產生這樣的公共品最優供給結果。
公共品消費的非排他性決定了每個人都有低估或隱瞞其邊際支付願望從而“免費搭車”的內在動力。由於存在市場失靈的問題，公共品供給的決定主要是通過政治程序進行。在民主製度下，通常投票表決來進行公共決策，在這方麵，已經形成了具有一定理論積累的公共選擇理論。這種理論將以投票機製為主的政治機製視為把公共品的個人偏好理性地轉化為社會偏好的一種方法，同時也將其作為政治決策過程的經濟分析方法的一種拓展。
三、公共品可能由私人生產
公共品由政府提供，不意味著不能由私人生產。諾貝爾經濟學獎得主科斯通過對英國燈塔製度的詳細考察發現，1610—1675年，英國領港公會並沒有建立一座燈塔，而私人建立了至少有10座。私人為什麼願意建造燈塔呢？在製度經濟學家看來，其中的關鍵是燈塔服務產權及其收益權的確立。同時，當可行的排他性安排所需成本大大低於從公共品的私人供給中獲取的收益時，私人供給成為可能。當然，對於燈塔的消費，要完全排除“免費搭車”者在技術上可能是困難的，但即使如此，燈塔的提供者也願意承擔全部成本。對於那些航船主來說，如果其經營的價值足夠大，他們也願意承擔燈塔的費用。事實上，在當時的英國，在國王允許私人建立燈塔並收取費用之前，船主和貨運主們遞交了一份聯合簽名的請願書，表示他們將從燈塔獲得極大的好處並願意支付使用費。同時，科斯還證明了燈塔的私人經營能夠比政府經營具有更高的效率。因此，在技術上能夠實現有效可行的排他性安排條件下，一些公共品（或非純公共品和準公共品）的供給似乎可以通過確立產權並設立專營權來解決。
此外，現實經驗還告訴我們，生活中不乏許多公共品由私人來提供的例子。例如，個人捐資興建的希望小學、對災民的救濟、私人讚助的基礎研究，還有私人興建的免費公園等等。這在經濟學中被解釋為利他主義。顯然，私人在向社會提供公共品時，他自己也從該公共品中得到了收益。然而，如果一個人有強烈的公益心，他就有動機使他的支出超出其邊際收益等於邊際成本的那一點，從而向其他人免費提供公共品。當然，他還獲得了其他的一些效用，例如，責任感、道義感等等。但是，其結果卻不一定向私人產品那樣是帕累托有效的，平等和效率往往是不可兼得的。
在現實生活中，公共品由公共部門來提供，並不意味著由公共部門來生產。公共部門隻是提供這些產品，而其生產則可以通過招標、承包等方式由私人部門來完成。公共品和私人產品一樣，都是根據一定的生產函數生產的，且都應該符合要素的邊際技術替代率相等的最優化條件。當然，處於實現某種控製或者政治等方麵的原因，政府也可以設立公共企業來生產公共品。然而，究竟什麼樣的公共品應該由政府設立公共企業直接生產並供給，或者說，公共部門和私人部門的分界線應該怎樣劃分，這是一個重要的理論和現實問題。
第三節 非純公共品的供給
在現實生活中，純公共品（例如國防）並不多見，更為常見的是非純公共品。非純公共品同時具有公共品和私人產品的特征。
一、非純公共品供給的優化
擁擠性非純公共品隨著消費者人數的增加可能導致邊際擁擠成本，且具有部分的排他性，例如社區的綠地、公共公園和國家圖書館等。對於擁擠性產品來說，消費者的消費收益取決於使用者的數量。由於存在擁擠性，當消費群體規模增加時，原有的消費者所獲收益在給定的非純公共品供給水平下將會降低。這種因新成員的加入而導致的消費收益下降會抵消由於成本分攤而引起的對該非純公共品的規模消費收益遞增。這意味著對於擁擠性公共品，存在著最佳的使用者規模。
一項俱樂部產品是可以排除他人消費的擁擠性非純公共品。桑德拉和謝哈特給出的定義是：“一個群體自願共享或共擔以下一種或多種因素以取得共同利益：生產成本、成員特點或具有排他利益的產品。”典型的例子如遊泳館、電影院、收費的高速公路和橋梁等，在容量約束範圍內，這些產品許多人同時消費；而一旦超過了容量約束範圍，該產品的消費就開始變得擁擠，這時，擁擠成本的存在和增加將使消費的平均受益不斷下降，盡管人數的增加也會同時使得每個成員分攤的成本減少。所以，對於一項俱樂部產品來說，十分重要的是確定俱樂部的有效規模。
對於俱樂部產品的分析，首先需要假設：俱樂部排除非會員時不需要成本；俱樂部會員具有平等的地位；俱樂部會員各自分攤相同的成本和收益。因此，在布坎南看來，俱樂部類似於人們自願形成的協會。
以上的分析表明，存在著依靠市場機製來優化提供擁擠性公共品或俱樂部產品的潛在可能性。如果能夠實現有效的排他且無需成本，如果供給這些產品的邊際成本是不變的，如果可以準確地捕捉到人們對這些產品的邊際效用偏好，完全可以依靠競爭的市場機製以最優的群體規模和最佳的產出數量來提供這些產品，並且可以實現帕累托有效配置。這時，由於消費者承擔的價格即該產品的平均成本，因此，競爭性的供給將使這些公共品企業以零利潤的方式運營。反之，如果無法實現有效的排他，如果相對於消費群體的最優公共品數量過於龐大或者由於成本遞減等其他原因導致無法通過競爭的市場環境予以供給，那麼市場方式也許就是無能為力的。然而，在政府或集體通過預算的方式供應公共品時，與純公共品的情況一樣，公共部門將麵臨嚴重的信息不完備問題。因此，公共品的實際供給往往與理論上的效率規模不相一致。
事實上，由於非純公共品同時具有公共品和私人產品的部分性質，因此，在現實經濟中，往往也是由政府和私人同時供給。就擁擠性公共品來說，雖然隻具有部分的排他性，但由於其使用數量超過一定程度後會產生消費的競爭性，這為收費提供了效率上的依據。因此，隻要在技術上實現某種方式的排他，就可以通過一定的市場途徑來供給這類產品。當然，政府也可以提供這種公共品。這取決於排他的手段與目的以及供給的成本—效益分析。例如，作為典型的擁擠性公共品，公共教育的供給往往在私人部門和公共部門都可以得到。顯然，政府提供教育和私人提供教育具有不同的目的導向，因此，在排他的具體操作上也各不相同。正是兩種教育服務所具有的不同程度的排他功能為不同層次的消費者獲得教育提供了可能。
另外，隨著科學技術的發展以及理論與實踐上的種種創新，一些在過去看起來是公共品或擁擠性公共品現在可能具有了部分或完全的競爭性與排他性，如特定的氣象服務、城市道路、汙染控製等，這些變化為政府職能轉變以及市場化改革提供了依據。例如，城市道路作為擁擠性產品，由市場來提供的困難通常被認為在於向使用者收費的困難，然而，排他性在技術上卻可以通過其他的途徑獲得。例如，政府賦予城市道路的私人提供者以道路兩旁的商業用房地產某種程度上的特許經營權，這就使私人具有了投資的激勵。作為“城市經營”的重要思路，這種方法已在我國許多大中城市有了成功的經驗。
然而，必須注意的是，類似的非純公共品不管是由誰來供給，在其最佳規模上，都存在著一定程度的擁擠。隻有在消費者的邊際支付願望等於邊際擁擠成本時，才能達到均衡。從非純公共品供給的效率上看，擁擠似乎是必然的。隻有當某些公共品的不可分割性必須要求一個最小規模，或者是某些公共品的供給本身從規模上就能獲得直接收益（例如，規模成本遞減）的情況下，才能說建一座無擁擠的公共設施是合理的。即使這樣，也應該按照這個最小的必須規模來提供這種不擁擠的非純公共品。當然，如果存在對將來的考慮，例如考慮未來人口的增加或遷移等因素，那有可能現在就建造一項目前不擁擠的公共品。
二、外部性和準公共品
當某一經濟活動所花費的成本或所產生的收益大於該經濟活動主體實際支付的成本或實際獲得的收益時，即產生了外部性。例如，某戶居民在裝修新房時承擔了裝修費用，但他卻並沒有承擔其周圍的鄰居遭受的噪音所產生的機會成本，這時，負的外部性就產生了，類似的例子諸如生產部門所產生的“三廢”問題、公共資源的過度使用問題以及一些不符合社會公德的行為所導致的問題等。負的外部性又被稱為外部不經濟。同樣，當一個房主在雪後打掃幹淨門口的積雪時，正的外部性就將使所有過往的行人受益。然而，過往的行人並沒有向這位房主支付勞務報酬，類似的例子包括人們為預防傳染病而花費的行為對其他人健康的益處、養蜂者的蜜蜂同時傳播花粉而對花園和果農產生的免費服務以及私人的某一項科學發現或技術創新對整個社會帶來的貢獻等。正的外部性常常被稱為外部經濟。對於具有外部性的一些產品，由於這類產品在性質上完全具有與公共品一樣的特征，即消費的非競爭性和非排他性，因此，這類產品常常又被稱為準公共品。
外部性和公共品有著密切的聯係且同樣源自共同使用的特征。如果個人或者廠商的經濟行為對其他個人或廠商的效用可能性曲線或生產可能性曲線產生了一定的影響，卻沒有承擔相應的成本或沒有獲得應有的報酬，經濟行為的社會邊際收益與社會邊際成本就會與私人邊際收益和私人邊際成本不相一致，這種不一致的部分導致了外部性產品的存在。外部性產品部分地具有公共品的性質，在其效應範圍內，外部性的影響往往是在一定程度上具有某種強製性的。例如，對於一家火力發電廠所產生的汙染，周圍的居民所遭受的不利影響通常是不可避免的。當存在正的外部性或者外部經濟時，某一經濟行為的社會邊際收益大於私人邊際收益；當外部不經濟時，某一經濟行為所產生的社會邊際成本大於私人實際承擔的邊際成本。
負的外部性或外部不經濟產生的原因通常是因為公共資源的產權缺乏明確的界定，或者界定和維護產權的成本過於高昂。例如，對於潔淨的空氣，人們很難有效地界定其產權，所以，那些受到諸如空氣汙染不利影響的人無法要求必要的賠償，或者將造成損害者排除在潔淨空氣使用之外。
除了正的外部性和負的外部性，對外部性的分類還包括以下幾種。
（1）生產者—生產者外部性。指一個廠商的某一生產行為對其他廠商的生產可能性曲線產生了有益或不利的外部性影響。例如，一個公司的技術創新帶動了整個行業生產率的大大提高；一個加工企業對地區某種礦石的大規模開采導致同行業的其他企業麵臨原材料的短缺；某家公司為一種新產品所做的廣告同時為其他公司的類似產品開拓了市場，等等。
（2）生產者—消費者外部性。指廠商行為在一定條件下對個人的消費效用產生的外部性影響，這種影響可以是外部經濟的，也可以是外部不經濟的。例如，工業企業產生的環境汙染對企業周圍的居民生活產生了不利影響；房地產開發商修建的商業設施或公共設施給周圍居民的生活帶來了方便，並使他們的房產價格趨於上升；偏遠地區一家廠礦企業的成立不僅使周圍的居民不同程度上免費享用了這家企業興建的基礎設施，還給這些居民帶來了新的就業機會，等等。
（3）消費者—消費者外部性。指一個消費者對某種產品的消費或對要素的提供在價格機製之外對其他消費者的效用水平或要素供給產生有利的或不利的影響。例如，一位某種傳染病疫苗的消費者在接受這種疫苗注射時，客觀上使他人的健康有了更好的保障；抽煙者往往使其周圍的人被動吸煙，從而對他們的身心產生不利的影響；個人接受教育不僅提高了自身的素質，獲得了較高的報酬，同時還對整個社會產生了良好的作用，等等。
和公共品一樣，外部性的存在往往會導致某種程度的市場失靈。首先，即使外部性產生了額外收益或額外成本，廠商或個人在對一些產品供給和消費時仍然依據其個人邊際成本等於個人邊際收益的原則，從而存在沒有被納入價格機製的邊際收益與邊際成本，這與帕累托有效的邊際條件實際上產生了偏離，這就導致了資源配置的非效率。這時，價格機製的優化配置功能失效了。
其次，由於免費外部性產品的存在，就會產生“免費搭車”問題。如果“免費搭車”的理性行為成為大多數的選擇或者提供這類產品的私人承擔成本過高時，一些產品就會因為外部性的存在而使私人部門不願意提供，從而從整個社會來看出現短缺。例如，為了獲取一項技術或工藝創新，企業往往需要投入大量的研究與開發（R&D）費用，然而，如果創新得不到有效的保護，開發企業很難保證不被其他生產廠商模仿，這往往大大縮短了一個新產品的生命周期，並且企業由創新獲得的超額利潤被那些“免費搭車”者免費地分享了，這樣，企業就沒有足夠的積極性從事研發活動，從整個社會來看，研發投入就會不足。另外，基礎研究可能是更為典型的例子。所以，從效率的角度來說，必須存在一定的價格補償機製。然而，即便如此，對於正的外部性，作為準公共品，對外部經濟的補償和公共品一樣存在著普遍的信息難題。這是因為，與公共品的供給一樣，外部經濟的受益者沒有直接的動力披露他們對該產品的真實偏好。因此，披露公共品偏好的機製也同樣適用於外部經濟導致的準公共品。
再次，外部不經濟導致的效率損失也要求生產企業承擔外部邊際成本，但問題在於如何有效地衡量外部邊際成本的大小。顯然，市場機製無法讓生產企業主動顯示他的邊際支付願望，而如果讓負外部性的承擔者顯示其意願價格，則同樣存在著“免費搭車”和信息難題。因此，自發的市場價格機製又一次失靈了。
不僅如此，外部性的非效率結果還表現在對公共資源的使用上。通常，公共資源由於缺乏明確的產權界定可以被免費使用，然而具有一定質量的公共資源又是稀缺的，從而具有使用的競爭性，這為外部性的存在提供了機會。例如，地下水通常是可以免費使用的公共資源，然而，作為稀缺資源，地下水會隨著開采者的增多或開采量的增加而趨於減少甚至枯竭。這意味著增加一個開采者的社會邊際收益可能小於每個開采者的平均收益（假設每個開采者具有相同的生產可能性曲線）。公共資源的免費使用導致的外部邊際成本並不需要使用者來承擔，因此，公共資源會產生普遍的過度使用問題，這往往導致了公共資源的破壞性開發和利用，並給人類社會福利帶來嚴重的損害。
從外部性的產生過程來看，一定經濟行為所產生的邊際收益一定是以付出一定的邊際成本為代價的。私人將選擇邊際成本等於邊際收益這一點作為他的決策選擇，但卻忽視了其他人在價格機製之外所承擔的外部邊際效應。而有效的資源配置要求經濟行為所產生的邊際成本和由此產生的所有邊際收益即社會邊際收益相等。因此，在理論上，如果存在一定的措施，使外部性行為人有足夠的激勵將外部性效應考慮在其行為選擇內，就可以實現對外部性的糾正，從而達到帕累托最優配置。通常，自發的價格機製對於糾正外部性顯得無能為力。這給政府幹預提供了足夠的理由，政府可以通過多種途徑使外部不經濟所產生的機會成本得到應有的承擔（政府幹預的具體手段見第三章）。
第四節 準公共品提供與生產的公私夥伴關係
盡管理論上認為，市場失靈需要政府幹預，但從現實看，政府幹預不一定是最有效的，甚至出現政府失靈。為了彌補市場失靈而由政府提供公共品、公共服務，也會帶來諸多問題：財政麵臨的巨大資金壓力、公共部門效率低下、提供的公共品和公共服務質量難以滿足公眾需求，等等。在這種情況下，從20世紀80年代開始，很多國家出現了在傳統的政府（公共部門）活動領域引入私人資本的實踐活動，最為典型的就是“公私夥伴關係”（public-private partnerships），簡稱PPP。所謂公私夥伴關係是指公共部門和私人部門之間多樣化的製度安排，結果是傳統上由政府提供的公共活動或服務部分或全部由私人來安排，公私夥伴關係泛指政府與私人部門之間的任何協議。PPP的最早形式就是BOT，在20世紀80年代初期由土耳其總理Targut Ozal首先在基礎設施建設項目中采用；1988年澳大利亞也開始運用公私合作建設基礎設施項目；1992年英國保守黨政府不僅在基礎設施項目中引入私人資本，還將範圍擴大到公共服務領域；葡萄牙、意大利、希臘、荷蘭和愛爾蘭等國家也廣泛運用PPP模式；此外，公私合作關係在美國、加拿大以及眾多的發達國家和發展中國家的基礎設施建設、公共服務和社會服務等項目中得到廣泛而充分的運用。PPP模式的最大特點是，將私人部門引入公共領域，從而提高了公共設施服務的效率和效益，避免了公共基礎設施項目建設超額投資、工期拖延、服務質量差等弊端。
公共管理領域引入市場機製是新公共管理的核心內容之一，即在公共部門領域實行民營化。盡管PPP是民營化的內容之一，但與純粹的民營化之間存在十分明顯的區別：公共項目和國有企業完全民營化以後（典型的是政府從國有單位完全撤資），公共部門不再參與其中；而PPP任何一種形式裏，政府部門始終在其中扮演重要的角色。
一、PPP中公共部門的作用
由於實行PPP的項目基本上都在傳統的公共部門活動領域，帶有很強的外部性特征，引入民營資本以後，如果政府部門撒手不管，私人資本在追求自身利益最大化的同時，損害公眾利益的行為將不可避免地出現。高效率地提供（準）公共品以及兼顧和維護社會公眾的利益，是政府部門的基本職責，因此，PPP項目實施過程中，政府公共部門需要始終參與其中。政府的作用主要表現在以下幾個方麵：嚴格製定各種標準，以公開招標的方式選擇合適的私人資本參與者，實行強製性的製度安排對民營資本提供激勵和監督，維護社會公眾的經濟利益和社會利益，等等。
二、PPP項目的選擇
並非所有的基礎設施建設項目以及其他的公共品（和公共服務）都適於采用PPP模式，在采用PPP模式之前，公共部門和私人部門應充分考慮各方麵的因素。按照加拿大的做法，對擬實施的PPP項目製定了六項評價標準供參考。
（1）財務標準。評價項目財務的可行性，項目能否獨立運轉，能否確立一個公平、合理的定價機製。
（2）技術標準。評價公共部門的技術規範，是否存在私營企業合夥人無法解決的內在技術限製，能否確立有效的監督機製。
（3）運營標準。評價公共部門訂立的運營標準，是否存在私營合夥人無法應付的運營問題，私人合夥人能否承擔相應的運營風險。
（4）可接受性標準。評價公眾和利益相關者是否願意接受PPP模式和私營部門的引入。
（5）實施標準。評價公共實體使用PPP方法的司法程序和責任，從公營到私人的移交是否可行，在實施PPP的過程中可否引入競爭機製。
（6）時間標準。評價規範運營的時間進度。規範運營的操作規程不及時出台導致的結果是使資產轉移時的殘餘價值減少。
一個成功的PPP項目的實施，也有賴於電子政府的支持。PPP項目成功與否的關鍵在於選擇合適的合作夥伴，而如何確保招投標工作的公開、公平、公正則是政府必須解決的問題。電子政府為公共部門與潛在的投標者和公眾之間搭建了一個溝通互動的平台。政府通過電子政府平台發布招投標信息，公開全過程情況，公眾在信息對稱下實行監督，從而保證了招投標工作公平、公正。
三、公私夥伴關係適用的領域
從目前國外PPP的實踐看，該模式涉及的範圍十分廣泛，以美國和英國為例，PPP適用的範圍包括：① 海洋遊艇救護工作（傳統上是由海岸警衛隊從事，納稅人出資）。② 環保。民營環保企業通過購買或收回捕撈權的方式對北大西洋鮭魚提供保護，效果優於政府行為。③ 民營團體保護公共土地免於被開發。④ 公園承包給民間機構或組織進行維護和管理。⑤ 會館和公共圖書館承包給私人經營管理。⑥ 密歇根州的民間“市政服務公司”承擔了幾個市鎮傳統的市政公共工程。⑦NASA將無人衛星的管理承包給私人。⑧ 監獄。美國現在有3%的犯人關押在民營監獄中，民營監獄發展前景十分看好。⑨ 美國國防部將武器的生產也交給承包商。⑩ 英國甚至將國有博彩業和鑄幣廠的業務也實行公私合營。⑪英國首都的地鐵也在推行民營化。⑫基礎設施項目的建設。⑬社會保障和社會福利，包括私人退休計劃、醫療、民間各種社會福利，等等。
四、公私合作的類型與方式
公私夥伴關係建設公共設施項目（或提供公共服務）有多種多樣的類型，見圖4-1。
圖4-1 公私夥伴關係的類型
圖4-1說明：除了（1）、（2）完全公營，（9）、（10）完全私營以外，其他的6種類型都屬於公私夥伴關係的具體類型。
PPP的主要方式是憑單製和合同承包。
憑單製（vouchers），美國最早是在高等教育中采用，包括各種助學基金、教育貸款、學費稅收豁免等，有些州用以發放獎學金等，後推廣到中小學。憑單製是指將憑單發給學生家長，家長選擇學校後將憑單交給學校，學校用憑單到發放憑單的機構兌換相應的資金。憑單製現在已經在眾多的公共服務領域得到運用，除了教育以外，社會保險和社會福利領域也普遍采用。
合同承包製在基礎設施、公共品提供等領域得到廣泛的采用，也是PPP中采用最多的一種做法，主要是通過合同外包的方式建設需要的公共項目。承包合同項目麵臨的主要挑戰是，① 必須引導足夠多的符合條件的投標者，尤其是在農村地區。② 對合同中的細節問題做出足夠詳盡的界定。③ 有效的管理合同。
五、公私夥伴關係在中國的運用
當前中國經濟和社會處於轉型過程中，政府的職能正在從多領域幹預向公共管理和服務的方向轉化，在公共財政框架下，政府執行為公眾提供公共品和公共服務、從事公共管理等職能，這一觀點已經為各界所接受。從中國國情出發，政府執行公共管理的職能也將會產生諸多問題：提供公共品在資金上難以得到保障，公共品和公共服務的質量難以完全滿足社會公眾的需求和偏好，公共部門活動的效率低下、成本過高、腐敗，等等。其中最重要的就是各級財政難以承受城鄉地區各種公共品對資金的需求。在這種狀況下，在一些帶有私人產品性質的公共品（即混合產品）的提供上，引入私人資本是完全可行和必要的。這些領域包括：城市基礎設施項目的建設，公益事業項目，農村公共品以及水、電工程，城鄉社會事業的建設（如教育、醫療、社會保險和社會福利事業）等等。在城鄉地區有形公共品和無形公共品的提供上引入私人資本，采用公共部門和私人部門合作夥伴的方式，可以在很大程度上解決目前在公共品提供和管理方麵的諸多問題。
實際上，在一些城市混合產品提供上，公司夥伴關係在中國的很多地方已經得到了廣泛運用，如道路、橋梁的建設，一些公共事業項目的提供，甚至在教育、醫療等社會服務領域私人資本也不斷滲透。可以說，PPP模式在中國的運用前景十分廣闊。
伴隨著中國經濟進入新常態，一方麵經濟增長速度放緩，另一方麵大量的民間資本缺乏合適的投資領域。在此背景之下，從2014年開始中央政府出台引入民間投資參與混合產品投資的公共政策，各級政府積極參與，一場PPP模式的投資序幕在各地全方位拉開。
1.PPP政策
2014年9月24日，財政部下發《關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，以便盡快形成有利於促進PPP模式發展的製度體係，拓寬城鎮化建設融資渠道，促進政府職能加快轉變，完善財政投入及管理方式。2015年5月，國務院辦公廳轉發財政部、發展改革委、人民銀行關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知，明確了PPP模式的領域、總體要求、製度體係、政策保障等基本框架。2016年7月17日，為規範政府和社會資本合作項目財政管理行為，切實保障PPP項目合同政府履約能力，提高財政資金使用效率，防止公共資產和資源流失，財政部製定並發布了《政府和社會資本合作項目財政管理辦法》（征求意見稿），並於2016年10月20日正式發布了《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》，規範總投資超過12萬億元的PPP的財政管理製度，嚴禁以PPP項目名義舉借政府債務。2016年7月底中國財政部官員對外宣布，PPP條例正在加快起草中。
2.PPP模式應用領域
根據上述政策文件規定，2014年在全國各地施行的PPP模式投資領域主要圍繞增加公共產品和公共服務供給展開。具體包括：能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域。這些領域投資廣泛采用政府和社會資本合作模式，對統籌做好穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險工作具有戰略意義。
3．規模
中央政府對基礎設施等領域投資推廣PPP模式，調動了各地投資的積極性。2014年到2016年6月，國家發改委、財政部向社會共推介了三批PPP項目。根據財政部PPP綜合信息平台項目庫的信息，截至2016年10月底，全國各地方政府推出PPP項目8000多個，項目金額達12萬億元，而2年前該數據為0。
4．需要解決的問題
根據媒體和官方調查，在地方政府推出總投資額超12萬億的8000多個PPP項目中，存在諸多問題。比如：社會資本尤其是民間資本真正介入不太積極一直困擾著官方；考慮到PPP項目回報率低，且擔憂政府不兌現承諾等問題，一些民資也多在觀望；再如：一些地方政府選擇合作夥伴時，PPP項目設定門檻較高，將部分民營企業自動過濾。還有一個比較普遍的問題是，政府和民營企業相互之間缺乏信任，由於PPP項目投資額大且涉及公共服務領域，出於信任，地方政府在篩選社會資本時優先考慮國企或民營上市公司，一些項目方案設計中通過排他性條款自動過濾民企；民營企業也擔心政府不兌現承諾。
本章小結
公共品的概念是對應於私人產品而產生並存在的。消費的非競爭性和非排他性構成了公共品界定的基本標準。這兩個特征在不同的產品中不同程度地存在，由此產生純公共品與非純公共品的區分。正外部性的廣泛存在是公共品的提供和生產中市場失靈的重要原因，這給政府幹預提供了必要條件。在一定條件下價格機製對於公共品的提供以及糾正外部性問題仍然有效。政府可以通過財政提供公共品和非純公共品，以及通過管製、界定產權以及強製性或鼓勵性的價格補償等手段對外部性進行糾正。當然，政府的幹預仍然麵臨著效率不高、服務質量不能保證、財政資金短缺等諸多的問題。為此，在很多準公共品的提供與生產中，可以引入一種新的模式——公共部門與私人部門的夥伴關係。將私人部門引入公共品領域的生產，實際上也就是在公共品領域引入了競爭機製，這樣做，有利於解決由公共部門包辦產生的諸多問題。
複習思考題
1．什麼是公共品？如何界定公共品？
2．政府如何有效提供公共品？
3．非純公共品有哪些特征？
4．準公共品的提供與生產為什麼可以引入私人資本？你認為我國哪些方麵的公共品和公共服務可以采用PPP模式？
第五章 公共選擇和政府規模
政府是社會公眾利益的代表。由於與公共利益有關的公共品和公共服務的提供存在著市場失靈，因此需要政府進行幹預。在絕大多數情況下，公共品和公共服務由政府直接提供。理論上說，政府提供的公共品（服務）必須是公眾需要的，這就需要通過某些機製將社會公眾的需求與偏好傳達給政府，以便使公眾的偏好轉化為集體行動。在實行民主製的發達國家，不同的民主製度下，個人偏好轉化為集體行動的模式存在差異。
第一節 直接民主製
在直接民主製度下（direct democracy），采用不同的規則將導致不同的結果。
一、一致同意規則（unanimity rules）
所謂一致同意規則，指如果通過投票方式決定是否提供有效數量的公共品，那麼在一種合適稅製提供財源的條件下，就有關公共品有效數量的投票應該全體通過，無一反對。林達爾（Lindahl）模型揭示，在公共品提供的數量以及為提供公共品而征收的稅收兩方麵，必須要同時為全體社會成員所接受，即公共品的提供與成本（稅收）之間達到均衡。實踐中要達到這種均衡存在著巨大的困難。林達爾模型設計的程序中存在著兩個主要問題：一是假設人們都十分誠實地投票，而實際上每一個投票人出於自身利益的考慮，策略性的行為會阻止投票人的投票行為達到均衡點；二是需要很長的時間去發現投票人都接受的稅收份額，出台一個能夠讓每一個人都接受的稅收方案需要極高的決策成本。結果，所有人都達成一致的意見是不可能的，按照一致同意規則進行投票和決策，意味著沒有任何決策形成。
二、多數投票規則（majority voting rules）
由於一致同意規則難以達成任何決策，因此采用半數以上同意的多數投票規則，提案就可以順利通過。盡管多數投票機製為大家所熟悉，但仔細考察這種規則依然是十分有用的。這種規則能夠達成一致意見，但其中還是存在著很多問題。
（一）多數投票規則可能會產生投票悖論（voting paradox）
假設一個社區裏有三個投票人：考斯默、愛雷恩和喬治。他們需要在提供導彈量的三個不同水平A、B、C之間做出選擇，A最小，B適中，C最大。三個人的偏好見表5-1。
表5-1 導致均衡的投票者偏好
假如投票決定是選擇A或者B。考斯默選A，而愛雷恩和喬治選B，結果B以2∶1取勝。同理，如果投票決定在B和C兩者之間做出選擇，那麼B同樣2∶1勝C。按照多數投票規則，B水平的提案都會擊敗其他提案而勝出。
然而按照多數投票規則並不總是產生上述明確的結果。如果考斯默、愛雷恩和喬治的偏好如表5-2所描述。假如投票者投票決定他們偏好的導彈提供量，在A、B之間選擇，A勝出；在B、C之間選擇，B勝出；在A、C之間選擇，C勝出。這是一個令人不安的結果。第一次投票時，A強於B，第二次投票B又強於C，按照通常的偏好一致性的主張，那麼A應該強於C，而實際投票的結果正好相反。盡管每一個投票人的偏好是一致的，而由個人組成的社會的共同偏好則不是一致的。這種狀況被稱為投票悖論。
表5-2 導致循環的投票者偏好
進一步分析，由表5-2所描繪的偏好，最終結果完全取決於投票的順序。如果先在A、B之間選擇，然後由勝出者與C對決，那麼C將最終勝出；如果先在B、C之間選擇，然後由勝者與A對決，那麼A將被選中。在這種狀況下，控製投票順序的能力——議事操縱（agenda manipulation）——會授予操縱者極大的權力。議事操縱是指建立投票順序的過程，以實現操縱者預期的偏好結果。
投票悖論所以會出現，主要原因在於不同的投票人個人偏好的“峰”（peak）存在差異。所謂“峰”是指鄰近的所有偏好點都低於偏好峰的那一點（見圖5-1）。一位選民如果擁有單峰偏好，那麼當他從自己最喜歡的偏好峰遊動向其他任何方向，他的效用總會下降；如果他具有雙峰偏好，那麼從他最喜歡的偏好轉向後效用會下降，但隨後效用會再上升。圖5-1中的考斯默具有單峰偏好，偏好值為A；喬治也是單峰偏好，偏好值為B；愛雷恩擁有雙峰偏好，偏好值分別為C和A。愛雷恩的偏好是導致投票悖論產生的偏好。
圖5-1 對表5-2所做的圖解
在現實的投票過程中，有的投票人是單峰偏好，有的投票人擁有雙峰偏好，正是由於雙峰偏好的存在，才導致投票悖論。如果所有選民都是單峰偏好，就不會產生投票悖論。
（二）中位選民定理（the median voter theorem）
當所有的偏好都是單峰時，多數投票會產生一個穩定的結果，這一結果也反映了中位選民的偏好（the median voter），表5-3的休伊就是中位選民。
表5-3 聚會支出額的偏好水平
假設各種事務隻按照其某一特征方麵的數量大小加以考慮，人們隻是以這一單獨特征為基礎對每一事務進行排序，例子之一就是獲得多少數量的公共品。中位選民是指她的偏好正好位於所有選民偏好的中間位置的選民，一半選民對物品的需求多於她，而另一半選民的需求則少於她。中位選民定理表述如下：隻要所有選民的偏好都是單峰的，按照多數投票規則投票的結果將反映的是中位選民的偏好。我們以下例證明中位選民定理。
假設有五位選民：唐納德、戴絲、休伊、德維和路易斯。他們正在決定舉辦一個多大規模的聚會，他們每一個人對於聚會規模都具有單峰偏好。每個人的偏好水平見表5-3。
從表5-3可以發現，如果聚會支出水平為0—5美元，所有選民的偏好都會偏好於不花錢；5—100美元變動，則戴絲、休伊、德維和路易斯四人會批準；100—150美元，休伊、德維和路易斯三人會批準；任何超過150美元以上的支出，至少會有三人投反對票（唐納德、戴絲、休伊）。這樣，多數人會選擇150美元的支出。150美元正是休伊的偏好值，而休伊是中位選民。因此這一投票的結果正好反映了中位選民的偏好。
（三）互投讚成票（logrolling）
簡單多數投票規則可能產生的一個問題是，它不能允許選民顯示自己對某一方案的喜惡程度。一個特定的投票人是勉強認為A好於B，還是特別偏好A方案，都不會影響投票結果。互投讚成票規則允許人們進行投票交易，從而顯示自己對不同方案偏好的程度。假設投票人史密斯和約翰不太喜歡有更多的導彈，同時布朗希望擁有更多的導彈。在互投讚成票規則下，布朗可能會說服約翰為更多的導彈方案投讚成票，條件是他自己許諾為修一條公路到約翰的工廠的方案投讚成票。
投票交易行為是存在爭議的。讚成者認為，就像商品交易導致私人品的有效供給一樣，投票交易也會導致公共品的有效供給。讚成者還強調，投票交易可能會顯示偏好的程度，從而建立起一種穩定的均衡，而且，隱含在投票交易中的相互妥協對於民主體製的運行而言是必不可少的。反對者則認為，互投讚成票會讓利益集團獲利，而這種獲利不足以抵消因此而產生的普遍損失，由此將導致大量浪費。
（四）阿羅不可能定理（Arrow''''s impossibility theorem）
我們已經看到，無論是簡單多數規則，還是互投讚成票都不能完全令人滿意。人們還提出了多種投票方法，但都存在缺陷。一個重要的問題是，任意一個將個人偏好轉化為集體偏好、在倫理上可以被接受的方法是否可以避免問題的產生？這取決於“倫理上可接受”的含義是什麼。諾貝爾經濟學獎獲得者阿羅（Kenneth Arrow,1951）提出，在一個民主社會裏，一項集體行動規則必須滿足下列六項標準。
（1）無論投票人的偏好結構如何，它必須能產生一種決策。
（2）它必須能對所有可能結果進行排序。
（3）它必須對個人的偏好做出反映。
（4）它必須在下列意義上具有一致性：如果A好於B, B好於C，那麼A必定好於C。
（5）社會對A和B的排序隻取決於個人對A和B之間的排序。
（6）排除獨裁，即社會偏好不必反映僅僅是單個人的偏好。
將上述標準放在一起是相當合理的，它們表明：社會偏好機製是合乎邏輯的，並尊重個人偏好。但阿羅的分析結果卻表明，要發現一個完全滿足上述標準的規則是不可能的。阿羅不可能定理的含義是，針對公共品或其他公共決策，民主製本質上會導致一種不一致。
第二節 代議民主製
盡管在一些重要問題上有關公共決策的討論給了我們啟迪，但這些都是建立在不太現實的、有關政府的觀點的基礎上。該觀點認為，政府是一台了解公民偏好的巨大計算機，充分利用這些信息進行集體決策；政府沒有自己的利益，他是中性而仁慈的。
實際上，政府是由人來運作的——政治家、法官、官僚以及其他主體。現實的政治經濟模型必須要研究運作政府的這些人的目標和行為。下麵的研究假設：與個人一樣，作為政府中的人力圖追求自身利益最大化。
一、當選的政治家（elected politicians）
前述直接民主製中中位選民定理認為，當所有的偏好都是單峰時，多數投票會產生一個穩定的結果，這一結果也反映了中位選民的偏好。在現實中，針對財政事務進行直接投票是很不正常的。通常的做法是，人們選舉能夠代表他們利益的代理人進行決策。在這種狀況下，中位選民定理依然有助於我們了解選民的代表如何決定他們的立場。
設想一下，在史密斯和瓊斯兩位候選人之間進行選舉。假設投票者對於政治觀點具有單峰偏好，投票人為了自身效用最大化而投票，候選人希望得到最大數量的選票。這樣的選舉將會產生什麼樣的結果？
唐斯（Downs,1957）的研究表明，在上述條件下，追求選票數量最大化的政治家會采用中位選民偏好的那個方案。因為采用這一方案他將得到半數以上的選票。用一種代議民主製代替直接全民選舉將不會對選舉結果產生任何影響，兩者都隻是反映中位選民的偏好。這樣，政府的支出不可能超額，因為候選人之間的政治競爭將導致政府的支出水平正好是中位選民所希望的水平。
二、公務員（public employees）
下麵看一下另一個集團——公務員，也就是官僚。理解官僚的作用，請注意由當選的政治家製定的法律總是很模糊的。執行一個方案的具體方法掌握在公務員的手中。
官僚一向是被激烈批評的對象。他們被指責為無動於衷，製造過多的繁文縟節，過分地幹預公民的私人事務。但必須記住，如果沒有官僚，現代政府則很難運轉。在設計和執行方案時，官僚們提供了有價值的、技術性的專家意見。他們在政府部門工作的時間長於當選的政治家，這一事實使政府的工作具有製度上的連貫性。官僚們的另一個重要作用就是他們提供了公共部門處理事務的準確檔案材料，以確保符合條件的公民平等地得到特定公共部門提供的服務，避免各種形式腐敗行為的發生。
另一方麵，如果認為官僚的唯一目的就是解釋和被動地實現選民及他們代表的意願，未免天真了些。尼斯卡寧（Niskanen,1971）認為，在市場導向型的私人部門，個人盡可能地通過使自己的公司利潤最大化實現領先地位；個人的工資隨公司利潤上升而增加。相反，官僚由於獲得貨幣收益的機會很少，因此更傾向於注重下列事項：職務的額外補貼、公共聲譽、權力、保護人的身份。尼斯卡寧認為，權力、地位等因素與政府的預算規模呈現正相關，因此，官僚們的目標是追求預算規模最大化。
三、特殊利益集團（special interests）
前麵的分析都假設公民隻能作為投票人來影響政府政策。實際上，擁有共同利益的個人會聯合行動以產生更大的影響力。這種影響力可能來自於作為集團的成員其投票參與率高於全民整體的投票率；也可能是因為集團成員更願意為競選讚助和進行賄賂。例如，2000年美國參議院和眾議院競選共收到超過8億美元的讚助。
形成利益集團的基礎是多種多樣的，主要包括以下因素。
收入來源——資本和勞動。按照傳統的馬克思主義觀點，人們的政治利益由其是資本家還是勞動力的地位決定。這種觀點對於解釋當代美國利益集團的形成過於簡單了些。盡管高收入者部分收入或多或少為資本收益，但他們的相當部分收益來自於勞動，很難判斷誰是工人，誰是資本家。實際上，研究美國以及其他西方國家收入貢獻的文獻表明，正是由於勞動收入的差異才導致了收入分配的不公平。
收入規模。在對待很多經濟政策問題上，富人和窮人的觀點存在差異，這種差異與他們的收入來源沒有什麼關係。窮人傾向於政府的支出項目放在收入再分配方麵，而富人則反對這樣做。同樣，每一個集團都會支持政府對自己主要消費的商品提供明補或暗補，因此，富人會支持政府對自住房的補貼方案，而窮人則希望政府對於出租房特別對待。
收入來源——就業的產業。在對待政府支持某一產業的方案時，同一產業內的雇工和雇主擁有共同的利益。例如，在鋼鐵、紡織和汽車產業，工會和管理者在對待遊說政府采取措施對付國外競爭者的問題上會並肩作戰。
地區。居住在統一區域的居民往往擁有共同的利益。美國太陽地帶（Sun Belt）的居民對於石油稅收優惠政策更有興趣；中西部地區的居民關心農業補貼；東北部的居民則為城市發展支出進行遊說。
人口與個性特征。老年人偏愛醫療補助和豐厚的養老金；年輕的夫妻對好學校和低的工薪稅感興趣；在關於墮胎基金和州政府向私立學校提供資助的問題上，宗教信仰發揮主要作用；對於雙語教育項目不同種族意見不一；利益集團形成過程中，性別也是一個重要因素，在美國2000年的選舉中，婦女將眾多的選票投給了民主黨，而共和黨則對於性別差異表現出更多的關注。
類似的因素可以一直列舉下去。隻要存在著如此多的形成利益集團的基礎，對於人們在某一個問題上處於對立麵，而在另一個問題上又站在同一個戰線上的事實也就不足為奇了。
四、鐵三角（the iron triangle）
前麵談到了當選的政治家、公務員和特殊利益集團，下麵來看一下三者之間的互動關係。按照一些社會評論家的觀點，它們之間的三邊關係——鐵三角——是現代美國政治學的最重要方麵。批準項目的國會議員、管理項目的官僚和從項目中獲利的特殊利益集團在項目背後聯合起來。這樣我們會注意到，建築商、木材商、電力設備製造商同住房與城市發展部的官僚、擁有都市憲法製定權的國會議員聯合起來共同支持城市住房項目。
為什麼屬於鐵三角成員利益的項目會得到多數人的支持？原因可能有兩方麵：一是鐵三角擁有完全信息，且組織得當；而成本承擔者全然不知已經發生的事情，且組織不易。即使有人擁有完全信息，由於成本由全體公眾承擔，個人承擔數量有限，故為避免“免費搭車”，也犯不著去抗爭。二是一些代表可能已經卷入了他們自己的鐵三角，通過投票交易，以獲得別人對自己偏愛項目的支持。
五、其他參與者
對集體行動以及政府公共支出項目產生影響的其他主體還有：審判員（the judiciary）、記者（journalists）、專家（experts）等。
（一）審判員
法庭對於各種稅收合法性的審判對政府財政有著重要影響。美國最高法院統治稅製最有名的一個案例是1895年判定的、聯邦個人所得稅稅製是違憲的，這是1913年憲法第16次修改的焦點問題。法院對於政府預算支出也會產生很大的影響力。法官曾要求公共支出用在公立學校的雙語教育和監獄改造等項目上。
（二）記者
擁有將一些事項公布於眾以引起社會公眾關注的能力，使新聞記者具有相當的影響力。例如，對於倒塌的橋梁和破損的道路進行廣泛的報道，會促使很多地方政府加大基礎設施建設支出的力度。政治家、官僚和特殊利益集團經常試圖利用媒體對具有爭議性的財政事務的結果施加影響。例如，近年來美國艾滋病患者的支持者就通過媒體對大量事件的報道，引起公眾對這一問題的關注。這種關注直接促成了聯邦政府增加對艾滋病研究的補貼支出。
（三）專家
信息是一個潛在的、重要的力量源泉，在某些方案上具有專業技能的法律助手們在法規起草過程中經常發揮重要作用。他們還可以利用自己的能力去影響立法議程事項的結果。還有一些非政府部門的專家，包括很多社會科學家試圖利用他們的專業技能來影響經濟政策。當然，這些社會科學家是否影響了經濟政策，或者這種影響是通過何種渠道而發生的，對此問題作出回答是非常困難的。
第三節 公共支出的增長
很多人關注公共選擇問題源於政府公共支出的增長。很長一段時間以來，美國的公共支出無論是在絕對量上還是在相對量上都快速增長。這並不是美國特有的現象，很多西方國家都有同樣的情況（見表5-4）。因此有必要對政府公共支出增長的原因進行解釋。
表5-4 幾個發達國家公共支出占GDP的比重 （單位：%）
資料來源：Harvey S.Rosen:Public Finance, Sixth Edition.McGraw-Hill,2002, p.12,126.
理論上就公共支出增長以及對其原因的解釋有三個不同的模型：瓦格納的公共支出不斷上升規律、馬斯格雷夫的經濟發展階段理論、皮考克和魏斯曼的意外事件理論。
一、瓦格納的公共支出不斷上升規律
早在19世紀80年代，德國經濟學家阿道夫·瓦格納（Adoph Wagner,1883）就提出了“公共支出不斷上升規律”。該規律表述為：隨著以人均收入衡量的經濟增長，公共支出的相對規模也增長了。其原因在於：在社會經濟日益工業化的過程中，國家的職能在內涵方麵和外延方麵都在擴大，也就是說，不但舊有的職能在擴大，而且新的職能陸續出現，隨著國家職能的擴增，政府從事的各項活動不斷增加，所需的經費開支也就相應上升。他對今後50—100年的預測是，社會工業化水平繼續上升，人民將對政府施加更大的政治壓力，公共支出將持續膨脹。
二、馬斯格雷夫的經濟發展階段理論
馬斯格雷夫在《美國財政理論與實踐》一書中也用美國近現代的統計資料證明了公共支出不斷上升的規律。馬斯格雷夫認為，公共支出不斷上升的原因可能是多方麵的，他將各種根源歸納為兩類：經濟因素和條件因素。
在對經濟因素進行分析時，馬斯格雷夫認為，經濟不同發展階段財政執行職能的重點不同，導致公共支出增長。他認為，一個國家的經濟發展可以分為三個不同的階段，不同經濟發展時期，盡管政府公共支出的重點不同，但結果都導致公共支出不斷增加。在經濟發展的初期，政府的公共資本形成至關重要。為了開發並使自然資源與市場相聯結，就必須提供交通設施，提供私人資本形成的先決條件的道路、港口；改良的農業技術需要灌溉；機械的使用需要基本的技能等。所有這些類型的投資，其受益基本上是外在的，因而必須由公共部門來提供。到了經濟起飛階段，政府對於公共資本的投資支出減少，但由於收入水平提高導致消費需求增加，社會對於公共品的需求上升，因此公共財政對於公共品的投資支出大幅上升。到了經濟發展的後期，隨著人均收入的提高，預算結構會發生變化。需要互補性公共投資的私人產品可能會出現，而這又可能提高公共投資的份額；此外，在經濟發展的成熟階段，公平問題更加突出，實現社會公平將成為財政的重要職能之一；因此，公共支出中更加注重轉移性支付力度，這樣公共支出比重依然上升。
馬斯格雷夫分析的條件因素，具體包括人口狀況的變化、技術的變動、社會因素、文化因素、政治因素，等等。人口絕對量的增加要求基本的公共服務擴大，相應增加公共支出；不同年齡段的公民需求不同，因此，人口年齡結構的變化要求公共支出相應進行調整。隨著技術的變動，新產品的獲得成為可能。根據技術變動的性質，外在效應密集型產品或社會產品的相對重要性也可能會發生變化，汽車的發明和出現就是一個很好的佐證。社會的變動，如對個人社會福利意識的增強，大大增加了對政府轉移支出的需求，財政轉移性支出的比重大幅提高。政治結構的變化同樣導致公共支出增加，如從獨裁政府向代議製政府的轉變，增強了對社會產品的有效需求。
三、皮考克和魏斯曼的意外事件理論
英國的皮考克（Peacock）和魏斯曼（Wiseman）用現代統計資料驗證了瓦格納的思想。皮考克和魏斯曼運用了意外事件和重大的社會經濟事件對此做出解釋。由於戰爭或者經濟大蕭條等重大事件發生，出現對社會價值的重新評價或政治集團權力對比發生變化，這可能會導致社會對公共需求和私人需要格局的變化，最終導致公共支出份額增加。
美國的財政學家哈維·羅森認為，公共支出不斷上升的原因有以下幾方麵：一是選民偏好。為了滿足選民的偏好，公共部門增加的收入部分的很大比例用於公共支出，即收入的需求彈性大於1（收入是指公共財政收入；需求是指選民對公共支出的需求）。二是馬克思的思想。資本家生產過剩，為了消化過多產能，導致政府的公共支出增加。三是偶然事件。四是社會態度的改變。社會對於鼓勵個人發展的態度轉變趨勢，導致人們對政治體製要求過高，普遍的電視廣告導致人們忽略公共支出的成本。五是收入再分配的要求。
總之，經濟學家對眾多國家抽樣的數據進行分析時發現，政府開支同國家的經濟發展水平、人均收入水平相關。低收入國家（指人均收入不到300美元的國家），政府開支占國內生產總值的21%，中等收入國家則達28%，工業國家則達37%。由此可見，人均收入的增長對政府開支具有向上的壓力。在人均收入提高的條件下，為政府開支籌資的能力也大。
四、中國財政支出的不斷增長
財政支出不斷上升的趨勢在我國同樣存在。2002年財政支出是1950年的323倍（未扣除物價因素），在這52年的時間裏，財政支出年均增長6倍有餘。
表5-5 新中國成立後中國財政支出變化趨勢
資料來源：1998—2008年數據來自於《中國統計年鑒2009》，2009年數據來自於當年國家財政決算報告，2010年數據來自於2011年1月11日財政部新聞發布會和2011年2月28日國家統計局新聞公報。
我國財政支出不斷上升，總的原因在於兩方麵：一方麵是由於經濟的發展，社會財富的增加，國家的財政收入總量不斷上升，按量入為出的原則安排財政支出，收入的增加推動支出的增長；另一方麵，由於現有的支出項目具有支出的剛性，難以削減，而新的支出項目又不斷地出來，導致財政支出不斷上升。具體有以下五方麵的原因。
（1）隨著收入增加和消費水平的提高，政府的支出份額也必須相應的增加。經濟發展水平提高，消費從低收入狀態向高收入狀態發展過程中，公共產品必須隨之增加。例如，人們收入水平提高後，旅遊的需求增強，對公路、飯店等服務設施的需求增加；私人購車的增加，要求停車場、公路等基礎設施建設同時跟上，這樣對社會公共產品的投資必須增加。為滿足社會對公共產品的需求，政府的財政支出必須相應地增加。
（2）技術的發展、生產社會化程度的提高，要求政府提供的產品也隨之增加。例如，因內燃機的發明而帶來的汽車製造業的增長，推動了公路交通的建設，所以，內燃機時代比馬車和蒸汽機時代更需要發揮政府公共部門的作用。另外，隨著科學技術的日新月異，各種產品（包括公共產品和私人產品）更新換代的周期越來越短，各種產品重置的費用也日益增加，這樣政府的支出也會相應地增加。
（3）人口變化對政府支出增長的壓力。一方麵，隨著人口數量的絕對增長，即使維持原來的消費水平，政府財政支出的絕對量也必須相應地增長；另一方麵，隨著人口結構的變化，人口素質的提高，對政府轉移支付的需求不斷增加，同時社會公眾對社會公共產品的需求也日益上升。為滿足人口的增長和人口結構變化對社會公共產品的需要，政府的財政支出必須增加。例如新中國成立初期實行鼓勵生育的政策，十年的“文化大革命”使生育處於無政府狀態，由此帶來的問題就是在現階段必須支付大量的教育費用和住宅建設費用才能緩解在教育和住宅方麵的供求矛盾。
（4）都市化的發展對基礎設施和公共服務提出更高的需求。隨著社會經濟的發展，都市化程度日益提高，對城市市政建設和基礎設施建設的需求越來越大，相應地，政府的基礎設施建設支出也越來越大。
（5）“十一五”規劃將建設社會主義新農村作為一個重要的經濟和社會發展目標。由於製度和現實財力壓力等方麵的原因，曆史上國家財政對於農村、農業和農民的支出規模不大，支出的基數很低；建設新農村意味著各級財政將在農村公共品的提供、農業生產條件的改善、農業科技的研發與推廣、農民收入水平的提高和生活條件的改善等方方麵麵，都將加大支出的力度。因此，國家財政對於“三農”支出力度的不斷加大，將成為推動中國公共財政支出規模增長的重要因素。
財政支出的不斷增長，對財政收入的增加也就形成了較大的壓力。考慮到支出的需要，結合中國的實際情況，我國財政收入占國民生產總值的比重應適當提高，同時需要對財政支出的範圍進行科學的界定，以免出現因財政支出中的“免費搭車”現象而不適當地擴大財政支出。根據社會主義市場經濟體製的特點以及中國公共財政的職能，政府財政的活動範圍大致如下。
（1）企業、個人力所不及的公共品及公共事務，如國防、行政、公共衛生。
（2）企業、個人所不願意幹的、具有很強外部性的項目，如跨區域的基礎設施項目、公共工程等。
（3）涉及國家重大利益，必須由國家參與的領域以及自然壟斷行業，如煙酒專賣、航空、水、電、氣等項目。
（4）涉及國家政治經濟安全且具有良好宏觀效益的事項，如為實現宏觀經濟總量平衡、維護經濟和社會穩定的宏觀調控支出。
（5）為了執行再分配職能，實現社會公平，維護社會穩定和安定團結的局麵，通過社會福利製度對低收入者進行轉移支付。
以上幾個方麵是政府活動所必須涉及的範圍，規定了社會主義國家的財政支出範圍的界限。明確這些界限，便能有效地防止財政越位和財政缺口。
五、公共支出規模的控製
對於公共支出規模的控製，哈維·羅森從理論和政策層麵介紹了三種思路。
一是尼斯卡寧的改變官僚激勵。尼斯卡寧認為官僚是政府無理由增長的原因，他建議創造一種金融激勵以減緩官僚製造自身帝國的傾向。如政府管理者的收入與官僚規模成負相關，官僚削減其預算可以獲得升遷。尼斯卡寧還建議，在公共品和公共服務方麵擴大引入私人資本，即使政府依然融資也應該這麼做。
二是改變財政體製（change fiscal institutions）。1985年美國國會通過並經裏根政府簽署通過了GRH法案（Gramm-Rudman-Hollings Act）來限製政府預算赤字，希望從1986年開始逐步減少財政赤字，最終在1991年實現預算平衡。但實際上困難重重，難以在該法律規定的期限內實現預算平衡。直到1990年該法案也未能運作，此時又頒布了強製預算法案（Budget Enforcement Act, BEC），該法案將焦點放在政府開支和收入上，而不是赤字上。盡管為政府可以隨意決定的開支設置了上限，但控製支出量依然存在困難。
三是建立製憲上的限製（institute constitutional limitations）。美國有人提出將預算規則放入憲法之中，一係列的憲法修正也因此提出，以期望通過憲法來限製政府的開支。該議案1997年在美國國會以微弱優勢被否決，但類似議案可能將來會繼續提出。
作為一個經濟處於快速發展階段以及轉型時期的發展中國家來說，中國財政支出呈現快速增長態勢，從總體上看是合理的，也是需要的。但從財政收入和支出規模比較看，當前的財政狀況不允許公共支出規模隨意增加，否則將導致財政赤字以及相應的國債規模難以控製。滿足中國公共財政支出對資金的需求，應該主要從兩方麵著手：一是發展經濟總量，將財政收入的增長保持在一個較快的水平上。當然這一目標的實現以稅收不能扭曲經濟活動為前提。二是調整政府資源配置領域和財政支出結構。解決財政支出越位問題，將越位支出的資金用於支出的缺口項目；將收回的存量經營性國有資產用於公共和社會項目支出。此外對於一些投資量大、存在外部性的準公共品項目，通過多種方式引入私人資本，這樣既可以減少公共財政支出，又可以通過引入競爭機製提高這類項目的供給效率和服務質量。
本章小結
本章研究的是個人偏好如何轉化為集體行動以及公共支出規模問題。在不同的製度下，個人偏好轉化為集體行動的機製是不一樣的。在直接民主製度下，采用不同的規則將導致不同的結果。一是一致同意規則要求有效數量的讚成意見應該全體通過，無一反對。要使所有人都達成一致的意見是不可能的，因為一致同意的決策成本過高。多數投票規則可能會產生投票悖論。最終采用哪一種決策，可以通過控製或操縱投票順序來實現個人的偏好。投票悖論所以會出現，主要原因在於不同的投票人個人偏好的“峰”存在差異。當所有的偏好都是單峰時，多數投票會產生一個穩定的結果，這一結果也反映了中位選民的偏好。互投讚成票顯然是解決投票悖論的一個方法。互投讚成票允許投票者進行交易，從而顯示其對各種不同的方案會有多強烈的偏好。阿羅的分析結果卻表明：針對公共品或其他公共決策，民主製本質上會導致一種不一致。
在代議民主製度下，個人偏好轉化為集體行動的方式主要是通過他們的代表來實現的。這些可以代表個人的主體包括選舉出來的政治家、公務員、特殊利益集團。三者被一些現代社會評論家稱為“鐵三角”，他們在項目背後聯合起來，推進項目的通過與實施。對集體行動以及相應的公共支出項目產生影響的其他主體還有：審判員、記者、專家等。
從各國曆年公共支出的經驗數據看，公共支出總量以及占GDP的比重不斷上升，中國的數據也對此提供了佐證。不同的財政學家對這一現象做出了不同的解釋。中國公共支出不斷上升有其合理因素，但在總量和結構方麵還需要進行調整。
複習思考題
1．在不同的民主製度下，個人偏好通過什麼樣的機製轉化為集體行動？
2．結合中國實際分析，在中國將個人偏好轉化為集體行動有何意義？
3．公共支出為什麼不斷上升？中國的公共支出將繼續呈現不斷上升態勢，可能是由哪些因素推動的？
第六章 財政支出概論
第一節 財政支出的分類與方式
馬克思在《哥達綱領批判》一書中闡明了社會主義條件下社會產品分配的原理，即社會總產品在進行個人分配之前，首先要進行如下扣除：第一，用於補償消耗掉的生產資料部分；第二，用於擴大再生產的追加部分；第三，用來作為應付不幸事故的後備基金或保險基金。上述分配後剩下部分在分配給個人消費之前還要進行以下扣除：第一，與生產沒有關係的一般管理費用；第二，用於滿足社會公共需要的部分，如教育、保健等；第三，為喪失勞動能力者設立基金。在社會主義國家，除了第一項以外，其餘的幾項扣除都主要由社會（其中相當部分須通過國家財政）來進行，這也基本上決定了社會主義公共財政的支出結構。
一、財政支出項目的分類
財政支出的內容很多，依據不同的標準，財政支出可作不同的分類。
按財政支出的具體用途劃分，財政支出的項目有：基本建設投資支出，企業挖潛改造支出，科學技術三項費用支出，地質勘探費支出，支援農村生產支出，工業、交通、商業等部門的事業費支出，城市維護費支出，文教科學衛生事業費支出，撫恤和社會福利救濟費支出，行政管理費支出，國防支出，價格補貼支出和其他支出等。
按國家的職能分類，財政支出項目有，經濟建設支出、文教科衛支出、行政管理支出、國防戰備支出、債務支出以及其他支出。這種分類又被稱為按費用類別分類。
按財政支出在再生產中的作用劃分，可將財政支出分為補償性支出、積累性支出和消費性支出。在整個財政支出中，補償性支出所占比重很低，主要有增撥企業流動資金等。屬於積累性支出的主要有基本建設投資支出、挖潛改造資金支出、國家物資儲備支出以及新產品試製、地質勘探、支援農業、城市公用事業等支出中增加固定資產的部分。屬於消費性支出的包括文教科衛、行政管理、國防、撫恤和社會救濟等項支出。按這個標準進行分類，主要是便於分析、研究和恰當地安排國民經濟中積累和消費的比例關係。
按財政支出的經濟性質劃分，可分為建設性支出和非建設性支出。建設性支出項目包括生產性的基本建設、企業挖潛改造資金支出、新產品試製費、增撥企業流動資金、地質勘探費、支援農業生產、城市維護建設、支援經濟不發達地區經濟建設等支出。非建設性支出包括非生產性基本建設支出、事業發展和社會保障支出、國家政權建設支出、價格補貼支出、中央地方預備費以及其他支出。1992年我國開始編製的複式預算就是按照這種分類進行的。
按財政支出有無補償進行分類，可將財政支出分為購買性支出和轉移性支出。購買性支出是指政府為執行各種國家職能而用於購買商品和勞務的支出，這種支出意味著政府對經濟資源的索取和消耗，故購買性支出又被稱為消耗性支出。購買性支出項目具體包括各種經常性費用支出和建設性費用支出。轉移性支出是指經財政之手，將一部分納稅人的錢無償地轉移給另外一部分人使用。屬於轉移性支出的項目包括各種補貼、債務利息支出、社會保障支出、資本轉移等。此類支出的分類，具有較強的經濟分析功能，有助於政府利用公共財政政策對宏觀調控力度的有效把握。
二、財政支出的具體項目
我國現行國家預算的支出項目是按照財政支出的具體用途安排的。
（一）基本建設投資支出
基本建設投資支出是國家財政對各部門的基本建設投資項目的撥款和財政貸款支出，用於滿足各種生產性的和非生產性固定資產的新建、改建、擴建等工程項目的資金需要。這項支出構成了我國固定資產投資的主要部分。在改革開放之前，這項支出一直是我國財政支出中最主要的支出類別，所占比重不低於財政支出的30%，目前該比重依然很高。
（二）企業挖潛改造支出
企業挖潛改造支出是指國家財政用於國有企業挖潛、革新、改造等方麵的財政撥款支出，其主要目的在於支持企業對原有設備進行技術改造，以充分挖掘企業的生產能力，提高經濟效益。這項支出也構成了固定資產投資的一個部分。
（三）科學技術三項費用支出
科學技術三項費用支出是指國家財政用於科技方麵支出的費用，包括新產品試製費、中間試驗費、重要科學研究補助費等。其中屬於全國性的項目由中央財政撥款，屬於地方安排的項目由地方財政撥款，企業自己安排的新產品試製費由企業的新產品試製基金解決。財政用於科技三項費的支出，是我國促進科學技術事業發展的一項重要措施。
（四）地質勘探費支出
地質勘探費支出是指財政用於地質勘探單位的勘探工作費用，包括地質勘探管理機構及其事業單位經費、地質勘探經費。地質勘探主要是為國家的基本建設服務的，但由於這項工作大部分是在資源未查清、建設工程未確定之前進行的，而且地質勘探的普查階段沒有具體的服務對象，所以這部分支出不列入基本建設投資，而是單獨設立科目，單獨管理。
（五）農村生產支出
農村生產支出是國家財政對農村集體（農戶）各項生產的支出。包括對農村舉辦的農村水利和打井、噴灌等方麵的補助費；對農村水土保持措施的補助費；對農村舉辦小水電的補助費；特大抗旱的補助費；農村開荒補助費；扶持鄉鎮企業資金；農村農技推廣和植保補助費；農村草場和畜禽保護補助費；農村造林和林木保護補助費；農村水產補助費；發展糧食生產專項資金、對糧食生產的直接補貼支出等。
（六）工業、交通、商業等部門的事業費支出
工交商等部門的事業費支出是財政對工業、交通、商業等部門事業機構的人員經費和業務費的撥款，主要包括這些部門的勘察設計費、科學研究費、中等專業教育費、幹部訓練費和其他事業費等。
（七）城市維護費支出
城市維護費支出是指以城市維護建設稅和地方機動財力作為資金來源，由財政撥款安排的城市維護費支出。主要包括道路、橋涵、給水、排水、公共汙水處理、防洪堤壩、供氣、供熱、消防、路燈、交通標誌等公共設施的維護費；園林綠化設施維護費和公共環境衛生補助費；公共事業、公共設施維護費和中小學校舍維修補助費；環境保護補助資金和城市水資源建設資金等。
（八）文教科衛事業費支出
文教科衛事業費支出是指財政用於文化、教育、科學、衛生、出版、通信、廣播、文物、體育、地震、海洋、計劃生育、黨政群幹部培訓、自然科學、社會科學、科協等項事業的經費支出和高技術研究專項經費。具體費用項目包括工資、補助工資、福利費、離退休費、助學金、公務費、設備購置費、修繕費、業務費、差額補助費等。
（九）撫恤和社會福利救濟費支出
撫恤和社會福利救濟費支出是指國家預算用於撫恤和社會福利救濟事業的經費，包括由民政部門開支的烈士家屬、犧牲病故人員家屬的一次性或定期撫恤金，革命傷殘人員的撫恤金，各種傷殘補助費，烈軍屬、複員退伍軍人生活補助費、退伍軍人安置費，優撫事業單位經費，烈士紀念建築物管理、維修費，自然災害救濟事業費和特大自然災害災後重建補助費等。
（十）行政管理費支出
行政管理費支出包括行政管理支出、黨派團體補助支出、外交支出、公安安全支出、司法支出、法院支出、檢察院支出和公檢法辦案費用補助等。
（十一）國防支出
國防支出是指國家預算用於國防建設和保衛國家安全的支出，包括國防費、國防科研事業費、民兵建設以及專項工程支出等。
（十二）價格補貼支出
價格補貼支出是經國家批準的，由國家財政撥付的政策性補貼支出，主要包括糧食加價款，糧、棉、油差價補貼，棉花收購價外獎勵款，副食品風險基金，市鎮居民日常生活品的價格補貼，平抑市價差價補貼以及經國家批準的學生用課本、報刊新聞紙等價格補貼。
（十三）其他支出
此項支出主要包括國家物資儲備支出，總預備費，債務支出，對外援助支出，等等。
新中國成立後我國財政一直是按財政支出的具體用途安排的。1992年的國家預算開始複式預算的方法編製試點，1995年全麵編製複試預算，這樣就將財政支出按經濟性質進行劃分，財政支出分為建設性支出和經常性支出（即經濟性和非經濟性支出）。在此框架下的支出仍然是按具體用途進行分類的。
三、購買性支出和轉移性支出
這種分類方法一直是西方財政學所采用的，並且經常作為財政政策和宏觀經濟分析的重要工具。我國傳統的財政學沒有采用這種分類方法，主要原因在於我國過去的財政支出中，轉移性支出比重很低，項目也很少，這與西方國家進行經濟調控的手段不同有很大的關係。我國過去采取的是直接調控手段，而西方國家是利用公共支出對總需求進行間接調控。隨著我國市場經濟體製的建設和發展，傳統的國家財政已經逐步轉向公共財政體係，其收支預算關係從過去的重經濟建設轉變為重社會發展，在我國的財政支出中，轉移性支出的項目和比重都在不斷地增加。主要表現在三個方麵：① 與價格改革配套，我國的財政補貼支出不斷上升。② 我國從1979年開始舉借外債，1981年開始發行內債，隨著債務規模的擴大，支付債息的壓力也越來越大，債務負擔占財政支出的比重也日益提高。③ 與企業改革和社會主義市場經濟建設相適應，需要建立社會保障體係，財政的社會保障支出也不斷上升。市場按照經濟效率原則進行分配的結果，導致勞動者之間的收入差距不斷加大，客觀上也需要政府有效地運用轉移支付方式去實現社會分配的公平。
隨著政府對經濟調控方式從直接調控為主轉向間接調控為主，政府在運用財政支出政策調控宏觀經濟時，也相應地從過去的資金支付方式直接調節經濟，轉向更多地利用影響總需求的購買性支出和轉移性支出來間接調控宏觀經濟（見表6-1、表6-2）。
表6-1 美國1986年財政支出
資料來源：J·斯蒂格利茨：《公共部門經濟學》，中國人民大學出版社，2005年版。
表6-2 中國財政轉移性支出 單位：億元
資料來源：國家統計局編，《中國統計年鑒2004》，北京：中國統計出版社，2005年版。
在西方財政學中，關於公共支出的分類也沒有統一的規定。因為各國的經濟發展水平存在差異，就一個國家來說，在不同的曆史時期，經濟發展水平差距很大，故財政支出的分類方法也很多。有的根據政府職能分類，目的在於強調政府在幹什麼，說明政府活動和服務的性質，這樣可將財政支出分為國防支出、社會支出、經濟支出和行政支出；有的根據支出目的分類，將財政支出分為基本設備支出、勞力支出、服務支出和保險支出；有的根據組織單位分類，將財政支出分為政府各部門的支出、地區的支出等；有的根據支出有無補償，將財政支出分為購買性支出和轉移性支出；有的根據支出的利益，分為一般利益支出和特殊利益支出，前者如國防、警察、司法、行政管理支出等，這些支出項目的受益對象為全國人民；後者包括教育、醫藥、居民補助和企業補助等，這些支出的受益對象為一部分人民。
例如，美國中央統計局將公共支出作如下分類。
1．政府費用支出
（1）各部經常業務和維持支出：① 政府總支出。② 保護生命財產支出。③ 保健支出。④環保衛生支出。⑤公路支出。⑥慈善事業、醫院和教養支出。⑦ 教育支出。⑧文化娛樂支出。⑨ 其他支出。
（2）公共服務事業的經常業務和維持性支出。
（3）利息支出。
（4）資本支出。
2．非政府費用支出
（1）公債支出。
（2）轉移支出。
（3）調換債券基金。
（4）信托基金及其他。
現在多數學者主張根據政府的職能分類，將財政支出分為國防、對外事務、能源、教育和培訓、雇傭和社會服務、保健、社會保險、退伍軍人救濟金和服務、司法行政、農業、自然資源和環保、商業和住宅信貸、運輸、地區發展、一般財政補助和政府費用、一般科學和空間技術、津貼補助、債務利息等。這種分類有助於廣泛了解政府的支出情況，但無助於達到其他目的，故也有經濟學家主張將財政支出按政府的機構分類。
四、我國財政支出的方式
（一）無償撥款
財政資金的性質決定了財政支出應該采用無償的方式，因此無償撥款是財政支出的基本方式。目前我國財政對於非建設性支出采用無償撥款方式進行；對於沒有還款能力的建設性支出項目，也采用無償撥款方式。
（二）有償貸款
有償貸款又被稱為財政貸款。如果對建設性支出完全采用無償撥款方式，可能會導致各地方政府、各主管部門和各國有單位爭項目、爭投資，使國家有限的財政資金使用效益不高，浪費嚴重。為了解決這個問題，從1979年開始，我國對於有還款能力的經濟建設項目，進行改無償撥款為有償貸款（簡稱“撥改貸”）的試點工作，從1985年開始對於有還款能力的經濟建設支出項目全麵推廣“撥改貸”。盡管財政貸款與銀行貸款存在本質區別，它並非以追求利潤為目的，但對使用貸款的單位來說，畢竟要還本付息，因此使用單位的壓力較大，這樣有利於提高財政資金的使用效果。
（三）補貼支出
財政補貼支出是財政支出的一種特殊支出方式。我國財政補貼的方式主要有：價格補貼、企業虧損補貼、財政貼息等。直到目前，財政補貼涉及範圍廣，補貼數量多，占財政支出的比重高。從20世紀80年代中期到90年代初，財政補貼支出占財政支出的比重為1\/3，這種補貼不僅無益於商品價格體係的理順，而且還使國家財政背上了巨大的包袱。隨著市場化改革的深入，在價格改革的同時，對財政補貼也進行了改革，財政補貼的範圍和數量逐年縮小。隨著我國價格體係的進一步理順，支持原價格體係的財政補貼項目和數量還會進一步縮小，將補貼資金主要用於市場失靈、屬於經濟發展和社會穩定所必需的項目上。
第二節 財政支出的原則
一、公共財政支出的基本原則
印度財政學者薛萊士（G.G.Shirras）與英國財政學者畢佛瑞（W.Beveridge）提出了幾條財政支出需要遵循的原則。薛萊士的財政支出原則主要如下。
（一）利益原則
財政支出的利益原則是指政府的財政支出應以社會最大多數人的最大幸福為前提。例如對外抵禦侵略、對內維持安定、增進社會生產、平均國民所得，都是最大社會利益的理想原則。因此，財政支出不能考慮某些特殊私人、集團或階層的利益而使資金分配產生人為的傾斜。雖然財政支出不能考慮某些特殊私人、集團或階層利益，但隻要在這些人、集團或階層上的支出能夠有利於整個社會利益的增進，也應列入財政支出。例如對某些私人企業以補貼，能夠擴大就業、穩定經濟；對發明創造者的獎勵，將會鼓勵科學技術的創新。
（二）經濟原則
經濟原則也被稱為節約原則。經濟或節約原則要求財政支出應做到：增加生產支出、削減消費支出，講求支出效果，監督支出用途，防止鋪張浪費、隨便挪用資金、擠占資金，等等。
（三）法定原則
政府所要做的事情很多，但財政收入是有限的，政府往往是以法律的形式，規定哪些是首先必須滿足的，哪些是以後可以滿足的，哪些是不可以安排的。財政資金按法律規定的程序和用途進行分配，就是支出的法定原則。
（四）剩餘原則
剩餘原則是指政府財政必須保持有適當的剩餘，以避免因預算的不足而增加國民負擔，導致政府開支的浪費。
畢佛瑞提出了財政支出三項原則，這三項原則是建立在凱恩斯思想基礎上的：① 為了達到充分就業，需要擴大公共支出的原則。② 根據事項的輕重緩急來決定經費支出的多少與先後，這就是優先的原則。③ 政府的經常性支出，應由賦稅收入來供應；資本性支出，一般指有益性的投資應由公債資金來供應。這三項原則從支出的目的、方向及財源方麵做出概括並做出具體規定。這些原則對財政支出政策的具體實施頗具價值。
目前西方財政理論中比較普遍奉行的財政支出原則主要有效益原則、公平原則和穩定原則。市場機製的調節，導致了私人或企業注重局部利益和具有內部效益商品的生產以及事業的興辦，而某些具有顯著外部性效益的事業如公共工程、教育、公共衛生等，私人或企業就不願意興辦或投資，這時為了達到社會整體效益的最大化，財政支出應該主要用於私人不願意幹的事情，從而達到局部效益和整體效益、內在效益和外在效益的平衡，以彌補市場機製調節的不足，增進社會效益，這就是支出的效益原則。支出公平原則主要是對低收入者實行補助的原則，以緩和階級矛盾和衝突。財政支出的穩定原則，就是指通過財政支出杠杆來調節資本主義經濟周期，時而擴大支出，時而收縮支出，以調節市場的供求，避免經濟大起大落，促使經濟穩定發展。
二、收支關係協調原則
收支關係協調涉及“量入為出”和“量出為入”兩個方麵。
所謂“量入為出”，就是根據財政有多少收入安排多少支出，堅持收支平衡，不搞赤字。如果確有必要的支出項目不得不安排，並且滿足這些支出可能導致收不抵支時，就要對支出項目進行重新審查，根據輕重緩急砍掉一些盡管是必要的但不是急需的項目，力求不出現赤字或少出現赤字。如果萬一出現了赤字，必須通過發行國債的方式，及時使赤字得到彌補。簡而言之，量入為出就是有多少錢辦多少事。
所謂“量出為入”，是根據支出所需要的多少來安排收入。當支出需要超過收入時，便安排籌措更多的收入，來滿足支出的需要。當支出超過收入出現赤字時，便通過發行國債來彌補赤字。
資本主義國家財政支出的基本原則在不同的時期有著本質的區別。在自由資本主義時期，受亞當·斯密理論的影響，資本主義國家的財政支出一般堅持量入為出的基本原則，不搞赤字財政預算。資本主義進入壟斷階段以後，周期性的經濟危機日益嚴重，尤其是20世紀·72 ·20年代末開始的經濟大蕭條，使資本主義國家預算的指導思想發生了本質變化。在凱恩斯理論的指導下，財政支出量出為入原則代替了量入為出原則，而量出為入的結果，往往是財政赤字規模巨大、持續時間長久。因此量出為入也就成為資本主義國家安排財政支出時所遵循的一條常規性原則。
新中國成立以來，量入為出的原則一直是我國奉行的財政分配原則，因為從我國的國情出發，我們不存在用赤字財政政策調節經濟的經濟基礎和經濟條件。如果我們不考慮經濟的客觀狀況，違背經濟規律去搞赤字財政政策，最終必然會影響經濟穩定、社會穩定與政治安定。
量入為出是我國安排預算時遵循的基本原則，也是我國財政支出的指導思想，但量入為出並不意味著國家財政要年年實現收支平衡，並略有結餘。因為從一年來看，略有結餘是合適的，並不會導致財政資金的浪費，但從若幹年看，如果財政嚴格按收支平衡、略有結餘的原則安排支出，勢必會出現財政的大量結餘，結果造成本來就有限的財政資金以及與其相匹配的物資的大量浪費。因此，為了使財政資金得到充分的使用，提高財政資金的使用效益，在量入為出原則的指導下，財政收支略有盈餘和略有赤字可以交替出現，以上年的盈餘彌補下年的赤字。
我國從新中國成立到1978年，財政支出不僅在指導思想上堅持量入為出，政策實踐上也基本按量入為出的原則去做。在這一時期，財政盈餘和赤字基本是交替出現，彌補赤字的方法是以財政結餘來進行。從1979年開始至2011年，這33年中財政有32年赤字，且赤字的絕對量日益增加。也就是說，從20世紀70年代末期開始，我國財政已很難做到量入為出，堅持收支平衡的原則了。這種現象的出現有其深刻的曆史背景。從改革開放時起，我國開始解決幾十年來積累的老問題，改變不合理的價格體係，增加職工工資，較大幅度地調整了不合理的分配格局；為增加商品供給，大量增加輕工業和農業的投資。在財政支出不斷增加的同時，財政收入的增幅相對逐年放緩，其結果必然是財政赤字。這種財政赤字是在我國經濟轉軌時期的迫不得已之舉。1997年以來，我國宏觀基本麵出現了新的變化，相當部分商品總量從供不應求變為供大於求，同時，為滿足各方麵發展的需要，我國經濟發展速度必須保持在一個較高的水平。而在麵臨著周邊國家金融危機、貨幣貶值對中國商品出口產生負麵影響的情況下，擴大國內投資、拉動國內需求以刺激經濟增長就顯得尤其重要。在這種經濟環境下，1998年國家采取了積極的財政政策，適當擴大基礎設施建設的投資支出，從而拉動國內的投資、消費需求，以保持適當的經濟發展速度。類似的背景，同樣的政策在2008年又開始執行。當然從長期看，隨著我國市場經濟的建設和各方麵關係的逐步理順，財政赤字將逐步縮小直至最終消除。
三、優化支出結構原則
優化支出結構包括兩方麵的含義，一是指合理確定財政支出的項目以及各項財政支出的規模；二是指正確安排財政支出中的各種比例，使之實現結構的最優組合，以促進經濟的協調發展。
（一）財政支出的越位和缺口
要說明合理的財政支出項目以及各項支出規模的確定問題，首先必須明確財政支出的越位和財政支出的缺口兩個概念。所謂財政支出的越位是指財政支出了不該由財政支出的項目，或者財政應該少支出而實際多支出了。如果財政支出出現越位，不僅造成有限的財政資金的浪費，同時也意味著政府職能的越位，出現過多的行政幹預，對微觀經濟主體從事社會、經濟活動產生負麵影響。所謂財政支出的缺口是指財政沒有支出應該由財政支出的項目，或者財政應該多支出而實際少支出了。如果財政支出出現缺口，意味著政府執行正常的職能在資金上未能得到充分的保障，會影響到各項公共事業的順利進行和社會經濟持續、健康的發展。
在支出的越位方麵，比較典型的是經濟建設方麵的支出。在計劃經濟時期，財政幾乎包攬了所有的經濟建設項目，90%以上的投資資金來自於國家財政預算。經過20世紀80年代以來數次的投資、融資體製改革，財政的投資範圍有所縮小，但與目前政府經濟職能的轉變相比，財政投資的領域仍然偏大，比如說純粹生產私人產品的生產性投資，應該由微觀經濟主體在市場的引導下進行自主投資，政府的財政投資應該從這個領域中完全退出，而將有限的建設資金投向公共項目，同時還要通過製定各種優惠政策吸引其他主體的資金投資。隨著政府經濟職能的轉換和政企的逐步分開以及國有經濟的退出，建設性支出越位的問題將會得到解決。財政支出越位的另一典型表現就是行政管理支出規模過大。由於我國在行政管理方麵機構臃腫、編製過多的問題比較嚴重，導致國家財政用於滿足“吃飯”問題的支出規模居高不下，很多地方基層財政因此變成了純粹的“吃飯財政”。其結果必然是擠占寶貴的財政資金，使其他方麵所必需的投資資金得不到保證。如果進行徹底的機構改革，同時對消費性的撥款單位進行改革，那麼“吃飯財政”中存在的支出越位問題也會得到改變。
支出的缺口問題也同樣存在。比如說我國的社會保障支出遠遠不足。從1997年開始，在城鎮地區逐步建立起來了養老保險製度、失業保險製度、醫療保險製度等保險製度，社會福利製度在縣級以上的城鎮地區也已經建立起來，但各種社會保障的覆蓋麵有限，保障程度也不高。盡管社會保障基金所需要的資金可以通過向勞動者及其所在單位征收社會保險稅的方式來籌措，但這並不意味著財政可以對社會保障撒手不管。當社會保障基金收不抵支的時候，需要國家財政通過撥款的方式予以解決。各種社會福利所需要的資金，應該全部由國家財政以撥款的方式予以滿足。通過財政的這種轉移支付，既可以在一定程度上縮小社會分配的差距，同時又可以避免因各種改革措施的實施而可能引起的社會震蕩。目前我國的社會保障支出缺口很大，為了保證各項改革政策的順利實施，國家財政加大對社會保障支出的力度是非常必要的。
財政支出的缺口還表現在其他方麵，比如教育中的基礎教育支出問題。20世紀90年代初，我國通過了《義務教育法》，但至今為止，在一些經濟欠發達地區，財政對基礎教育所需的資金撥款不足，導致部分適齡兒童不能如期入學。教育是一國的立國之本，基礎教育尤其重要，因此國家財政填補基礎教育的資金缺口乃是當務之急。
（二）宏觀總量平衡
積累和消費（即投資需求與消費需求）是國民經濟中直接影響總量平衡的最重要的比例關係。在市場經濟中這個比例不是事先安排的，而是最終形成的，但財政安排可以起導向作用。為此，在安排財政支出時必須注意以下幾點：
（1）財政支出順序的安排和控製。在安排財政支出時，要保證必不可少的各項支出，先要安排好消費性支出。消費性支出可分為維持部分和發展部分。維持部分是維持上年已經形成的消費水平，在正常情況下這部分是難以壓縮的，屬於最低限度的消費性支出，應當首先予以保證，然後才能安排積累性支出。在安排積累性支出的同時，還必須相應地增加消費性支出中必不可少的發展部分。積累性支出中，儲備資金和必不可少的流動資金屬於保證當年生產所必需的，應當優先安排。更新改造資金和基本建設支出都屬於固定資產投資，最終形成固定資產。因此應當根據先更改後基建的原則，先保證更新改造資金的需要，再安排基本建設支出。
（2）基本建設投資資金的綜合平衡。正確處理財政支出的積累與消費比例關係，關鍵是要處理好基本建設支出與其他方麵支出的關係。這是因為，基本建設支出是財政積累性支出的主要部分，基本建設支出占財政支出的比重，對積累率的高低以及積累與消費比例關係的形成都有重要的影響。在目前的投資體製下，用於基本建設方麵投資的資金來源是多渠道的，預算內資金隻是其中的一部分，此外還有預算外資金、企業資金、銀行信貸資金和利用外資等。在社會資金總量既定的前提條件下，這些資金之間存在著相互消長的關係。因此，財政安排基本建設支出時，要考慮到國家財政的投資資金與其他各投資主體之間的資金進行綜合平衡，否則，仍然有可能造成基本建設投資規模過大的不良後果，而且也可能會造成重複建設。同時，還要對基本建設投資的資金和物資進行綜合平衡。用於基本建設投資的資金最終要用來購買設備、材料等生產資料和通過支付建築工人工資形成對消費品的需求。如果基本建設規模過大、資金過多，超過了物資供應的可能，就會擠占更改、維修資金，造成物資供應緊張，影響社會的生產和人民的生活；造成基建戰線過長，延長建設周期，影響投資效果。
（三）國民經濟各部門之間的比例關係
國民經濟的協調發展要求各部門之間必須保持恰當的比例關係，為此，在安排財政支出時，必須按照客觀存在的比例關係要求，按比例分配財政資金。這裏最重要的是處理好兩個方麵關係。首先是農、輕、重之間的比例關係。農業是國民經濟的基礎，農業的發展狀況製約著國民經濟其他方麵的發展。安排財政支出時，首先要安排好農業發展的資金支出，並使其逐年保持一定的增長速度。其次是處理好基礎工業和加工工業的關係。基礎工業是為整個工業提供原料和能源的，因此，在財政支出中應以基礎工業為重點，尤其是能源工業，它是國民經濟的先行官，能源不足，即使有生產能力也不能正常發揮出來，所以，開發能源的投資也要優先保證。而對加工工業的投資應該適當控製。
（四）生產性支出與非生產性支出之間的比例關係
過去，在較長時間內，由於我們過分強調生產性支出，忽視非生產性支出，不僅影響了人民生活的改善，而且也影響到生產建設的發展，如多年來我們在文教、衛生、住房建設方麵積累了大量的“欠賬”，這說明二者之間的關係是不協調的。要保證二者之間關係的協調，一般情況下，合理的消費性支出應該優先保證，在新增的用於滿足生產性支出需要的同時，也要合乎比例地安排好各種非生產性支出。生產性支出的優先增長，會加速國民經濟，特別是工農業生產的發展。國家的物質基礎雄厚了，就可以促進各項事業的發展，包括非生產性建設事業的發展。但是非生產性支出也不是可有可無或可多可少的，非生產性支出也是進行擴大再生產的必要條件，尤其是有助於勞動力素質提高的教育、衛生等設施的建設，需要優先加以保證。科學技術是第一生產力，是我國能否實現現代化的關鍵，故財政應該較大幅度地增加發展科學技術的投資，加速我國科學技術的現代化建設。而對行政管理等支出，應該在講求實效的前提下，最大限度地節約。
四、經濟效益原則
我國財政支出一直強調厲行節約、講求效益的原則，即經濟效益原則。我們麵臨的現實是一方麵財政資金不足，一方麵又存在著大量的浪費，財政資金使用效益不高。這就提出了厲行節約、講求效益的要求。
厲行節約、講求效益就是要求堅持艱苦創業、勤儉辦一切事業。這裏所說的效益既包括經濟性支出的效益，也包括非經濟性支出的效益。從經濟性支出來看，財政支出方式的“撥改貸”，對有還款能力的經濟建設項目投資，采取財政資金有償使用的方法，這本身就是節約使用財政資金、提高財政資金使用效益的措施；在非經濟性支出方麵，精簡機構，提高辦事效率也是節約資金、講求效益的一項措施。從當前情況看，盡可能理順財政支出結構，采用科學的方法來確定各支出項目的合理規模，是節約使用財政資金、提高財政資金使用效益的關鍵內容。另外對於財政的投資項目要實行投資決策民主化、科學化，改革投資體製也是講求效益的一種方式；對於非建設性支出，要製定有效地對資金使用主體的約束機製，同時在資金使用過程中加強財政的監督力量。
西方公共財政理論也提出了經濟效益原則。西方國家的公共支出可以分為兩類，即購買性支出和轉移性支出。前者是把資源直接置於政府的配置之下，將資源在政府各部門之間進行配置，作一次性使用；後者是政府將其財政收入在社會成員之間進行再分配，將稅收在社會上作個人之間的轉移。無論是屬於哪一種支出，財政支出都要通過成本—效益分析法來增強政府對各項支出的選擇性，通過對公共支出項目的各種成本、效益（包括直接的和間接的、短期的與長期的、內部的和外部的、微觀的和宏觀的等）進行綜合分析，評估公共支出方案的得與失，為決策者提供豐富的資料，以提高他們的決策水平，從而提高公共支出項目的經濟效益。
第三節 財政支出的結構優化
財政支出的增長是社會事業發展和政府職能轉型的客觀要求。麵對規模日益龐大的、由納稅人繳納的財政收入，如何使用得當、分配合理，使政府向社會提供的公共品和公共服務完全與公民的偏好與需求一致，是擺在政府麵前的頭等大事。因此，財政支出結構的合理和優化自然成為財政支出工作的核心。如果財政支出結構不合理，財政支出的綜合效益則不可能得到提高，必將造成巨大的浪費，同時也不能滿足公民對政府服務的需求。
經濟體製改革實踐表明，隻有構建具有中國特色的公共財政體製，才能規範政府財政的支出行為，促進市場經濟的發展。在發展市場經濟的今天，我們要處理好財政經濟建設性支出與社會性支出的關係，以保障在社會主義原則下推進市場經濟的步伐。
一、財政支出結構優化的意義
財政支出結構是根據政府的宏觀社會經濟目標安排的財政各項支出的數量比例關係，因此，財政支出結構的選擇不僅會影響財政職能的發揮，而且將直接和間接地影響社會經濟結構各個方麵，包括社會總供求結構、產業結構、社會技術水平構成以及社會事業各個方麵構成。
（一）促進財政職能的轉變
為保證和促進我國市場經濟體製的建設與發展，必須進行政企分離，因此政府財政職能的轉換尤其重要。隨著我國社會主義市場經濟的發展，財政職能有了很大的變化，從過去的建設性財政轉變為公共財政。為實現財政職能的轉換，財政支出結構必須進行調整。
由表6-3可見，我國財政經濟建設性支出比重從改革前的近60%下降到“十五”時期的31.33%，下降了近30個百分點。同時，財政不斷加大對教育、科學等領域的投入，特別是“九五”時期以來，社會文教支出增長比較明顯，從改革前的平均15%，上升到“十五”時期的27%左右，提高了12個百分點。
表6-3 中國各時期財政支出的結構 （單位：%）
資料來源：根據《中國財政年鑒2004》計算得出。
顯而易見，財政支出結構的變化促進了財政職能的轉型，使得財政職能與市場經濟發展愈加吻合，為我國社會主義市場經濟的發展奠定了良好運行基礎，充分體現出我國公共財政體製的內涵。
（二）優化經濟結構
由於我國正處在經濟轉軌時期，市場體係不發達，市場體製的獨立調節能力仍比較弱。因此，政府仍須以財政支出結構控製為主要工具，通過財政支出結構的調整，配合市場體係的完善，促進資源向市場失靈的產業、領域等流動，實現經濟結構的優化組合。
財政支出結構對經濟結構的影響作用有直接影響和間接影響的區別。
購買性財政支出，在發生購買時便形成當期總需求。在社會經濟中，社會總需求與社會總供給平衡是保證國民經濟持續發展的前提條件。當兩者失衡時，政府通過直接購買支出的調整和控製，可直接對社會總需求產生影響，從而直接達到促進社會產品總供需平衡的目的，促進經濟社會的穩定發展。另外，通過財政購買性支出所形成的采購產品類別、采購定單向不同地區的分配，將會引起產品結構、生產部門結構、各地區的生產能力結構等的變化，並使之趨於合理和優化。
財政轉移性支出，即收入再分配，可以調節需求總量和改變需求結構，社會需求的變化進而要求供給結構，包括部門結構、產品結構等與之相適應，從而影響到經濟結構。
財政投資性支出將會從需求和供給兩方麵對經濟結構產生影響，其特點在於直接影響生產力布局，影響產品生產結構和產業、部門的發展狀況。而且，財政投資支出會引導私人投資方向，共同決定下一個時期供給能力構成，從而影響長期經濟結構的各個方麵，包括產業結構、部門結構、產品結構、地區結構和所有製結構等。
財政支出結構合理安排對經濟結構優化配置所產生的作用及影響，在各國政府的財政實踐中時有體現。例如，美國聯邦政府在“二戰”時期把大部分軍事訂貨分配給西部，西部得到軍事訂單後，其軍事工業，特別是航空和造船工業迅速發展，航空港、軍用公路建設加快，石油工業、化學工業及黑色冶金業得到較大發展，工業結構中采掘業比重下降，製造業比重上升。“二戰”結束後，日本鋼鐵工業百廢待興。政府為支持其發展，直接對之進行財政資金分配，政府直接的財政支出投入鋼鐵工業的資金高達10%，並由此引導民間資金不斷湧入，使得日本鋼鐵工業迅猛發展。
（三）繁榮社會事業
隨著社會生產力水平的不斷提高，公眾對政府提供社會事業方麵服務的要求也不斷提高，財政支出中用於這方麵的開支比重也相應提高。
社會事業類的財政支出對經濟、社會發展起到直接和間接的重要影響作用。社會事業類支出一般包括文化、教育事業、科技發展、社會福利事業等財政支出。這些方麵的財政支出既體現了政府在市場經濟中的公共品提供職能，又反映了該國社會文明進步程度。良好的文化、教育、科技、衛生事業以及福利水平，不僅能夠促進勞動力素質的提高，而且可以為資本投資、物質生產、科技創新創造優良的環境。
我國財政的這類支出在總支出中的比重逐年增長，根據表6-3的有關數據，社會文教費隨經濟發展和社會進步，在財政支出中日益成為一個較大的項目。反映在比重上的變化，從“六五”時期開始，該支出項目的比重就超過20%，到目前該比重已達到財政支出的近1\/3，這無疑對我國各項社會事業的發展起到推動作用。
在財政社會事業支出中，我們尤其要重視教育、科技和社會保障支出。科教興國是實施我國經濟建設戰略發展的主導思路，社會穩定是我國經濟可持續發展的政治基礎。雖然近年來我國的財政社會事業支出有了較快的增長，但與國外相比較，仍處在較低水平（見表6-4）。
表6-4 中央財政社會事業主要支出占財政總支出的國際比較（1991—1995年） （單位：%）
資料來源：世界銀行：《1997年世界發展報告》，北京：中國財經出版社，1997年版。
社會事業方麵的財政支出雖然不會產生直接的經濟效益，但從廣義上講，它是一種特殊的投資，即良好的教育、文化設施以及醫療衛生環境，能為經濟建設提供更高質量的勞動者，構建各項事業發展的優良環境，這對於社會發展的意義更為重大。同時，在政府支持下健全社會保障體係，可以解決許多經濟、社會發展中產生的問題，有助於減少發展障礙，促進經濟的持續增長。因此，我們應當進一步提高科技、教育、衛生等方麵的財政投入，增強社會保障的政府扶持力度，以確保我國經濟的持續穩定發展，早日實現全麵進入小康社會的宏偉目標。
二、中央與地方的財政支出結構
國家政治製度以及中央與地方政府職能的劃分決定了中央與地方財政支出結構框架。中央與地方財政支出結構反過來又促進中央地方各級政府社會經濟職能的完善。
在計劃體製下，中央高度集權，中央對地方事權和財權的劃分是高度一致的，地方政府的職能就是執行中央下達的任務，沒有其獨特的職能。在社會主義市場經濟條件下，地方政府的利益逐漸清晰起來，要求地方政府擁有相對獨立的事權和財權，並有一定的自主決策權，於是地方政府在自發地追求本地區繁榮的同時，其經濟行為演化出地方利益最大的傾向。在這種情況下，應對中央和地方各自的政府職能進行界定和劃分，防止和減少中央與地方政府職能相互交叉的現象。
按照社會主義市場經濟的客觀要求，一般而言，有關收入分配和宏觀調控以及涉及全國利益的權限，應當劃歸中央政府的職能；有關地區利益分配、地方資源配置的權限，應當歸屬地方政府的職能；有關區域社會經濟的資源配置和調控職能，應當在中央指導下，由中央和地方協同調節。
市場經濟發展必然會產生收入差距的擴大，導致生產要素的不合理流動，包括人力資源和資本的流動，使得地區間經濟發展的不平衡現象加劇。因此，從全國一盤棋角度考慮，此職能應由中央來執行，當然各地方可以掌握地區內部的收入分配調節職能。
由於社會經濟的各類資源屬於各級地方轄區，具有較強的地域性。出於對資源構成情況、地區發展的實際需要等各種信息的敏感性與及時性的考慮，地方政府較適宜直接掌握本地區的資源配置權。當然，中央具有對涉及全國範圍內資源配置的宏觀調控權。因此，該職能應本著效率與公平兼顧的原則，在中央和地方之間劃分。
宏觀調控職能是一項超出地域限製的政府事權，政府行使該職能的經濟手段主要是財政政策與貨幣政策，對經濟實行反周期操作。在經濟衰退時，刺激需求，帶動供給，加速其複蘇；在經濟過於繁榮時，稍微緊縮，抑製需求，使經濟平穩發展。由此看出，行使或操作此工具的主體應當是中央政府，這樣可以保持政策的統一與全國經濟的穩定。如由各地自行實施反周期操作，則會因各地發展不均衡，引起地區間經濟的摩擦和矛盾。
中央和地方政府的職能的科學劃分，奠定了中央和地方財政結構的方向，即各級財政支出反映與政府級別相適應的收入分配職能、調控經濟職能和資源配置職能。地方財政支出要體現對本地區收入分配以及經濟發展的調控作用，最重要的是體現對本地區資源的配置職能。中央財政支出相應體現的是全國範圍的收入分配、經濟調控職能以及關係到全體人民利害關係的資源配置職能。
由表6-5可以看出，我國中央財政支出主要側重於維護國家整體利益的支出項目，例如，全國性的重大基本建設支出，包括跨地區的和涉及國家整體利益的大型基礎設施、基礎產業方麵的基建項目。雖然從整體上看，中央財政基本建設支出比重略有下降，但仍然占有近50%的政府基建份額。能夠體現中央財政主導作用的財政支出是國防支出，占到99%，說明此項支出是關係到全國人民共同利益的，必須高度集中。由於我國的市場機製尚不完善，麵臨國際競爭的壓力愈益加大，因此需要從維護國家整體利益角度出發，對某些行業和環節增強財政補貼力度，中央財政補貼增長尤為突出，20世紀90年代，我國的政策性財政補貼增長了186%，其中，地方財政補貼增長了118%，中央財政補貼增長了625%。為了維護全國統一市場秩序，中央財政有責任通過財政補貼手段來均衡全國的福利水平以及緩衝區域經濟差異，因此，中央財政補貼的比重得到大幅度提高，從1991年的13.4%上升到2003年的38.5%，增加了近2倍。
表6-5 我國中央和地方財政支出比重結構 （單位：%）
資料來源：根據《中國統計年鑒2004》數據計算整理。
地方財政支出主要是從地區利益角度出發，負責地方政府及其所屬行政機構的經費，地區性安全、法製機構等的支出，地區性的教育、衛生、醫療、文化、環保等社會事業的支出。這類事業的特征是地方利益性強，與地方資源利用具有較強的相關性，所以傳統上主要由地方財政支付。改革開放以來，從總體上看，我國地方財政支出在國家財政總支出中的比重有了較大的提高，從1978年的52.6%上升到2003年的69.9%，提高了17.3個百分點，顯然在很大程度上增加了地方的財政自主權，調動了地方的積極性，但是由於中央、地方的事權界定沒有相應調整，所以事權和財權的關係仍不很清晰，財政收支因此也未能真正配合事權有效地進行，仍存在眾多中央政府的“缺位”和地方財政的“越位”現象，使得中央財政的宏觀調控能力有所削弱。近年來，在我國經濟高速增長的前提下，我們進行了一些必要的調整，使中央財政支出比重得到了一定的提高，2003年中央財政支出比重達到30.1 %，在一定程度上增強了中央政府的宏觀調控和協調的職能。
三、財政支出結構的調整
判斷一國財政支出結構是否合理，應從三個方麵考察：一是政府所追求的主要經濟和社會發展目標；二是該國經濟發展和體製變遷所處的階段；三是財政支出各項目間的相對增長速度。我國通過30多年的經濟發展和體製改革，現有的財政支出結構水平基本能夠達到一定經濟發展水平下政府對經濟建設的支持作用。隨著社會主義市場經濟體製建設的深入，麵對經濟全球化，我們在構建我國的公共財政框架的同時，需要調整好財政支出結構，以加強政府的宏觀調控能力和支持國民經濟的可持續發展。
（一）經濟建設支出的調整
近年來，財政支出中經濟建設項目支出的比重呈連年下降趨勢，當然這與我國計劃體製向市場體製轉軌進程有關，是正常的現象，但是，財政經濟建設支出的長期低迷，造成了我國基礎產業發展的瓶頸，特別是我國經濟全麵對外開放後，將會出現投資環境建設的滯後現象，尤其是在中西部地區和廣大的農村地區。由於單純依靠優惠政策吸引外資受到一定的製約，更顯現出投資環境的不足。因此，在我國目前許多基礎設施、基礎產業缺乏資金投入時，政府財政應起到彌補市場缺陷的作用，適當增加財政對基礎項目的投入，保持合理的經濟建設方麵的支出水平，並控製其合理投向。
我國現今仍處在經濟發展水平不發達的階段，國家幹預機製仍未能完全像經濟發達國家那樣通過市場機製的傳導進行，因此國家幹預還是較大程度地反映在政府財政支出上，現階段的一定時期內我們仍需保持國家對經濟建設的直接投入，但對於支出的投向結構一定要控製在市場配置資源無效或低效的領域，如基礎設施、產業環境建設和風險特別高的高新技術領域等。
（二）科技教育支出的調整
長期以來我國政府把發展科技教育事業視為基本國策，從中央到地方的各級財政把科技教育支出列為優先確保的支出。20世紀80年代初，國家財政的科教事業費不足130億元，2009年達到13182.07億元。時至今日，財政科教支出已成為國家財政支出中的第一大項。從地方財政角度看，科教支出占國家財政該項總支出的比重更高，2009年達到84.82%；同年該項支出占地方財政支出的比重為18.32%。
從現有財政科教支出結構看，中央財政的科教支出主要投向重大科研項目和非義務教育，地方財政的科教支出主要投向地方科研項目和義務教育。可見我國科教支出的地區和部門隸屬性較強，支出項目過多，支出金額分散。因此，我國的財政性科教支出應當在總量增長的基礎上，進行結構性調整。首先要解決財政科教支出中人員經費比重過高和投資方式單一的問題，適度壓縮科教投資的人員經費，增加基礎設施條件的投資。其次，在高等教育領域，財政資金投入的一部分可改為有償投入，以低息或無息形式把錢貸給低收入和中等收入家庭子弟；在政府教育支出的總體投向上，更要解決基礎教育和高等教育兩者本末倒置的問題。第三，重視應用型科技項目的投入和科技與現實生產力轉換環節的投入。
（三）行政管理支出的調整
改革開放以來，雖然我國進行了若幹次行政機構改革，精簡了一批行政機構和人員，但是財政行政經費支出比重增長的勢頭不但沒有相應減少，而且有較大幅度增長。行政管理經費占財政總支出的比重從1985年的4.7%上升到1991年的10.1%，1999年已升至11.6%，15年間提高了7個百分點。2003年為8.35%，這種相對量的下降與同期進行的行政機構改革有關。
從財政行政管理支出的變動趨勢來看，在20世紀80年代之前較為平穩，此後，特別是進入20世紀90年代以來，該類支出在總支出中所占的比重一路攀升，增長速度遠遠超過其他項目。近年來我國行政管理費的擴張主要因素在於人員方麵經費的增長。現實中存在著機構膨脹、效率低下、權力相互牽涉、關係複雜、服務質量不高等問題。然而，行政管理費支出迅速增長並不能帶來高效率和高質量的政府服務，並對其他用途財政支出有一定程度的“擠出”作用。因此，應適當地控製財政總支出中用於行政管理方麵開支的比重，並調整該支出內部各項目構成的比重。在明確政府職能的前提下，精簡機構、控製行政機關人員、削減集團消費性支出，加強財政管理，是進一步優化財政支出結構的必要措施。
（四）社會保障支出的調整
多年來，在我國財政支出體係中把社會保障事業排除在外，交由企業和主管部門負責，實踐證明，這種做法不利於社會公正以及人民的基本保障。因此，在財政預算中，安排社會保障支出是構建中國公共財政的必然選擇。當然，中國的國情決定了社會保障製度應有中國特色，它不可能像西方發達國家或福利國家那樣。
鑒於以上認識，我國財政從1997年開始全麵參與了社會保障體係的建設。從總體上看，社會保障支出占財政支出的比重在逐步提高。1999—2003年中各年財政社會保障支出分別達505億元、739億元、982億元、1362億元和1760.94億元。2000—2003年，社會保障支出保持高速增長勢頭，分別增長了46%、33%、38.6%和29.3%。與此相適應，財政支出中的社會保障支出比重也得到提高。關於財政社會保障投入的方向，除了常規的支出項目外，為配合企業改製的順利進行，財政參與了各級政府再就業服務中心的建設，再就業服務中心所需資金的很大一部分源自國家財政，其中中央財政負擔中央企業，地方財政負擔地方企業。另外，為了確保低收入階層的基本生活保障，近年來，國家財政設立了幫困基金，各級財政分別把這部分資金列入預算。對那些因經營困難而暫時發不出工資的國有企業，國家財政拿出一些資金貼息，幫助企業從銀行貸款發工資。國家各級財政還撥付一定數額專項資金用於下崗職工分流安置費。上述這些措施對緩解失業人員和低收入階層人員的生活困難起到了重要作用，使這些人員感受到政府和社會的關心，從而為改革的推進創造了相對穩定的條件。
本章小結
財政支出是為了實現國家的各種職能，把集中起來的財政資金有計劃地進行分配。為了正確處理財政支出中的各種關係和矛盾，需要遵循一定的原則。從長遠發展角度出發，我們應當堅持“量入為出”的財政支出原則；優化支出結構原則和經濟效益原則也是非常重要的財政支出原則。隨著政府職能的不斷擴大，財政支出呈現出不斷增長的趨勢。財政支出結構的合理和優化是財政支出工作的核心。財政支出結構不合理，財政支出的綜合效益則不可能得到體現。財政支出結構的優化是在不斷調整的過程中進行的，就我國國情而言，有必要對中央與地方財政支出結構和各項財政支出具體項目結構進行優化。
複習思考題
1．我國財政支出的方式有哪些？財政支出的變化趨勢如何？
2．試分析財政支出的“量出為入”原則和“量入為出”原則。
3．我國財政支出應遵循哪些原則？
4．我國財政支出結構調整的重點在哪裏？為什麼？
第七章 購買性支出
第一節 投資性支出
一、財政投資性支出概述
財政投資性支出是指政府以直接進行經濟建設為主要任務的財政性支出，含有直接和間接參與國民經濟建設的特征，對於我國財政運行具有特殊意義。
（一）改革開放之前的投資性支出
在我國改革開放之前，投資性支出是整個社會最主要和最基本的投資資金來源（改革以後，盡管經濟建設資金來源多樣化，但國家財政的投資仍然是非常重要的投資來源，且這項支出占財政支出的比重仍然較高）。國民經濟的增長在很大程度上依賴社會總投資的增加，而社會總投資可以分為政府投資和非政府部門投資兩部分。由於社會經濟體製和經濟發展階段的不同，這兩部分投資在社會總投資中所占的比重存在著相當大的差異。影響這個比重的因素主要有以下兩個。
（1）經濟體製的差異。一般來說，在實行市場經濟體製的國家，非政府部門投資在社會投資總額中所占比重較大；在實行計劃經濟體製的國家，政府部門投資所占比重較大。
（2）經濟發展階段的差異。一般來說，發達國家中政府投資占社會總投資的比重較小；欠發達國家和中等發達國家的政府投資占社會總投資的比重較大，特別是在工業化發展階段。
（二）改革開放以後的投資性支出
我國改革開放以來，雖然政府的投資規模逐年有所下降，但是對社會投資的主導作用非常明顯，其主要原因有以下三個方麵。
（1）財政投資項目的基礎性特征，對社會投資起到刺激和引導作用。
（2）財政投資項目的單件資金規模巨大，必將產生社會投資的乘數效應。
（3）財政投資的市場化操作，有利於調動社會資本的投資積極性。
顯然，財政投資性支出是關係到我國經濟發展的一個關鍵性因素。根據我國國家預算的支出分類結構，投資性支出主要包括基本建設支出、挖潛改造資金支出、流動資金支出和農業投資支出。
二、基本建設支出
（一）基本建設支出的內涵
基本建設支出是形成固定資產再生產的主要內容。固定資產是固定資本的實物形態，是社會再生產正常進行的物質基礎。固定資產分為生產性固定資產和非生產性固定資產。前者是指參加生產過程和直接為生產服務的固定資產，如廠房、機器設備、鐵路、橋梁、電站等；後者是指不參加生產過程和不直接為生產服務的固定資產，如學校、醫院、住宅、俱樂部、文化館等。
無論是生產性固定資產，還是非生產性固定資產，在長期的使用過程中，都會不斷地磨損、損耗，以至報廢。為了保證生產活動的連續進行，需要對固定資產不斷進行補償和替換。同時，由於生產的發展、技術的進步和社會需求的增加，又需要不斷地進行固定資產的擴大再生產。
基本建設支出是指在購置建築材料和機器設備等物資的基礎上，經過建築與安裝，增加新的固定資產和形成新的生產能力。可見，基本建設支出的範圍既包括擴大再生產支出，也包括簡單再生產支出，不應該把基本建設同固定資產的擴大再生產完全等同起來。其實，固定資產更新改造作為一種生產過程來看也是基本建設支出的範疇。
（二）基本建設支出分類
在我國，用於基本建設的資金稱為基本建設支出。為了加強對基本建設支出的管理和監督，就必須對基本建設投資從不同的角度進行分類。
（1）按費用構成分類的基本建設支出可分為三大類：① 建築安裝工程費用。這部分支出需要通過施工活動才能實現，一般占基本建設投資總額的50%—60%。② 設備、工具、器具購置費。這部分支出是通過基本建設部門的采購活動來實現的。③ 其他基本建設費。這部分包括土地征購費、青苗補償費、原有建築物拆遷費、建設單位管理費、生產人員培訓費等。
（2）按規模分類的基本建設支出可分為大型、中型、小型三類建設項目支出。不同性質的基本建設、相同性質不同行業的基本建設，劃分基建支出規模的依據和標準都不一樣。
（3）按固定資產用途分類的基本建設支出可分為生產性支出和非生產性支出兩大類，前者如經濟建設項目的基建支出，後者如事業單位的基建支出。
（4）按項目性質分類的基本建設支出可分為新建、擴建、改建和重建等四種。新建一般是指從無到有、新開工建設的基建項目，基本上是屬於外延擴大再生產，但也有些是屬於簡單再生產，如以新建的礦井代替報廢的礦井等。擴建，一般是指在企業原有生產能力的基礎上，加以擴充，以增加原有的生產能力，基本屬於外延擴大再生產。改建是對原有的固定資產進行技術改造，或者為了平衡生產能力，而增建一些附屬的設備或工程，這是在簡單再生產的基礎上進行的內涵擴大再生產。重建是對因自然災害、戰爭等而被破壞不能使用的固定資產，依照原來的規模進行恢複性的建設，顯然這屬於簡單再生產。
（5）按投資最終用途分類的基本建設支出可分為對生產資料的購買和對消費資料的購買。一般說來，無論是生產性基本建設支出還是非生產性基本建設支出，都是直接購買生產資料，但由於基建過程中，必須要招聘各類勞動力，且涉及基建辦公用品，這樣就有一部分基本建設投資轉化為對消費資料的購買。據測算，轉化為購買消費資料的比重約占基本建設支出額的40%。
（6）按資金來源分類的基本建設支出可分為國家預算內基建支出和國家預算外基建支出兩類。
（三）基本建設支出指標
基本建設支出可用兩項指標表示，即基本建設投資額與基本建設撥款額，這兩項指標既相互聯係又有區別。
基本建設投資額是以貨幣形式表現的當年基本建設工作量，是反映基本建設規模的綜合性指標。影響基本建設投資額大小的基本因素主要是國民經濟和社會發展的需要與可能狀況。從需要方麵看，一定時期國家社會經濟發展計劃決定著固定資產投資的總規模。在投資效果一定的條件下，計劃期工農業生產增長總值與新增生產性固定資產的生產能力之間存在著客觀的比例關係，沒有生產能力的增加，就不能使預期的生產增長計劃得以實現。所以必須首先考慮經濟發展對增加生產性固定資產的需要。其次，商品流通、文教衛生事業的發展客觀上也要求在流通領域和非生產性領域增加固定資產投資。根據社會經濟發展計劃和生產性固定資產投資與非生產性固定資產投資的內在比例關係，我們可以大體測算出一定時期內增加生產性和非生產性固定資產所需要的投資，這是確定基本建設投資額的基礎。從可能方麵看，固定資產的再生產需要在長期內投入大量的財力、物力和人力，因此要充分而又穩妥地考慮為滿足基本建設投資所能提供的人、財、物的可能性。一般來說，基本建設投資額的確定首先受到財力的製約，如果不考慮財力的可能性，硬性擴大投資規模，必然會受到物資能力的製約，結果造成通貨膨脹，拉長建設周期，降低投資資金的整體使用效果。總之，基本建設投資額的確定，必須建立在既要考慮需要，又要充分考慮可能的基礎之上。盲目地擴大或者不必要地縮小固定資產投資規模，都會給國民經濟的發展和人民生活帶來消極的影響。
基本建設撥款額是指國家財政對當年的基本建設項目的投資性支出。它是基本建設投資的重要資金來源，但不是唯一的來源。從所有製來看，集體所有製經濟組織和居民個人的基本建設，其資金來源主要靠自身的積累，不足部分則通過銀行貸款以及其他方式解決。屬於全民所有製的基本建設投資，其部分投資資金來自於國家財政撥款，還有銀行貸款、企業和地方的自籌資金，以及利用外資（指不通過財政的部分）進行的投資。由於投資資金來源多渠道，而財政撥款隻是其中的一個來源，因此基本建設投資額和撥款額在量上有差異。
即使靠財政資金進行的基本建設投資，投資額與撥款額之間往往是不相等的。這主要是因為基本建設需要的時間較長，一般都要跨年度，許多工程項目從施工準備到建成，要超過一年，有的是幾年、十幾年甚至幾十年，這樣國家財政在預算年度內的撥款數要受到兩個因素的製約，一是上年度投資剩餘的資金，二是為下一年度準備的儲備資金。考慮到這兩個因素以後，基本建設投資額與撥款額之間的關係如下：
基建撥款額= 基建投資額-上年度的投資積餘資金+為下年度儲備的資金
如果上年度的積餘資金正好等於為下年度的儲備資金，那麼投資額與撥款額相等。
當然，從一個建設項目來看，如果建設項目是在當年開工並在當年建成投產，既沒有上年結餘又沒有為下年的儲備，且投資資金全部來自於財政撥款，這樣全年撥款額同當年的投資額是相等的。
（四）基本建設支出效果
所謂基本建設支出效果，是指進行基本建設投資活動所取得的有效成果與所消耗或所占用的勞動量之間的對比關係，即基本建設支出的“所得”與“所費”之間的對比關係。基本建設支出活動的“所得”可以表現為固定資產和生產能力的增加，也可以表現為產品數量的增長、質量的提高、GDP增長等。基本建設支出效果的提高，直接決定著國民經濟的發展速度。
1．基本建設支出效果指標
衡量基本建設支出效果可分為宏觀和微觀兩方麵。
分析基本建設支出微觀效果的主要指標有以下三個。
（1）建設工期指標。在保證建設質量的前提條件下，基本建設項目的工期越短，說明基本建設項目的投資效果越好。
（2）單位生產能力投資指標。基本建設項目的新增單位生產能力投資額越小，投資效果越好；反之，效果就越差。
（3）投資回收期指標。基本建設項目的投資回收期越短，說明建設項目的投資效果越好。
分析基本建設支出宏觀效果的主要指標有以下兩個。
（1）建設周期。同樣數額的基本建設項目，其建設周期愈短，投資效果就愈好；反之則愈差。由於建設周期延長會增加在建工程，推遲建設項目的竣工投產和降低新增固定資產的形成比重，因此從綜合的投資效果考察，通常用固定資產形成率（新增固定資產占投資額的比例）和建設項目竣工投產率（竣工項目占建設項目的比例）來表示。
（2）投資效果係數。投資效果係數指標是指每年新增的國民收入同基本建設支出額的比例。此指標綜合反映每單位投資能夠提供的國民收入增長額，該指標越高，說明投資效果越好。但是，當年新增的國民收入不一定都是當年投資所提供的，因此，投資效果係數隻是近似地說明投資效果的趨勢。
提高基本建設支出效果的途徑主要有以下三個方麵。
（1）基本建設支出規模優化。這是指基本建設投資規模一定要與國家所能提供的用於基本建設的人力、物力、財力相適應。基本建設支出規模的適度是提高基本建設投資宏觀效果的重要前提。
（2）基本建設支出結構優化。因為投資結構決定經濟結構，從社會再生產的角度看，投資結構安排得比較恰當，才能使國民經濟結構符合社會再生產的內在要求，從而能夠提高國民經濟整體的效益，基本建設支出效果也會有明顯的提高。為此要正確處理生產性投資與非生產性投資的比例關係，固定資產簡單再生產與擴大再生產之間的比例關係，以及沿海與內地、大中小型項目之間、農輕重及其各部門內部的比例關係等等。在動態的經濟社會中，必須注意及時調整基本建設支出分配方向，改善分配結構，矯正國民經濟中已經出現的比例失調現象。
（3）基本建設管理體製優化。為了調動各方麵的積極性，改革高度集中的基本建設管理體製，建立一個責權利相結合、能夠調動各方麵積極性的管理體製，是全麵提高我國基本建設投資效果的關鍵。其具體措施是在各級政府、各個企業強化預算約束的基礎上改變財政的基本建設支出方式，加強對投資項目的宏觀控製。
2．注重現有企業的技術改造
固定資產更新改造也是固定資產再生產的一種重要形式。國家財政用於對現有企業、事業單位固定資產更新和技術改造方麵的投資稱為固定資產更新改造資金支出。這也是國家對固定資產投資支出的重要組成部分。
我國目前已經建立了比較完整的工業體係和國民經濟體係。按照經濟發展的一般規律，我國經濟的繼續發展，除了仍然需要建立一些新的現代化的大型企業外，更重要的是要把重點放在對老企業的更新改造上，這是增加生產能力、提高技術水平的重要途徑，因此固定資產更新改造支出對我國經濟發展有著特殊重要的意義。對現有企業進行技術改造，具有投資少、見效快、效益高的特點，既可節約投資，又可縮短投產時間。對於我國資金短缺、物資緊張的現狀來說，這是一條既經濟又現實的提高生產力的好辦法。
更新改造資金的具體使用範圍是，更新設備、廠房和生產性建築物；改造生產工藝，對原有生產能力進行技術改造；綜合利用原材料和治理“三廢”等措施；試製新產品措施；改善勞動保護和安全生產措施；購置零星固定資產、零星自製設備和零星土建工程等。更新改造資金的來源和運用都比較分散，為了防止資金的挪用和盲目建設，提高投資效果，必須加強對此項資金使用的宏觀管理。
三、流動資金支出
流動資金是墊支於原材料等勞動對象和支付工資的資金，其價值一次性全部轉移到產品的價值中去，並隨著產品價值的實現一次性完全得到補償。流動資金是保證生產和商品流轉正常進行的必要條件。社會再生產規模的不斷擴大，不僅需要追加一定數量的固定資金，而且需要追加一定數量的流動資金。財政性流動資金支出，是指國家財政對國民經濟各個部門因其發展需要對國有企業增撥的流動資金。新中國成立以來，對流動資金供應與管理方式曾發生過多次變化，因此，國家財政對流動資金的支出，在不同時期，其具體內容也不盡相同。
對國有企業來說，財政性流動資金的供應方式自新中國成立以來發生過多次變化，總的來說可分為兩種供應方式。
1951—1958年，實行流動資金由財政和銀行分別供應和分別管理的辦法。企業流動資金中，屬於保證企業再生產所必需的最低需要的流動資金，稱為定額流動資金，實行定額管理，即由財政核定定額，並由財政直接撥款供給企業；對因季節性和其他原因屬於臨時性需要的流動資金，稱為超定額流動資金，由銀行貸款解決，並由銀行計劃管理。國有企業的流動資金由財政和銀行分別供應、分別管理的方式，稱為“雙口供應”。
1959—1961年上半年實行全部流動資金由銀行供應的辦法，稱為流動資金的“單口供應”。其具體內容是，財政以前撥給國有企業的流動資金全部轉給銀行作為信貸基金；以後企業每年新增的定額流動資金，仍由財政核定定額，但要由財政撥給銀行，再由銀行貸放給企業，這樣企業全部流動資金均通過銀行貸款進行供應。
1983年7月起，實行企業流動資金改由銀行統一管理的辦法。其具體內容是，企業原有的國撥流動資金，仍然留給企業使用，但由銀行進行管理；對一般企業需要增加的流動資金，由銀行貸款供應，國家財政不再撥款，財政隻對核工業部、航天工業部和國家物資儲備局的流動資金負責撥款供應；建立企業補充自有流動資金製度，企業應從本身的積累中提取一定比例，補充自有流動資金，地方和部門用自籌資金所建的企業，在安排基本建設投資的同時，要安排一定的自有流動資金。
現在我國國有企業流動資金由銀行單獨供應和統一管理，其優點在於：① 銀行把資金供應和資金管理結合起來，統一負責，有利於加強對資金的管理。② 企業所需要的流動資金更多地依靠信貸方式提供，采取有償使用，這樣可以促進企業健全經濟責任製，精打細算，節約資金。③ 銀行把信貸杠杆和行政措施結合起來加以運用，從而有利於挖掘流動資金的潛力。④ 建立企業補充自有流動資金製度，有利於企業的自我發展。
由於國有企業對政府的依賴關係尚未割斷，缺乏自我約束機製，自有流動資金補充不足，在改變資金供應渠道之後，國有企業流動資金占用過多的問題並未得到根本解決，其結果是導致國有企業利息負擔過重，銀行資金周轉不靈。這一問題的根本解決有待於國有企業體製和銀行體製的深化改革。如果國有企業改革沒有實質進展，銀行不實行企業化經營，要使我國流動資金管理上存在的問題得到根本解決是困難的。
第二節 財政“三農”支出
財政“三農”政策是指政府對農村、農民和農業所執行的政策，包括財政對“三農”的稅收政策和公共支出政策。現有文獻很少就財政“三農”政策進行係統研究，但從經濟和社會發展的現實看，加強財政“三農”政策研究具有十分重要的現實意義和政策意義，有利於城鄉經濟和社會的統籌發展。
一、財政“三農”政策執行的必要性
產業政策是政府財政政策的作用領域之一，對於國內幼稚產業、起步階段的高科技產業、在國民經濟中擁有重要和基礎地位而自身發展又並非完全受市場調控的產業，需要政府運用多種財政手段進行調控。農業屬於國民經濟的基礎行業，農業經濟能否健康發展將影響到整個國民經濟和社會的健康、穩定發展。由於農業經濟本身具有的特殊性，受自然影響較大，其發展狀況並非完全受市場調節，因此，從產業政策發展的角度看，政府運用財政政策方式對農業及農村經濟進行調節是非常必要的。
從理論上說，財政支出主要滿足的是政府執行各種職能對資金的需求，對經濟活動進行調節、向社會提供各種公共品和有益需要，是市場經濟條件下政府最重要職能的構成部分。毫無疑問，政府職能範圍包括其管轄的所有地區，向農業經濟和農村地區以及農村居民提供相應的公共品同樣是政府部門必須履行的職責。在中國，由於曆史、自然和製度原因，從整體水平看，目前中國農民的收入狀況、文明程度基本上是最低的。由於同樣原因而形成的城鄉二元經濟結構日益嚴重。二元經濟導致農業經濟、農村地區的落後，以及農民收入緩慢增長，已經從宏觀層麵影響到中國經濟的健康發展。“三農”問題成為中國社會當今最嚴重的經濟和社會問題之一。為了輔助和支持農業經濟發展，維護廣大農民的利益，國家財政預算加強對農業經濟發展支出是農民盡早擺脫貧困的重要因素。這一點是理論界和政府部門達成的共識。可以說，“三農”支出是政府職能和公共財政職能的重要表現之一。
財政實施“三農”政策是政府執行公平收入分配職能的要求。公平收入分配是財政的基本職能之一。如果按照地域來劃分，中國當前的收入分配最大的不公平是在城鄉之間。
理論界衡量貧困的方式有兩種：絕對貧困和相對貧困。盡管城鄉之間收入差距拉大造成的農村居民貧困屬於相對貧困，但收入分配過於懸殊，既影響到低收入者的生活，也容易引起社會問題。為了縮小城鄉居民之間收入分配的差距，需要政府運用財政政策手段直接進行幹預。
農業經濟活動本身具有的外部性特征，也需要政府實施“三農”政策。農業經濟活動範圍廣泛，包括農業經營性活動、農業基礎設施項目建設、農業科技開發與運用等。其中很多項目都具有較強的外部性特征，如為保障農業生產而建設的農業水利工程，除了可以用於農業灌溉外，還可以防洪和發電，甚至作為旅遊觀光項目，帶動第三產業發展。農村道路的建設也具有類似的外部性特征。由於市場對外部性項目資源的配置失靈，需要國家財政運用多種政策手段對這些領域進行資源配置。
實施財政“三農”政策，加大財政對“三農”支出的力度，也是目前世界各國普遍采用的做法。從各國的經驗看，財政“三農”支出資金得到多層次的保障。首先，財政對“三農”支出的依據是法律。各國通過製定農業法以及其他的相關法規，為財政“三農”預算支出提供充分的法律保障和預算依據。其次，財政除了為農業生產和農民生活提供較為完善的基礎設施外，對“三農”支出的主要方式是對農業生產以及農場主采取多種方式的農業生產補貼。再次，在農業支出資金方麵，很多國家采用多渠道籌措資金，多層次為農業生產提供資金幫助。總之，發達的市場經濟國家在財政“三農”支出依據、支出主體、所需要的資金等各方麵，都有充分的保障。作為WTO成員方，在“三農”政策方麵需要符合WTO規則的要求，為了與各國一般的做法接軌，我國也需要實施自己的財政“三農”政策。
二、“農”的含義
新中國成立至今，國家財政每年都有一定的資金用於對農支出。從傳統意義上說，財政支農的含義是：為了支持農業生產而進行的支出，財政支農資金的使用也主要放在相關部門的事業經費和農業生產經營性各種項目上。從經濟和社會發展現實看，財政對農支出不僅僅限於上述方麵。
從中國城鄉發展的現狀看，我國一直存在著十分明顯的城鄉二元經濟，造成農村與城市地區相比存在多方麵的巨大差異。主要表現在以下幾個方麵：農村經濟發展落後、產業結構單一，因為農業自身積累薄弱導致經濟發展和產業結構升級難以進行；農村勞動力相對過剩，導致農民失業率居高不下；因為缺少資金投入，廣大農村地區基礎設施和基本公共品匱乏，道路交通狀況較差，水、電等公用事業產品供應不足，娛樂設施幾乎空白；生活在農村地區的廣大農民受教育水平普遍較低，自我提高能力很弱，再加上基本教育、培訓條件的缺乏，導致農村地區社會發展落後，文明程度較低。
二元結構所以能夠在中國存在且在近一段時期以來還有加劇趨勢，除了自然條件、曆史因素以外，更重要的原因在於政府長期以來實施“城鄉分治”的管理製度，在城鄉不同地區政府發揮作用和執行職能的範圍、程度存在天壤之別，並且將這種職能差異製度化。長期以來，農村經濟被看成集體經濟，其發展主要依靠集體自身力量，國家財政通常不對集體經濟發展提供必要的資金。與此同時，由於財權主要集中在國家財政中的中央財政和地方的上級財政手中，基層財政的財權和事權嚴重不對稱，因此而造成的基層財政赤字轉嫁到農村居民頭上，結果，農民在收入緩慢增加的情況下，還承擔名目繁多的稅費和地方政府為提供基本公共品所進行的攤派。
諸多不公平的管理製度嚴重限製了農村經濟和社會發展，農村居民收入水平普遍很低，且增長緩慢。市場經濟強調的是公平和效率原則，為了統籌兼顧城鄉經濟和社會發展，在農村地區實施公平的製度，促使國家財政承擔起在農村應該履行的職責，向農村、農民以及農業生產提供必要的、有益需要和公共品，是國家財政義不容辭的責任。
根據上述分析，財政實施的對農支出政策中，“農”不僅僅是指農業生產性經營支出和與農業生產有關的事業費用支出，而應該涵蓋所有內容，即農村、農業和農民。國家財政支出是解決中國“三農”問題的重要手段和途徑。
三、財政“三農”政策的內容
財政政策的實施總是通過政策手段進行的，財政“三農”政策也不例外。其內容有兩類：農業稅收政策和財政對農支出政策。
（一）財政對農的稅收政策
稅收是調節經濟活動和社會發展的最重要經濟杠杆之一。在財政對農政策上，稅收是最重要的手段之一。自從1958年我國農業稅稅製實施以後，在農村地區從事農業生產經營活動，無論收入多少，都必須上繳農業稅。除了農業稅外，還有耕地占用稅，農民從事稅法規定的農產品種植還需要交納農林特產稅。農民為財政做出的貢獻不僅表現在納稅上，更重要表現是向農村基層政府繳納的、名目繁多的收費項目。如果執行適當的農業輕稅政策，減少或杜絕不合理收費，那麼將大大減少農民財政負擔，相應增加農民收入。這一政策進入新世紀以後得到了很好的貫徹，從2004年開始逐步降低農業稅，從2006年起在全國所有地區全麵取消農業稅。
（二）財政對農支出政策
總的來看，我國財政農業支出主要由以下幾部分構成：財政預算內資金支出、預算外資金支出、財政對農業補貼支出、中央財政和地方財政中的上級財政對基層財政的轉移支付等四個部分。由於曆史上國家財政對農民補貼支出數量一直較少，因此，農業補貼支出屬於財政預算內支農資金使用的一個構成部分。轉移支付資金中相當一部分用於縣級和鄉鎮級政府的人員費用和辦公費用，基層政府部門公務員中的一部分主要工作職責與“三農”相關，如提供農村公共品，從事農業生產經營的開發與管理工作等。如果轉移支付資金中的一部分解決了這些人員的費用，就可以將財政預算內和預算外支農資金盡可能多地投向“三農”項目。因此，中央財政以及地方財政中的上級財政對基層財政的轉移支付，也可以看成是財政支農資金的構成部分。當然，由於轉移支付資金總是與財政預算管理體製相聯係，其本身屬於財政管理體製的研究範疇，因此，國內很多學者並沒有將轉移支付包含在財政支農資金之中。我們認為，真正完善財政“三農”支出的製度，需要將這類轉移支付與財政預算內和預算外資金進行統籌考慮。
四、傳統的財政對農支出以及總體評價
（一）傳統的對農支出方式
新中國成立以後，國家財政對農支出一致被稱為對農業的支援，在國家預算中，財政對農支出被稱為“農業發展支出”。理論界一直認為：農業經濟屬於集體經濟，農業發展所需要的資金首先依靠農業集體自己解決，隻有當資金不足時，才需要財政資金給予適當援助。受這種觀點影響，財政對農支出被稱為財政對農業的“支援”或“支持”，財政支出資金的使用方向與農業生產經營活動和農林等單位的事業費用支出有關。國家為了促進農業發展，增加農業發展財力，采取了多種方式，主要有以下幾個方麵。
（1）國家財政對農業發展的直接支援。這種方式是國家財政以預算撥款的方式支援農業，是財政資金對發展農業的直接投入。
（2）國家財政對農業發展的間接支援。這是財政對為農業服務的生產、事業單位所提供的資金支援。例如，財政對為農業服務的農機、化肥、農藥等工業生產部門以及與發展農業相關聯的交通、運輸、郵電和農業科研等單位的基本建設投資和科研經費撥款。這些撥款雖然不是農業生產投入，但在提高農業生產能力、科學種田等方麵起到了推動作用。
（3）稅收支援。這是指國家利用稅收政策，減輕農業稅負，增加農民收入，從而增加發展農業的財力。1958年我國開始征收農業稅以來，一貫實行“穩定負擔、增產不增稅”的輕稅政策，把增產的收入留給農民，農業工商稅收采取優惠和減免政策。執行這些政策，雖然減少了國家財政收入，但減輕了農民負擔，增加了農業積累。
（4）價格支援。這是國家通過調整價格，即提高農副產品收購價格，降低支農工業品銷售價格，使農民獲得增加收入和減少支出的好處。當然價格支援和財政收支之間有密切關係：前者會使財政增加支出，後者會減少財政收入。
（5）信貸支援。這是以銀行貸款的方式對農提供的資金支援。我國曆來對農業貸款采取低息和無息政策，銀行的農貸資金，是農業現代化建設的重要資金來源。此外，財政也可以增撥專款給國有銀行，由銀行向農業發放長期貸款。
（二）農業發展支出的內容
按財政資金的投向劃分，財政農業發展支出，主要包括以下內容。
（1）農林、水利、氣象等方麵的基本建設投資支出。農業和農墾部門的基本建設投資，主要包括對國有農場和生產建設墾區的基本建設投資；對林業的基本建設投資，包括建築廠房，購買設備、種苗等費用；對水利基本建設的投資，包括根治大河，修築水庫、橋梁等基本建設費用；對氣象方麵的基本建設投資，主要包括建設氣象台站、購買設備等費用。此外，還包括屬於上述係統的事業單位的基本建設投資。
（2）農林企業挖潛改造資金支出。此項支出是指國家財政用於農墾、農牧、農機、林業、水利、水產、氣象等企業的挖潛改造資金。
（3）農林部門科技三項費用。此項支出是指國家財政用於農業、畜牧業、農機、林業、水利、水產、氣象等部門的新產品試製、中間試驗和重要科學研究補助費等科學技術三項費用。
（4）農林、水利、氣象等部門的事業費支出。此項支出是財政用於農墾、農場、農業、畜牧、農機、林業、水利、水產、氣象、鄉鎮企業，以及農業資源調查和土地管理等方麵的事業費。
（5）支援農村生產支出。這是國家財政對農村集體單位和農戶的各項生產性支出，主要包括：小型農田水利和水土保持補助費、支援農村合作生產組織資金、農技推廣和植保補助費、農村水產補助費、農業發展專項資金和發展糧食生產專項資金支出等。
（三）對傳統農業支出的總體評價
通過上述對國家財政農業發展支出政策所進行的描述，可以對當前財政農業政策評價如下。
（1）由於缺乏財政對農支出的理論依據，財政對農支出的名稱欠妥當。從上麵描述可以發現，財政對農業支出無論采用哪一種方式，都被稱為對農業的“支援”，顯然，財政對農支出並沒有被當作政府應該執行的職責，而是政府對弱勢產業的扶持與幫助。缺少對農支出的理論依據以及存在認識上的誤區，很容易導致資金投入規模以及投資結構的非正常化，缺乏理論依據和製度保障導致財政對農支出不能成為正常的預算支出項目。
（2）在財政資金投入上缺乏穩定的增長機製，財政對農支出資金在不同年份呈現較大波動。
（3）在財政對農支出資金使用結構上，存在著較明顯的越位與缺口現象。從前的財政支農資金主要投向兩方麵：農業生產性經營支出和與農業有關的事業單位的人員費用，其他方麵的支出很少。從政府首要的職能看是向農村地區提供公共品，但從現實看，財政支農資金少有投向公共品的提供上，對農民的轉移支付也很少；相反，財政支農資金的50%左右用於事業單位的人頭費。資金使用結構嚴重不合理，過多的人員費用擠占了財政資金對於農村公共品的提供以及其他生產經營和開發性支出資金。
五、財政“三農”支出政策的調整
政府重視農業發展是一個全球性的政策現象。無論是發展中國家還是發達國家，各國政府都將農業發展放在重要甚至首要位置並製定和實施一係列的經濟政策，尤其是財政政策，鼓勵和支持農業經濟和農村社會的發展。
支持農業經濟的發展，是世界各國普遍采用的做法，這種狀況在發達國家更為常見，由於發達國家采用過度農業生產與貿易的補貼政策和優惠的稅收政策而引起的國與國之間的貿易糾紛屢見不鮮（本書將在第八章就農業補貼問題進行研討）。借鑒國外的經驗，結合中國當前的財政對農政策實踐以及“三農”問題的現實，筆者認為需要對當前的財政支農製度進行改革與調整。
（一）中國財政對農支出資金調整的基本原則
首先，財政對農政策是政府職能的正常體現。財政所有的支出項目都是政府履行職能在資金上的保障。對於“三農”方麵政府需要履行的職能很多：公平城鄉居民之間的收入再分配，向農村地區的居民提供必要的公共品，對農業生產經營活動進行調節等，都屬於政府本身應該負起的職責。因此財政對“三農”的稅收政策和支出應該是政府正常職能的反映，財政對“三農”的支出屬於正常的支出項目。財政資金的使用範圍不僅僅是農業，還包括農村和農民，而後兩者完全是政府提供公共品和調節收入分配職能的具體表現。
其次，財政的“三農”政策需要統籌考慮城鄉經濟和社會的共同發展。當前中國社會出現城鄉之間的巨大差異原因是多方麵的，但不可否認的是，長期以來實施的城鄉分治的二元經濟結構（強製性的製度）是最重要的原因之一。改變這種狀況的根本手段在於製度變遷，財政政策顯然是政府執行的強有力的製度手段之一。因此，財政“三農”政策需要考慮城鄉之間的發展差異，並力求縮小這種差異。
再次，財政對農支出應該符合WTO的要求。成為WTO成員方的中國經濟開放度也越來越高，因此相關政策的製定和實施需要與WTO的基本規則相一致，尤其是在財政對農支出政策方麵，如果違背了WTO的規則，很容易引起國與國之間的貿易摩擦。
（二）財政對農政策的調整思路
為了真正地從根本上解決“三農”問題，在公共財政框架下，政府財政的“三農”支出應該政策化和製度化，並按照政府職能和WTO規則的要求，對財政的農業支出進行調整。我們認為需要做好以下幾個方麵的工作。
（1）在國家財政預算中，將財政支農資金項目正式改為“三農支出”，或“新農村建設支出”，以體現政府的職能和公共財政職能。
（2）盡早建立地方公共財政體係，按照公共財政的要求，準確定位地方政府，尤其是與“三農”之間關係密切的鄉鎮級政府的職能。按照成熟市場經濟國家的通常慣例，地方財政（尤其是基層財政）的主要職責就是為地方提供各種公共品和公共服務。我們認為，在我國公共財政框架下，身處農村地區基層地方財政的主要職責應該與其他國家的做法一樣，地方政府側重於為農村地區提供多種公共品和公共服務。對農村基層政府重新進行定位，可以減少地方政府的管理職能，並相應地減少政府官員的數量，從而減少人員費用的支出，可以將更多的財政支農資金從大量的人員費用支出中解脫出來，真正用在解決農村生產活動、提供農村公共品等方麵。
（3）對當前與農業有關的事業單位管理體製進行調整，重點將農業管理人員全部納入事業或行政管理編製，相應的人員費用通過財政正常預算加以解決。如果“吃飯”財政存在困難，可以通過政府間轉移支付資金解決。這樣就可以將財政支農資金中的相當部分從事業費，尤其是從人員費用支出中解放出來，實現財政“三農”支出資金的專款專用。
（4）財政“三農”資金的使用，首先應該表現在財政在農村地區應該承擔的責任上：向農村地區和廣大農民提供必要的公共品以及有益的需要。如農村地區的基礎設施建設，包括農村道路交通建設、路燈、水、電等項目。其次，需要加大農業生產基礎設施建設方麵的支出，如農村水利工程項目、農業科技開發與應用、農業產業結構升級應該具備的條件建設等。
（5）財政對農業生產和農民提供補貼，是當前世界各國普遍采用的支農資金使用方式。考慮到農業生產的條件因素以及農民收入水平等現實情況，將我國財政支農資金中的一部分作為農業和農民的補貼是非常必要的。但是在經濟全球化的環境下，為了與WTO規則一致，避免引起貿易糾紛，需要對財政補貼的方式進行調整。按照WTO規則的基本要求，將更多的資金用在農業“綠箱”上，逐步減少“黃箱”支出。例如，強化政府一般性的服務，增加農業結構調整方麵的支出，加大實施地區援助計劃的力度，增加對農村和農業經濟落後地區的支出，等等。
（6）將財政“三農”支出資金的一部分用於對農民的培訓。從事農業生產活動的農民文化水平普遍較低，依靠農民自身的條件來提高其農業活動的技能非常困難。而在農業經營活動日益開放的環境下，通過提高農業勞動力的勞動技能、調整產業結構，從而增強國內農產品的競爭力將是大勢所趨。因此，政府出資（至少部分資金）對農村勞動力進行知識和技能的培訓，有助於改善和提高農業生產狀況，縮小城鄉差距。
第三節 文教科衛支出
一、文教科衛支出的性質及意義
（一）文教科衛支出的經濟性質
各國的經濟發展曆史證明，局限於純經濟領域中尋求發展經濟的動力，是一種十分狹隘的做法，隻有大力發展文化、教育、科學事業和提高人民的健康水平，方能收到事半功倍之效果。隨著社會生產力的發展和生產社會化程度的提高，在社會的共同需要中，逐漸增加了發展文化、教育、科學和普遍提高人民健康水平的內容，與這一過程相適應，政府的財政支出中也出現了用於這方麵的支出項目。
文教科衛支出的經濟性質究竟是生產性的還是非生產性，我國理論界曾有過十分激烈的爭論，至今恐怕還不能說已經得出了明確的、為大多數人普遍接受的結論。在此，我們沿用國內各種統計口徑所普遍采用的做法，將文教科衛支出歸入非生產性的範疇，列入國民收入再分配範圍。在做這種歸類的時候，需要強調的是，將文教科衛支出歸入非生產性範疇，隻有某種靜態的、相對的意義；而從動態的、絕對的意義上說，文教科衛事業的發展將不斷提高勞動者、勞動工具和勞動對象的素質和質量，並改善三者的結合方式，促使他們對物質財富生產的貢獻越來越大。因此，要求社會在安排國民收入的用途時，應全麵考慮生產的當前需要和未來發展的需要，文教科衛支出應當占有一個適當的比例，並且隨著勞動生產率的提高和國民收入的增長，這一類支出的比例應不斷提高。
（二）文教科衛支出的意義
科學技術是第一生產力。縱觀人類社會發展的曆史，可以看到，人類社會發生巨大變革的直接動因是生產技術的變革，而生產技術的變革則是以科學發明及其應用於生產為基礎的，據專家估計，經濟發達國家勞動生產率的提高，有60%—80%歸因於采用了新的科學技術成果。
我國目前正處於經濟高速發展的時期，但這種發展主要是靠要素的投入，是靠拚資源消耗取得的，如不盡快改變這種狀況，加大科技在經濟發展中的含量，我國經濟發展將是難以為繼的。而我國科技從整體水準來說，還是落後的，這就要大力發展科技事業。不僅如此，當今世界科技革命來勢凶猛，正在進入知識經濟時代，為使我國不再落後，在這場新科技革命中不再落伍和被淘汰，需要大力發展我國的科技事業。
由於科技項目投入見效期比較長，特別是基礎科技需要長期投入大量資金，僅僅依靠企業投入是遠遠不夠的，因此科技事業的快速發展需要財政資金的支持。財政科技支出不僅可以在較短的時間內奠定我國科技發展的基礎，集中力量突破關鍵性高尖端科技瓶頸，而且可以帶動和引導企業及民間資金的投入，共同努力加快我國科技事業的發展。
如果說科學技術是生產力，那麼，教育則是這種生產力的源泉和基礎。首先，前人積累起來的科學知識隻有通過教育才能一代代地繼承，新的科學知識也隻有通過教育才能傳播開來並留給後世。其二，教育是勞動力再生產的重要條件。在現代生產條件下，勞動者的科學文化知識、勞動技能和管理技能，主要是通過教育途徑獲得的。事實已經證明，勞動者受教育的程度同勞動者的素質，進而與勞動生產率呈正相關。其三，教育是解決經濟發展過程中因結構變化而導致的結構性失業問題的最主要手段。所謂經濟發展，在一定意義上說，就是“創造性地破壞”原有的產業結構，它意味著新產業、新部門的不斷興起和舊產業、舊部門的衰落。勞動力結構一時難以適應，於是便出現新產業部門職位空缺和舊產業部門失業嚴重並存的局麵。顯然，要讓失業人口走上新的工作崗位，必須對他們進行“再教育”。其四，從更廣泛的社會意義上看，教育是建設社會精神文明的主要因素。提高民族整體素質的傳統文化和現代文化水平，主要是通過教育手段向全體人民傳播。
全社會教育水平的提高需要長期的大量投入。財政性教育支出是促進我國整體教育水平提高的主導力量，特別是基礎教育的投入，關係到全民整體素質的提升。因此政府應當將教育支出看作為利國利民的戰略投資，大幅度地增加教育支出的撥款數額，提高教育支出與財政支出的比重。改革開放以來，我國政府加大了教育支出力度，對促進我國教育事業起到巨大作用，教育支出占財政總支出的比重從1980年的9.41%提高到1998年的13.13%，但是此水平在世界上仍處於較低水平（見表7-1）。財政教育經費占國民生產總值的比重，一般的國際標準是4%，而我國的同類指標1998年才達到2.17%。顯然，這個比重有待進一步提高。因此，我國今後要持續擴大財政教育經費的投入，以保障我國社會經濟的可持續性發展。
表7-1 中央預算教育支出國際比較 （單位：%）
注：中國數據包括香港地區。
資料來源：《1997年世界發展報告》表A.3，北京：中國財政經濟出版社，1997年版。
人民健康水平是經濟社會發展的重要指標。文化衛生事業不僅是社會公共需求的一部分，而且直接關係到人民的文化生活水平的提高和健康狀態的改善，也直接和間接地服務並且促進我國的現代化建設。
正是由於文化、教育、科學、衛生事業在現代社會經濟發展中發揮著日益重要的作用，各國政府無不投入大量資金，而且支出規模越來越大。我國財政支出結構的變化也充分反映了這種變化趨勢（見表7-2）。
表7-2 我國財政文教科衛事業費支出 （單位：億元）
資料來源：《中國財政年鑒2007》。
二、文教科衛支出的資金來源
文教科衛支出應當在財政支出中占據一定的份額，且這一份額應不斷增大，這個觀點看來是沒有異議的。長期以來，我國財政支出一直在整個社會的文教科衛支出中占了主要的地位，提供著大部分的財力。改革開放以來，國家統包大攬各項事業的狀態已經打破，這意味著，文教科衛的事業發展不僅需要繼續得到財政支持，還需要開辟非財政的經費來源。
教育是可以由微觀主體提供（興辦）的，需要接受教育的人們也可以通過花錢“買”到這種服務。所以，人們對教育的需要，原則上可以不必都由政府予以滿足，看一看目前興起的各種私人辦學的情況，我們就能夠理解這個道理。社會主義製度的建立，使得廣大勞動人民享受到廣泛的權利，加之教育對國民經濟發展的促進作用日益顯著，因而，義務教育問題提上了政府的議事日程，由政府出資來滿足廣大勞動人民享受教育的普遍需要，就作為社會共同需要產生了。然而，教育作為一種社會共同需要，畢竟與人們對安全和秩序的需要有所區別，對安全和秩序的需要隻能由政府予以滿足，而對教育的需要則可以由私人予以滿足。更重要的是，安全與秩序所提供的利益是被全體社會公眾無差別地享受到的，或稱為外在化的利益，一個人得到安全和秩序的保護，並不排斥他人得到同樣的利益，而教育所提供的利益則是內在化和私人化的，專業教育尤其如此。一個人接受專業教育，就可能會減少另一人受教育機會。特別是教育投資是可以得到回報的。接受較高的教育後，能找到較好的工作並享有較高的收入水平，則基本上由教育者自己獨占。從這一意義上說，教育也可以作為私人產品提供。因此，在國家財力不足、廣大社會公眾的收入水平日益提高的情況下，全社會用於發展教育的經費，應該由政府和接受教育的人們以及從教育中得益的經濟實體（如企業）共同分擔。文化事業的情況也與此相仿。
科學研究可分為基礎性研究和應用性研究兩類。後者的研究成果可以有償轉讓，前者研究的成本與運用科研成果所獲得的利益不易通過市場交換對稱起來，所以基礎性研究的經費應由政府承擔，而應用性研究的費用則可以通過市場交換來實現研究成果的價值，從而彌補科學研究的成本。
衛生事業是由醫療和衛生兩個部分組成的，它們的經濟性質是有所區別的。衛生服務與醫療服務不同，私人不可能也不願意提供這項服務，這項服務也不可能進入市場交換，而衛生服務的利益也是由社會公眾無差別地享受，所以，衛生事業所需要的資金主要應由政府出資提供。公共衛生費用毫無疑問應該由政府提供。醫療服務固然可由政府提供，但也可由私人提供。提供醫療服務的費用是可以通過市場交換得到補償的。據此可以認為，醫療服務並不一定要求政府出資提供。我國對國有企業事業職工實行公費醫療製度，這在一定範圍內體現了公平原則。但如果從經濟原則或效率原則角度考察，就發現這種公費醫療製度存在嚴重的弊端，如藥品的浪費、門診和床位的擁擠、醫療費用屢屢超支等。西方所謂高福利國家所實行類似我國公費醫療的社會保障製度，也同樣存在管理上的難題。
以上分析表明，文教衛生事業雖然為社會共同需要，但它們並非是完全意義上的社會共同需要。在許多方麵可以由政府和社會公眾共同出資。具體地說，在文教事業方麵，政府應當為那些有助於普遍提高全民文化素質的教育和文化事業出資；在科學研究方麵，應當主要為基礎科學研究出資；在醫療衛生事業方麵，則主要為衛生事業出資。除此之外的文教科衛事業，原則上都是可以由政府和社會公眾（特別是受益者）共同出資。當然，如果政府財力充裕，部分地出資興辦這些事業，也未嚐不可。
基於上述分析，我們可以考察一下若幹國家教育費和醫療衛生費在政府和社會公眾之間的分擔情況。表7-3表明，若幹國家政府和家庭支出的教育費和醫療衛生費都是由政府和社會公眾共同負擔的。中國目前正在對由政府獨立舉辦文教科衛事業的情況進行改革，由政府和微觀經濟主體共同出資來興辦文教科衛事業。實踐證明多渠道籌措文教科衛資金以及多層次興辦文教科衛事業的思路是可行的，其效果比政府單一出資更好。
表7-3 若幹國家教育費和醫療衛生費在政府和公眾之間的分擔情況
資料來源：世界銀行：《1989年世界發展報告》，北京：中國財政經濟出版社，1989年版。
三、文教科衛事業費的內容
我國財政性文教科衛事業費支出是由人員經費和公用經費兩部分構成，按不同事業劃分為不同類型的支出項目。
（1）文化事業費。包括：文化部門事業費、出版事業費、文物事業費等。
（2）教育事業費。包括：教育部門事業費、培訓事業費等。
（3）衛生事業費。包括：衛生部門事業費、中醫事業費、公費醫療經費、計劃生育事業費等。
（4）體育事業費。包括體育競賽費、優秀運動隊經費、業餘訓練費、體育場館補助費等。
除此之外，還包括新華通訊社及專業通訊社的通訊事業費和各級廣播電台、電視台、廣播電視事業費等。
四、文教科衛事業支出的預算管理方式
為了發展我國的文教科衛事業，除了運用市場經濟原則來動員社會資金以外，政府還應對自己興辦的文教科衛事業支出加強預算管理。根據各事業單位的性質和收支情況，我國對事業單位分別采取全額預算管理、差額預算管理和經濟核算管理三種管理辦法。
（一）全額預算管理
全額預算管理是指把事業單位的各項收支全部納入國家預算，單位的收入全部上繳，支出全部由財政撥款。這種辦法適用於沒有經常性業務收入的單位，如學校、某些科研單位和衛生部門等。目前，我國采用全額預算管理有兩種管理形式：① 全額預算包幹、結餘留用；② 部分預算包幹、結餘留用。
全額預算包幹、結餘留用，這種管理方式是在國家核定單位年度支出預算的基礎上核定單位經費數量，由單位包幹使用，若無特殊情況不再追加或追減預算。單位在完成事業計劃的前提下，年終如有結餘，則全部留歸單位在下年度繼續安排使用。
部分預算包幹、結餘留用，這種管理方式是在國家核定單位年度預算的基礎上對其中一項或幾項費用由單位包幹使用。在完成事業計劃的基礎上，包幹部分的經費年終如果超支，財政一般不予彌補；如果經費有結餘，則全部留歸單位在下年度繼續使用。
（二）差額預算管理
差額預算管理方法是先以事業單位本身的收入抵補支出，不足部分由財政撥付。這種管理方法一般適用於有經常性收入的單位，如醫院、劇團、某些科研單位等。現行的差額預算管理方法有三種形式：① 全額管理、定額補助；② 全額管理、定項補助；③ 全額管理、差額補助。
全額管理、定額補助，這種管理方式是指事業單位的全部收支由財政部門管理，收支差額，按確定的定額，由財政撥款補助。若無特殊情況，要求單位自求平衡。
全額管理、定項補助，這種管理方式是指事業單位的全部收支歸財政部門管理，財政根據單位的性質和收支狀況，確定一個或幾個項目的開支進行定額撥款補助，其餘項目的開支由單位的收入抵補，結餘留用。
全額管理、差額補助，這種管理方式是指事業單位的收支由財政管理，根據核定後的單位收支差額，由財政撥款補助，結餘留用。
（三）獨立經濟核算
獨立經濟核算的管理方式又稱為企業式管理，即事業單位不僅要以收抵支，而且還須向國家財政上繳。這種管理辦法適用於有經常性業務收入，且收入數額較大、比較穩定的事業單位。在性質上，政府將這些單位視同國有企業。因此，要求這些單位自求收支平衡，並在保證事業發展前提下，向國家繳納稅收。
（四）事業單位管理體製改革
我國事業單位眾多，規模龐大。在新的經濟社會環境下，我國社會事業發展相對滯後，一些事業單位功能定位不清，政事不分、事企不分，機製不活。公益服務供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質量和效率不高。因此需要重新定位事業單位功能，對事業單位管理製度進行改革。2011年開始事業單位全麵改革的序幕拉開，將現有事業單位按照社會功能劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別。
對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃為行政機構或轉為行政機構；對從事生產經營活動的，逐步將其轉為企業；對從事公益服務的，繼續將其保留在事業單位性質，強化其公益屬性。
按照政事分開、事企分開和管辦分離的要求，以促進公益事業發展為目的，以科學分類為基礎，以深化機製體製改革為核心，總體設計、分類指導、因地製宜、先行試點、穩步推進，進一步增強事業單位活力，不斷滿足人民群眾和經濟社會發展對公益服務的需求。強化事業單位的公益屬性，是此次事業單位分類改革中尤為突出的主導理念。
根據職責任務、服務對象和資源配置等情況，將從事公益服務的事業單位劃分為兩類：承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生及基層的基本醫療服務等基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類。承擔高等教育、非營利性醫療等公益服務，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類。
這次事業單位改革的總體目標是：到2020年，建立起功能明確、運行高效、治理完善、監管有力的事業單位管理體製和運行機製，構建政府主導、社會力量參與的公益服務新格局，形成基本服務優先、供給水平適度、布局結構合理、服務公平公正的中國特色公益服務體係。
第四節 行政管理和國防支出
行政管理支出是財政用於國家各級權力機關、行政管理機關行使其職能所需要的費用支出。行政管理支出屬於非生產性支出，用於社會性消費。雖然這種支出不創造任何物質財富，但它是保證國家行使其職能的物質條件。在我國，行政管理支出對於鞏固人民民主政權、維護社會秩序、加強經濟管理、開展對外交往等具有重要意義。因此，在合理限度之內的行政管理支出是社會所必需的。
一、行政管理支出的增長及控製
進入20世紀90年代以來，由於經濟全球化的影響，全世界都在考慮政府的重新定位問題。在激烈的全球經濟競爭以及政治多極化的大背景下，各國政府的功能有所放大，導致政府的職責範圍大幅度擴大，發達國家的變化尤其明顯，發展中國家政府規模的擴張也不甘示弱。此現象在國家財政預算中的直接體現，就是政府財政總支出的上升（見圖7-1）。
圖7-1 全球政府規模的擴大
資料來源：《1997年世界發展報告》，北京：中國財政經濟出版社，1997年版。
政府職能擴大的核心內容一般包括五個方麵：第一，建立法律基礎；第二，保持非扭曲性的政策環境，包括宏觀經濟的穩定；第三，發展基本社會服務體係與基礎設施；第四，保護低收入階層的基本需求；第五，保護環境。
我國自20世紀90年代以來，對外開放與體製改革步伐進一步加快，因此，政府的國內外協調任務日益繁重，雖然政府多次進行了精簡機構的改革，但因為國際形勢的變化以及國內積極財政政策的實施，使得政府協調國內外經濟社會秩序的調節性支出以及因公務員收入增加的支出大幅增長，所以，我國財政性行政管理支出的增長在所難免。由表7-4可知，行政支出的年增長率大部分均超過當年的財政支出增長率，不僅如此，行政管理支出的比重基本也是逐年提高。這說明，我國財政行政支出的增長是世界政治經濟以及我國經濟市場化改革發展的必然體現。
表7-4 我國行政管理支出的增長及比重
資料來源：根據《中國統計年鑒（2007）》計算整理得出。
目前我國機構臃腫，人員過多，支出過大。據統計，解放初期，全國“吃皇糧”的黨政機關和公務人員隻有400萬人，到20世紀90年代初期達4000多萬人。現在的事務比當年要複雜得多，相應地增加機關和人員是正常的。但是，如今的機構臃腫程度確實到了不能容忍的地步，過多設置的機構和人浮於事，導致國家機關和工作人員職能交叉，職責不清，遇事互相推諉、相互扯皮，辦事效率低下。行政部門的機構臃腫和人員過多現象，必然帶來行政管理支出數量過大、增長過快。我國2003年的行政管理支出與1980年和1990年相比，分別增長了62.11倍和11.32倍，而同期財政支出則分別增長18.73倍和7.39倍，前者增幅大大高於後者增幅。這意味著行政管理成倍地耗費著同期新增的財政收入，擠占了國家財政用於其他方麵的支出。
隨著社會經濟事業發展，公共事務也日益增多，行政管理費增加有一定的必然性，但增長如此之快，所占比例如此之高，在世界各國則是少見的。根據行政管理費的政治需求和非生產性的特點，應該按照保障供給和厲行節約的原則，加強對行政經費的管理和控製。解決這一問題，首先是精簡機構、壓縮編製；其次是轉變政府的職能。而這有待於政治體製和經濟體製的深化改革。
為解決財政用於行政管理支出規模過大的問題，新中國成立以來，我國已經進行了八次機構改革，但始終未能走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的循環怪圈，每次機構精簡的結果是機構越來越多，人員也越來越多，財政支出規模越來越大。1998年3月九屆全國人民代表大會通過了國務院機構改革方案，這是新中國成立以來第七次機構改革方案。根據這一次的機構改革方案，國務院的組成部門由40個減少到29個，國家行政工作人員減少1\/2，機構改革和人員精簡工作將在1998年年底前完成，人員安排將在3年之內全部結束。與市場經濟的發展和政府職能的轉變相適應，此次精簡的機構主要是政府的經濟管理部門。2003年3月第十屆全國人民代表大會又將國務院的組成部門調整到28個，主要是結構性的調整，基本把管企業的部委都去掉了，這是為了更好地實行政企分開，為企業的發展創造良好的環境。這次機構改革受到中國加入世貿組織的影響，但主要動因在國內，旨在適應完善市場經濟體製、轉變政府職能、加強宏觀調控等要求。2008年中國政府再一次進行機構改革，構建俗稱“大部製”的體製。本次國家機構改革突出了三個重點：一是加強和改善宏觀調控，促進科學發展；二是著眼於保障和改善民生，加強社會管理和公共服務；三是按照探索職能有機統一的大部門體製要求，對一些職能相近的部門進行整合，實行綜合設置，理順部門職責關係。總的看，改革從促進經濟社會又好又快發展的需要出發，著力解決一些長期存在的突出矛盾和問題，既邁出了重要的改革步伐，又保持了國務院機構相對穩定和改革的連續性，並為今後的改革奠定了堅實基礎。這次國務院改革涉及調整變動的機構共15個，正部級機構減少4個。
二、行政管理支出的內容
財政行政管理支出的內容取決於國家行政管理機關的結構及其職能。我國財政的行政管理支出劃分為行政管理費支出、公檢法支出和武裝警察支出三類。
（一）行政管理費支出
（1）行政支出。包括各級人大機關經費、各級人大常委會和各級人大會會議費、人民代表視察費、選舉費等，以及政府機關經費。
（2）黨派成本補助。指各黨派補助費、政協經費、人民團體補助費等。
（3）外交支出。包括駐外機構經費、出國費、外賓招待費和國際組織會費等。
（二）公檢法支出
（1）公安支出。包括各級公安機關經費、公安業務費、警察學校和公安幹部訓練經費及其他公安經費等。
（2）安全支出。包括國家安全機關經費、安全業務費等。
（3）司法檢察支出。包括司法檢察機關經費、司法檢察業務費、司法學校與司法檢察幹部訓練經費及其他司法檢察費等。
（4）武裝警察支出。包括對境內警衛部隊的經費支出、邊防部隊和消防部隊的經費支出。
三、國防支出
國防支出是財政用於國防建設、國防科研事業、軍隊正規化建設和民兵建設方麵的費用支出。國家的一個重要職能就是防禦外來侵略，保衛國家安全和領土、主權的完整。國防支出則是執行國家這一職能的財力保證，因而是完全必要的。當今世界並不太平，在這種情況下，加強我國的國防建設，對於保衛我國社會主義建設和國家安全以及維護世界和平，均具有重大意義。但是，國防支出畢竟是一項消耗性很大的非生產性支出，它要受國力、財力的製約。
（一）國防支出的規模
合理安排國防支出規模是個重要問題，但這很難找出一個明確的標準，隻能從影響國防費規模的因素方麵作些分析。首先，國防支出規模受國際局勢變化的影響。當國際局勢緊張，戰爭危險隨時存在，國家安全受到威脅時，要適當增加國防支出；當國際形勢趨向緩和，國際環境比較安寧時，則可適當減少國防支出。例如，1950—1953年，由於抗美援朝戰爭，我國國防支出占財政支出的比重高達36.5%; “三五”時期，由於實施備戰備荒，這一比例由“二五”時期的11.9%提高到21.8%;1979年由於進行對越自衛反擊戰，這一比例由1978年的15.1%提高到17.5%;1986年以來這一比例已降到10%以下，到目前為止不到8%。在經濟建設時期，國家有限的財力將主要用於經濟建設項目的投資，而且國防建設要以經濟建設為基礎。在這種情況下，適當控製國防費用，以便多集中一些財力用於經濟建設，從發展來看更有利於加強國防建設。當然在戰爭時期或者麵臨戰爭威脅的時候，即使國家財力有限，也要想辦法增加國防費用的支出。
自20世紀90年代以來，我國國防支出呈逐年增長態勢，但相對規模（占財政總支出的比重）則略有下降（見表7-5）。我國年度國防費的增加，主要是在社會經濟發展和城鄉居民人均收入提高的情況下，保證軍隊人員的生活水平能夠同步提高，官兵的生存生活條件得到改善。根據1990—2003年的資料分析，14年間我國國防支出總量增長了5.6倍，而在此前的10年，國防支出規模則隻增長約1.3倍。
表7-5 中國國防支出規模 （單位：億元）
資料來源：《中國統計年鑒2009年》和《中國財政年鑒2007年》。
從表7-5可以看出，我國國防實力隨國民經濟的發展而得以增強，對維護國家主權做出了巨大貢獻。但是國防支出增長的規模相對於財政和國內生產總值規模而言略有下降，這說明，我國以經濟建設為核心的戰略方針始終一貫，我國不參與世界軍備競賽，為致力於世界和平事業做出了表率。
由於我國經濟的高速發展，世界上有一些反華勢力竭力鼓吹“中國威脅論”，大肆揚言中國發展軍事力量將會對世界和平構成威脅。然而事實如何呢？我們可以通過財政軍事支出的國際比較，進而駁斥“中國威脅論”（見表7-6）。這個數字與其他國家相比我國是比較低的。
表7-6 1997年度國防費占GDP和財政支出比重的國際比較 （單位：%）
資料來源：國務院新聞辦公室：《中國的國防》，1998年7月。
（二）國防支出的內容及管理
1．國防支出的內容
我國的國防支出內容按經費性質劃分，包括國防費、國防科研事業費、民兵建設事業費以及用於專項工程和其他支出，其中主要是用於陸、海、空各軍種兵種的經常費用，國防建設和國防科研費，還包括戰爭時期的作戰費用。
按項目劃分，國防支出的內容包括：人員生活費，主要用於軍官、士兵、文職幹部和職工的工資、夥食、服裝等；活動維持費，主要用於部隊訓練、工程設施建設及維護、日常消耗性支出；裝備費，主要用於武器裝備的科研、試驗、采購、維修、運輸和儲存等費用。
由表7-7可知，我國國防支出中人員生活費、活動維持費、裝備費呈“三足鼎立”之勢。國防費的大部分用於人員生活和正常活動的維持，而武器裝備的研製、試驗、采購、維護較少。麵臨高新技術發展的日新月異，為維持國家安全，我們在減少國防從業人員的同時，應當適當增加武器裝備費的投入，加強我軍現代化的建設，以保證我國經濟在高度複雜的國際關係中，穩定持續發展，保障人民長居久安。
表7-7 1997年度中國國防費構成
資料來源：叢樹海主編：《公共支出分析》，上海：上海財經大學出版社，1999年版，第96頁。
2．國防支出的管理
國防支出的目的是保衛國家不受侵犯。侵犯之敵或可能的侵犯之敵位於何方，可能動員的侵犯力量有多大，都是可以接近準確地估計出來的，而且是可以量化為若幹指標的，這就為確定國防支出奠定了基礎。一國可以首先確定所需的軍事打擊力量規模，然後為此製訂軍事計劃，再為執行各個計劃項目擬定各種可以替代的實施方案，以各個方案的成本效益進行分析比較，選定成本最小而效益最大的方案。最後，根據被選定的方案所需資金，編製國防支出的預算。這樣一種製度，一般被稱為“計劃—方案—預算”製度，最早由美英等國在第二次世界大戰期間使用。
我國財政用於國防支出的數量占財政支出的比重，從1985年的10%以上水平，降到2003年的7.65%。但是，國家財政用於國防支出的總量是比較大的，在財政資金有限的情況下，節約使用資金、提高國防費用支出資金的使用效益就顯得尤其重要。從當前來看，首先可以適當精減人員，通過提高軍隊的整體素質和軍事裝備的科技含量，同樣可以達到保衛祖國的目的。其次，應加強軍品與民品的結合。在20世紀60、70年代，由於決策者對當時的國際局勢判斷出現偏差，將相當多的國家財力以“山、散、洞”的方式建立了很多的軍事工業基地，生產各類武器裝備和軍事產品，造成了很大的浪費。在冷戰結束後的和平時期，軍工企業轉為生產民用產品，不僅可以增加消費品市場的供給，而且還會增加軍工企業的收益，減少國家財政對軍工單位的費用支出，節約財政資金。再次，對於正常的國防建設項目投資，應采用成本—效益分析法和最低費用選擇法，對軍事支出項目的成本和效益進行充分的分析，盡可能提高國防支出的使用效益。
第五節 政府采購製度
按照公共財政的準則，財政購買性支出應當通過政府采購製度加以實施。因為購買性支出直接與商品勞務相聯係，是在市場交易中完成的，必須遵循市場規律，按照等價交換原則進行。所以，政府購買主體與供應商一樣，共處在同一個市場之中，以公開、公正、透明和效率的準則進行交易。如果政府購買性支出不按照政府采購製度而采用行政性配置，那麼，社會主義市場經濟製度就是不完善的，同時也不利於政府職能的轉換。2002年6月29日，全國人民代表大會通過了《中華人民共和國政府采購法》，並於2003年1月1日起實行，這標誌著我國財政改革和政府職能轉軌，在社會主義市場經濟體製建設中邁出了至關重要的一步。
一、政府采購概述
（一）政府采購概念
現代政府采購概念起源於1947年關貿總協定中的有關國民待遇的例外規定條款。20世紀60年代，OECD出台了“關於政府采購政策、程序和做法”的文件草案，將政府采購正式納入國際組織文件之中。
美國學者Donald W.Dobler曾給政府采購作了簡短的說明，他認為政府采購是公共采購部門履行管理人的職能，其花費的資金來自於稅收和別人的捐助，雇主依靠這些資金代表他們的人民或捐助人提供服務，因此非營利機構或政府的采購職能就成為一個受管製的，然而卻透明的過程，受到眾多法律、規則和條例、司法或行政決定以及政策和程序的限定和控製。
西方國家政府采購又常常被稱為“公共采購”。如英國研究采購的學者貝雷在其《采購與供應管理》一書中，依據采購職能的範圍和目標將采購分為商業領域采購、公共領域采購和製造業采購。公共采購是中央和地方政府以及其他公共服務部門，為了向公眾提供公共產品和服務而進行的采購。嚴格地講，政府采購與公共采購是有差別的，因為公共部門的範圍不僅包括政府，還包括一些公共服務部門，甚至國有企業。
我國《政府采購法》中所稱的政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法製定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。
（二）政府采購原則
政府采購必須遵循公開、公平、公正和誠實信用四項原則。
1．公開原則
政府采購的資金是公共性資金，因此采購規則必須置於全體人民的監督之下，符合全體人民的利益。同時要有利於引導企業誠實經商、規範經營、公開交易市場，構築一種公開競爭的市場環境。具體而言，公開原則是指市場信息要公開，采購市場的透明度要高。在內容上，凡是可能影響供應商投標的采購信息都應當公開。公開的形式包括向社會公告，將有關信息刊登在報紙或刊物上，將有關資料置備於有關場所，供公眾隨時查閱等。公開的信息還必須及時、完整、真實。
2．公平原則
公平原則是指所有商品生產者不分性質、不分大小、不分地域都具有平等競爭的地位，其參與政府采購的權益都應受到公平的保護，他們在競標過程中，應當機會均等、待遇相同。
3．公正原則
公正原則是指政府采購部門在采購管理和交易中的有關事務處理上，要在堅持客觀事實的基礎上，做到一視同仁，對所有參加采購的供應商給予公正的待遇。
4．誠實信用原則
誠實信用原則是針對政府采購的供求雙方而言。政府采購部門在采購過程中，除了提供真實的采購信息和按照采購合同準確支付外，而且還要充分考慮公眾的利益，不能為了部分消費者的偏好，隨意采購，追求豪華奢侈，從而損害公眾的利益。政府采購供應商也應當信守各項承諾，嚴格按照政府采購合同所規定的條款提供相應的貨物、工程和服務。
（三）政府采購的意義
20世紀80年代以後，在許多市場經濟國家，政府采購製度受到了前所未有的重視。政府采購製度成為公共財政體製中的一項主要財政支出製度。究其原因，是由於政府采購工作對於市場經濟製度的完善、對於財政資金的有效管理、防止政府官員貪汙受賄等方麵產生巨大的積極作用。
1．有利於市場經濟體製的完善
市場經濟體製的最大特點是按照製度化、法製化的軌道運行。政府采購作為一種製度化的財政支出手段，可以促使政府的采購行為遵循價值規律的要求，以市場化的方式實現政府的某種目標，避免政府過多的行政幹預。而且，政府的采購行為在不違反市場規律的前提下，可以彌補市場的失靈。所以說，政府采購製度是現代市場經濟發展的產物，有助於市場經濟體製的發展和完善。
2．有利於緩解財政收支矛盾
無論哪一個國家，財政收支矛盾都是政府所麵臨的一個難題。一方麵，政府有很多花錢的事要做，另一方麵財政支出又受製於政府的預算和議會的批評。在想方設法增加收入的同時，政府都想用盡量少的錢做更多的事情。因此，節約財政資金、提高資金使用效率就成為解決財政赤字的關鍵因素。政府采購中最主要的是通過招投標機製來節省財政資金。公開競爭是招投標的核心，將競爭機製引入公共支出的使用過程中，符合納稅人對政府少花錢、多辦事的願望，同時提高了采購活動的透明度，便於納稅人監督公共資金的分配和使用。
3．有利於宏觀經濟調控
在現代市場經濟國家，政府廣泛運用經濟手段和法律手段幹預國民經濟活動，其重要手段之一就是政府通過財政支出興辦公用事業，如直接興辦公共工程、采購物資等，以便克服市場缺陷，糾正市場失靈，調整或幹預國民經濟的運行和發展。由於政府采購規模巨大、影響力大，所以政府采購完全可以成為國家對經濟進行宏觀調控的重要手段。美國20世紀30年代經濟危機時期的“羅斯福新政”，正是通過增加政府公共支出、興辦公共工程，來擴大就業、恢複經濟。
4．有利於國內市場的保護
由於國際貿易的發展，私營領域早已基本成為國際貿易一體化的領域，各國對這一領域的保護已非常有限。但各國都通過政府采購對國內市場進行保護，政府采購市場已成為貿易保護的最後保留地。因此，對本國政府采購市場進行保護，鼓勵在政府采購中優先購買本國產品，促進本國民族工業的發展，已成為一項重要的政府采購政策。從政府采購製度對一國經濟發展的作用來看，政府采購製度在日本、韓國都曾為其支柱產業的振興立下過汗馬功勞。如日本在振興汽車工業時，其政府和公共團體的采購資金均投入了本國汽車工業；在振興電子工業時期，政府辦公自動化建設和通信設備的采購，為日本剛剛起步的電子工業提供了一個不小的市場，幫助日本企業頂住了美國跨國公司電子產品的衝擊。
5．有利於促進政府觀念轉變
政府采購有助於樹立政府與納稅人之間契約關係的新觀念。實行政府采購製度後，納稅人與政府之間的契約關係更加明朗，即納稅人是委托方，委托政府在管理公共事務中用其繳納的稅收采購公共產品；政府是受托方，政府在市場上采購貨物、工程和服務的行為是代理納稅人采購。這種委托與受托關係的確立，可以增強政府的公仆意識和公民的主人翁意識。
6．有利於抑製政府官員的腐敗行為
談到政府中的腐敗問題，大多數人馬上會想到政府在購買商品、授予合同中的行賄受賄等問題。這的確是轉軌時期政府部門中最常見的腐敗形式。無論哪一個國家，都要想方設法防止官員的貪汙受賄，因為官員的貪汙受賄會影響政府的形象，嚴重的甚至會導致執政黨下台。而政府采購製度可以使政府行為置於財政、審計等部門以及公眾監督之下，有效地遏製采購活動中經常發生的各種貪汙受賄現象，有利於維護政府官員廉潔奉公的良好形象。因此，政府采購製度也是政府實行政務公開、向公眾負責的一項重要措施。在市場經濟國家，政府采購被稱為“陽光下的交易”，規範政府采購的法律被稱為“陽光法案”。
從1995年起，中國的一些省市如上海、河北、深圳、重慶等地陸續開始了政府采購的實踐。1999年中央國家機關的政府采購工作也逐步展開，民政部、衛生部、國務院機關事務管理局、國家測繪局、國家稅務局、海關總署等部門開展了政府采購的嚐試。1999年4月，我國《政府采購管理暫行辦法》出台，對我國政府采購的管理作了原則性規定，標誌著我國政府采購的立法工作邁出了第一步。同年8月《中華人民共和國招標投標法》在經過五年多的起草、修改後，終於獲得通過，使得招標采購的方式首次以法律的形式應用於公共采購或政府采購。2002年6月29日，全國人大正式通過了《中華人民共和國政府采購法》。我國政府采購法案的出台大大促進我國政府采購事業的發展。
二、政府采購製度的結構及類型
政府采購製度是根據國家的經濟及財政管理體製的要求，在對財政購買性支出實施市場化交易過程中，為政府采購的買賣雙方製定的一係列規範的行為準則。雖然政府采購製度類型有差異，但其基本製度結構卻是一致的。
政府采購製度的基本結構一般由政府采購法規、政府采購機構、政府采購管理三個部分組成。政府采購法規是政府采購行為的依據和規範，政府采購機構是政府采購活動的具體執行單位，政府采購管理則是政府采購製度的操作程序。
（一）政府采購法律體係
政府采購法律一般涵蓋了政府采購的各個方麵，有直接與政府采購相關的法規，也有與政府采購發生聯係的間接法規。直接與采購有關的主要法規有：政府采購法、招標投標法、采購合同法、公共資金管理法和公共救濟法等。這些法規所涉及的具體規則包含：對供應商準入政府采購市場管理的規定，對社會中介組織參與政府采購業務代理資格管理的規定，對政府采購官員和從業人員資格的規定，對政府采購投訴或仲裁程序的規定，對集中采購目錄編製和實施的規定，對政府采購投標保證金和合同履約保證金的規定，對政府采購電子商務管理的規定，對小額采購的規定，對大型複雜設備采購的規定，對大型工程采購的規定，對服務采購的規定以及對保護本國產品采購的規定等等。間接性的政府采購法規體係的範圍則更廣泛，如民法、經濟法、刑法等法規都可能與政府采購發生關係。隨著政府采購的範圍和規模的不斷擴大，需要通過法律規範的對象將更加具體。
在政府采購法律體係中，主要的法規是政府采購法、合同法、招投標法等。政府采購法一般是政府采購的基本法，但這一名稱各國有所區別，如美國是《聯邦采購條例》，新加坡稱《政府采購法案》。
有關政府管理的法規是采購法規體係中的主要內容。政府采購製度成熟的國家都有一套以招標程序為主，適應各種采購環境的完整采購程序。各國政府采購法律都對政府采購的主要方式及其限製條件做出明確規定，將公開招標采購方法作為政府采購的首選方法，規定在一般情況下，政府采購機構必須采用公開招標。同時考慮到公開招標方法也有一定的缺陷，不是在任何情況下都適用的采購程序，各國的采購法律又都規定了適應特殊條件和環境的其他招標方法，如詢價采購、定點采購、采購卡製度等，並規定了它們適用的條件，從而既保證了政府采購的公開、公平、公正、經濟等原則，又最大限度地促進了政府采購厲行節約目標的實現。
（二）政府采購機構
政府采購機構是政府部門為了滿足政府消費需要而專門設立的從事采購業務的機構。它們的采購活動需要得到專門的授權。政府采購機構的權利來自於憲法條款、有關法律和地方政府法規。與私營機構采購相比，政府部門采購最大的差別在於受到很多法律的約束，既受到國內法律的限製，還可能受到國際性法律或區域間法律的限製（如果該國是某一國際組織或區域組織的成員）。
政府采購主體包括采購人和采購供應商。采購人是指依法進行政府采購的國家機關、事業單位、團體組織，根據采購人的性質不同，可以分為集中采購機構和非集中采購機構。集中采購機關在我國部分省市又被稱為政府采購中心，屬於非營利事業法人，它負責統一組織納入集中采購目錄的政府采購事項；組織由財政撥款的大型政府采購項目；受其他采購機關的委托，代其采購或組織招投標事宜；辦理財政部門交辦的其他政府采購事務。集中采購機關一般都設在財政部門，其經費來源大多數由財政全額撥款，也有的實行自收自支辦法。其他政府采購事項，由各非集中采購機關按照有關規定自行組織采購。
政府采購供應商是指具備向采購機關提供貨物、工程和服務能力的法人、其他組織或者自然人。政府采購供應商必須具備一些基本條件，主要包括：獨立承擔民事責任的能力、良好的商業信譽、健全的財務會計製度、履行合同所必需的能力、依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄以及經營活動中沒有重大違法記錄（三年內）。
采購機關可以委托具備政府采購業務代理資格的社會中介機構承辦政府采購具體事務。對政府采購代理的中介機構，要求很嚴格，規定其必須滿足：依法成立且具有法人資格；熟悉國家有關政府采購方麵的法律、法規和政策，接受過省級以上財政部門采購業務培訓的人員比例達到機構人員的20%以上；具有一定數量能勝任工作的專業人員，其中具有中級和高級專業技術職稱的人員應分別占機構人員總數的60%和20%以上；具有采用現代科學手段完成政府采購代理工作的能力；財政部及省級人民政府規定的其他條件。
政府采購機構的業務必須按照采購法規定的程序進行，並接受公共部門和公眾的監督。從政府采購職能執行的順序來看，政府采購機構的活動和任務應包括：確定采購需求，製定采購決策，實施采購活動以及進行物料管理等方麵。
政府采購機構一般由政府采購管理部門和采購運作部門組成。一般而言，政府采購委員會作為管理機構，主要負責政府采購法規、政策的製定、修訂和監督執行。該機構一般在財政部門內部專設，隸屬於各級財政部門。美國將政府采購的管理職能交給政府采購委員會，由該委員會負責對法律進行解釋，製定有關采購規則。采購的實際操作則由各部門依照法律文本，組成專門小組執行。也有一些國家沒有專門設置采購委員會，而是由有關部門，如財政、銀行、審計等參與的協調性機構專負此責。如英國是由政策與資源部成立政府采購委員會，該委員會負責製定采購規定的細則。
政府采購機構還包括相關的中介機構。中介機構是政府認可的具有獨立行使政府采購資格的各種采購事務所，或經政府認可的有能力從事該項業務的其他機構。中介機構接受政府采購中心委托，主要通過招標或其他有效競爭方式，選擇合格的供應商推薦給用戶。同時，接受政府采購中心所反饋的有關供應商提供商品（勞務）的質量或標書中規定的相關指標存在問題的投訴，並負責代表仲裁機構對供應商提出質詢乃至訴訟。國外中介機構一般隻是接受政府采購中心的委托，負責具體招標事宜，與政府沒有行政隸屬關係。
（三）政府采購管理
政府采購管理的內容相當煩瑣，大致可以分成以下四個方麵的主要內容。
1．采購計劃
製定采購計劃是政府采購過程中的第一步，按照政府采購法規和政府經濟政策的需要，在既定的采購原則下，製定合適的采購目標。采購計劃是由政府部門有關采購單位自行做出的，不需要征求其他各方的意見，因此這是在政府采購全過程中爭議最少的階段，也是采購部門最有主動權的階段。製定采購計劃也是一個最重要的階段，政府采購的政策、采購中要達到的目標、采購進行的程序、組成的人員、選用的采購方式、采購的各項規則，甚至合同的主要內容都要在計劃中確定下來。因此政府采購的計劃必須要有細致、周全的考慮。
2．采購活動的管理
采購活動管理的內容主要有：① 記錄采購數據和基本信息。具體包括記錄一般采購數據，保持存貨和消費記錄，保存供應商價格、服務和質量記錄，采購研究分析，進行價格成本分析，開發新的貨源和替代物料，參與價值分析研究等。② 采購程序管理。包括審查授權的請購書，簽發投標邀請書，決定投標商名單，投標信息發布，分析報價或建議書，決定非響應投標，選擇供應商，確定交貨進度，談判和決定合同，追蹤交貨，檢查及接收貨物，檢查和批準發票，同供應商商談調整，談判合同變更等。③ 其他業務管理。包括準備並更新采購手冊，評價采購業績，評價員工業績，進行培訓和改進工作項目，進行成本改進項目，采購谘詢及特殊服務，管理信息檔案等。
3．監督或審計
監督或審計是政府采購管理的一個重要內容，一個健全的監督或審計製度，是順利完成政府采購任務的保證。對政府采購過程進行監督或審計，有助於協助解決采購中遇到的問題，可以防止某些漏洞的出現，糾正不正確的操作方法和程序，從而達到預定的采購效果。
4．采購風險的預防和補救
關於采購風險，總的來說，就是采購結果未達到預期目標，其表現形式有：招標時沒有投標人響應，造成全部廢標；合同執行中出現預算大幅度增加或減少；履約糾紛等。
（四）政府采購的類型劃分
政府采購製度的類型可分為如下幾類。
（1）按政府采購的集中程度，可將政府采購製度劃分為集中采購製度、分散采購製度和半集中半分散采購製度三種類型。大多數國家都規定限額以上或采購目錄範圍內的采購應盡量采用集中采購製度，如新加坡的政府采購就是由單一的機構負責運作，更多的國家采取分散采購製度，各個地方或者一些公共機構按照采購法規進行采購活動。個別國家在限額以上或大宗商品采購目錄範圍之內的采購實行集中采購，而在限額以下或采購目錄以外的采購一般由各個地方自行采購。目前我國各地推行的采購製度屬於分散采購製度。
（2）按政府采購對象的不同，可將政府采購製度分為貨物、工程采購製度和服務采購製度兩種類型。貨物和工程采購製度發展得相對早一點，如關貿總協定關於貨物和工程采購製度在1981年就出台了，直到1993才將政府采購的內容擴展到服務領域。歐盟的服務采購製度出台也比較晚。服務采購製度晚於貨物和工程采購製度的主要原因在於，服務業在現代經濟運行中的作用比較重要，各國政府對服務市場的開放都非常謹慎，一般不輕易讓外國廠商進入重要的服務行業，如通信、運輸、金融等。
（3）按政府采購的適用範圍劃分，政府采購製度可以分為全球性政府采購製度、區域性政府采購製度、多邊政府采購製度、雙邊政府采購製度和國內政府采購製度。全球性政府采購製度是適用於所有國際性經濟組織成員的協議、規則等，如世界貿易組織的《政府采購協議》、聯合國貿發委的《示範法》和世界銀行的《采購指南》。區域性政府采購製度最具代表性的就是歐共體（或歐盟）的《公共指令》、亞太經合組織關於政府采購的非約束性規則（實際上也是多邊性的政府采購製度）、北美自由貿易區關於政府采購的規定等（同時也是一個多邊和雙邊政府采購協定）。國內政府采購製度是指尚未對外開放，僅適用於該國居民的政府采購，我國現行的政府采購就屬於這一類型。但隨著我國成功加入WTO後，我國參與國際政府采購市場以及我國政府采購市場的對外開放已不會太遠。
三、政府采購的方式
政府采購方式有以下類型。
（1）按政府采購方式的公開程度，可將政府采購分為公開招標采購（open tendering）、邀請招標采購（invited tendering）、競爭性談判采購（competitive negotiation）、詢價采購（shopping）和單一來源采購（one-source procurement）等方式。我國的《政府采購法》基本采用此劃分標準。
公開招標采購是指采購方以招標公告的形式邀請不確定的供應商投標的采購方式。邀請招標采購是指采購方以投標邀請書的形式邀請五個以上特定的供應商參加投標的采購方式。以上兩種采購方式適用於各級政府或財政部門規定的限額標準以上的單項或批量采購項目。競爭性談判采購是指采購中心直接邀請三家以上合格供應商就采購事宜進行談判的采購方式。詢價采購是指向三個以上供應商發出報價，對其報價進行比較以確定合格供應商的一種采購方式，適用於對合同價值較低且價格彈性不大的標準化貨物或服務的采購。單一來源采購是指采購中心在適當的條件下向單一供應商征求建議或報價進行的采購。
（2）按政府采購機構的參與程度劃分，政府采購可分為政府采購機構直接組織采購和委托招投標機構采購兩種方式。前者適用於技術規範和要求相對穩定、批量大、規模效益顯著的商品、服務和小型工程采購；後者適用於技術性能複雜且升級換代快的大型設備、專用設備和高新技術產品以及大型建築工程的采購。
（3）按采購方式的技術要求分類，可將政府采購方式分為傳統采購方式和現代采購方式。傳統采購方式是指依靠人力完成整個采購過程的一種采購方式，如通過報紙雜誌發布采購信息，采購實體和供應商直接參與每個采購環節的具體活動等。這種采購方式適用於網絡化和電子化程度較低的發展中國家或地區。現代采購方式也稱網上采購或電子采購，是指主要依靠現代科學技術的成果來完成采購過程的一種采購方式，一般通過互聯網發布采購信息，網上報名，網上瀏覽和下載標書，網上投標等。這種采購方式適用於網絡化和電子化程度比較發達的國家和地區。
（4）按供應商所在地域劃分，可將政府采購分為國際性招標采購（international competitive bidding）和國內招標采購（national bidding）。前者的適用條件是：采購實體所在國家或地區已加入國際或區域性政府采購協議，按協議規定必須采用國際性招標采購的；或采購實體所在國家或地區雖未加入國際或區域性政府采購協議，但國內供應商不能滿足采購需求的。後者的適用條件是：采購實體所在國家或地區未加入國際或區域性政府采購協議，凡是在本國或地區能夠組織生產或承建並能滿足采購需求的；或采購實體所在國家或地區雖已加入國際或區域性政府采購協議，但預期國外供應商對采購項目不感興趣的；或國外供應商在國內沒有相應的售後服務機構的。
從政府采購的一個方麵或部分內容方麵而言，以上這些采購方式分類對政府采購的劃分有現實的指導作用和理論意義。確定合理且科學的政府采購方式，不僅對政府，而且對供應商也具有很強的操作價值。
我國的政府采購可以采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價、單一來源等采購方式。其中公開招標是最常用的方式。采用公開招標方式的政府采購數額標準，屬於中央預算的政府采購項目，由國務院規定；屬於地方預算的政府采購項目，由省、自治區、直轄市人民政府規定。
如果招標後沒有供應商投標或者沒有合格標的、技術複雜和性質特殊的，或者采用招標所需時間不能滿足用戶緊急需要的采購項目，可以采用競爭性談判方式采購。如果發生不可預見的緊急情況且不能從其他供應商處采購，或者為保證原有采購項目的一致性和服務配套且添購資金總額不超過原合同采購金額10%的采購項目，可以采用單一來源方式采購。如果需采購的貨物規格、標準統一，現貨貨源充足且價格變化幅度小的采購項目，可以采用詢價方式采購。
本章小結
財政購買性支出是我國財政最大和最主要的支出類別。我國購買性財政支出主要包括投資性支出、科教文衛支出、行政管理支出、國防支出和對“三農”的支出等。購買性財政支出不僅對於我國財政發展具有特殊意義，而且對於我國整個國民經濟也具有重大意義。提高基本建設投資效果是個十分重要的問題。流動資金是保證生產和商品流轉正常進行的必要條件。“三農”支出是指國家財政用於發展農業、改善農業生產條件、實現城鄉統籌發展、縮小城鄉差距和公平收入分配等方麵的支出。由於文化、教育、科學、衛生事業在現代社會經濟發展中發揮著日益重要的作用，財政性科教文衛支出直接和間接地服務於並且促進著我國的現代化建設。行政管理支出是財政用於國家各級權力機關、行政管理機關行使其職能所需要的費用支出，行政管理支出過於膨脹，易造成政府管理效率低下、官僚主義猖獗，所以要嚴格控製行政費用開支，加強對社會集團購買力的管理與控製。國防支出是財政用於國防建設、國防科研事業、軍隊正規化建設和民兵建設方麵的費用支出，對於保衛我國社會主義建設和國家安全，以及維護世界和平，均具有重大意義。財政購買性支出的運行需要一套科學的製度予以規範，政府采購製度就是建立在市場經濟基礎上對各項財政購買性資金進行有效管理的製度。
複習思考題
1．如何提高財政基本建設支出的效果？
2．為什麼我國發展農業需要財政支持？
3．財政文教科衛支出的管理方式有哪些？
4． 怎樣有效地控製財政行政管理費的膨脹？
5． 為什麼要建立政府采購製度？
第八章 轉移性支出（一）
第一節 轉移性支出概述
轉移性支出是指經由財政之手，將某個部門、集團和個人的部分收入轉移到另一部門、集團和個人的手中。從本質上說，轉移性支出屬於一種收入再分配的方式。
根據轉移性支出的主體不同，可以將轉移性支出分為兩種類型。
一是政府對微觀經濟主體的轉移性支出。這類轉移性支出的主要構成部分是各類補貼、補助金和津貼（統稱為補貼）、公債利息支出、社會保障支出、資本轉移等。在我國目前的轉移性支出中，比重較大的是各類財政補貼、社會保障支出和國債利息支出。其中財政補貼在20世紀80年代中後期以後占財政支出的比重很大，該比重一直維持在1\/3以上。90年代以後這個比重呈現不斷下降的態勢，2003年企業虧損補貼和（政策性）價格補貼兩項占支出的比重為3.42%。由於近年來政府加大了對“三農”補貼支出的力度，如果將這一項補貼考慮進來，那麼目前該比重約為10%。今後，隨著價格改革的到位，這一比重將繼續降低。國債利息支出過去比重很小，90年代以後不斷上升。由於90年代中後期以後我國的國債發行規模不斷擴大，由此而產生的利息支出不斷增加，2009年債務本息支出占財政支出的比重約為2%。預計債務利息占財政支出的比重在今後相當長的時期內還將進一步提高。由於曆史上我國的社會保障主要由單位提供，因此社會保障支出占財政支出的比重一直很低。隨著社會保障製度改革的進行以及新型的社會保障製度的逐步建立和完善，這一比重逐年提高。2008年社會保障與就業支出占財政支出的比重為10.87%。
二是政府上下級之間的轉移性支出。這類轉移性支出有兩種類型：中央政府對地方政府的轉移性支出和地方政府中的上級政府對下級政府的轉移性支出。政府間的轉移支出對平衡地方財政收支、維持地方財政的順利運轉發揮著重要作用。政府間的轉移性支出屬於預算管理體製的研究對象。政府對微觀經濟主體的轉移性支出屬於本章和第九章的研究內容。
在西方國家，轉移性支出具有自動穩定器作用，突出表現在社會保障支出功能上。社會保障支出包括社會保險支出和社會福利支出，這類支出是按社會保障製度有關法律和規章提供的，所以政府很難隨意增加或減少這類支出。再加上政府的轉移支出政策是依照法律規範實施的（或是累進，或是累退，或是比例）。在實行累進的轉移支出政策時，收入越低者，得到的經濟補助越多，累進程度越高，越能減少分配不均的現象。這樣，在經濟處於高漲時期，充分就業自然使勞動者收入水平得到保障；而在經濟衰退階段，失業率較高，轉移性支出能夠自動起到穩定勞動者收入水平的作用。
財政的轉移性支出除了具有自動穩定器作用之外，它對實現社會公平分配也有重要意義。轉移性支出直接增加了受益者的收入水平，因而影響著收入分配狀況。其中的社會保障支出和財政補貼支出，直接改善社會分配不均的問題；轉移性支出還被經常用於解決地區性分配不均問題。政府對富庶地區多征稅，用於對貧窮地區的補貼，便能縮小不同地區間的收入水平的差距。
中央政府對地方政府的轉移支付，通常與分稅製緊密相連。由於留給地方政府掌握使用的收入資源遠低於其支出所需，這就促使地方政府在財政方麵增強了對中央政府的依賴。中央政府可以采取收入分成、補貼和貸款等方式轉移資源給地方政府。在更多情況下，“政府喜歡用補貼方式來轉移資源，而不是用收入分成方式。收入分成采用的是某種統一應用的公式和比例進行的，補貼則是有選擇性的，能隨著補貼目的變化而調整”。
上述有關轉移性支出作用的分析，基本屬於西方公共財政學中的轉移支出理論。我國正在建立和完善社會主義市場經濟體製，隨著我國公共財政框架的逐步建立，轉移性支出在政府公共支出中所占的比重也將大幅地增加，無論從政府的職能，還是從轉移性支出的地位角度看，轉移支出在整個國民經濟中的作用都將不斷得到強化。由於社會保障支出是轉移性支出的最重要內容，在公共財政中，社會保障中的社會保險支出是各國最大的一個支出項目，因此有必要對社會保險用專門的章節進行研究（參見第九章）。本章主要研究我國轉移性支出中的財政補貼支出和社會保障之一的社會福利支出。債務的利息支出問題將在有關國債的章節中介紹。
第二節 財政補貼
財政補貼是國家根據一定時期有關政治、經濟的方針和政策，按照特定目的，對指定事項由財政安排專項資金進行的一種補貼，它體現政府對企業和個人經濟活動的幹預。財政補貼屬於財政轉移性支出。
一、財政補貼的特征
從本質上說，財政補貼是一種轉移支出，屬於收入再分配，即不同經濟利益主體之間的利益再分配。財政補貼，使某一部分集團、單位和個人的收入水平增加了，但是社會價值總量並未有任何增加。與其他的財政分配形式相比，財政補貼有以下三大特征。
1．政策性
財政補貼是由財政部門全麵負責管理的，所有的財政補貼事項都須經財政部門同意和批準，補貼的對象、數量和補貼實施的期限由財政部門製定，故補貼事項的出台具有政策性；另外從補貼的依據看，財政補貼依據一定時期國家的方針和政策製定，是為了國家方針政策的實施。
2．靈活性
由於補貼的對象具有針對性，補貼的支付具有直接性，因此財政補貼是國家可以掌握的一個靈活的經濟杠杆。財政補貼在調節經濟活動、協調各方麵的經濟關係時，比稅收杠杆的調節作用來得更直接、更迅速，而且國家也可以根據變化了的情況及時對財政補貼進行修正和調整。
3．時效性
國家的方針、政策會隨著政治、經濟形勢的變化而不斷地進行修正、調整和更新，故以國家方針、政策為依據而出台的補貼項目也必將隨之進行修正、調整和更新。當某項政策作用實施完結時，相應的財政補貼項目也將因完成其曆史任務而隨之中止。
在財政收支科目中，我國財政補貼的處理方法有兩種：一是作為負數列在財政收入欄目以衝減財政收入。這種處理方式適合於企業虧損補貼，具體做法是將應給予企業的補貼數額從企業上繳的稅收收入中如數退還。1985年以前的價格補貼就是采用這種處理方法；二是在財政支出欄目中列支，然後撥付給補貼單位。這種方法適合於1986年以後的價格補貼和其他項目的補貼，如財政貼息等。
二、財政補貼的種類
目前國家財政預算項目中明確列為財政補貼的有兩項：一是價格補貼，列在財政支出項目中；二是國有企業虧損補貼，作為負數列在財政收入項目中，以衝減財政收入。這兩項補貼在過去數額一直很大。其中1990年國有企業虧損補貼達578.9億元，價格補貼達380.8億元，兩項合計達959.7億元，占當年財政支出額（3083.59億元）的31.12%。隨著財稅體製的改革深入，財政補貼數額有所下降，1995年價格補貼為364.89億元，企業虧損補貼為327.77億元，兩項合計692.66億元，占當年財政支出總額（6823.72億元）的10.15%;2003年上述兩項補貼支出占財政支出的比重為3.42%。近幾年來，由於政府對於“三農”問題的重視，財政對農業生產的補貼支出呈現較快的增長速度，因此補貼占財政支出比重會逐年上升。
財政補貼分類方法很多，依據不同的標準可對財政補貼作不同的分類，相應地有不同的補貼環節。
（一）對企業與個人的補貼
從補貼對象看，財政補貼可分為對企業的補貼和對個人的補貼兩類。對個人的補貼主要是物價補貼，即當消費品價格提高，職工工資未變時，國家為了保證職工實際生活水平不下降，財政給予物價補貼。對企業的補貼既有物價補貼，也有虧損補貼。接受補貼的企業包括工業企業、商業企業和外貿企業。① 對工業企業生產者的補貼。由於自然資源條件限製，比如經批準開采地質構造複雜、經濟價值較低的礦產品，其平均開采成本高於國家規定的售價，因而發生虧損；由於原材料提價，使企業生產成本上升、盈利減少，甚至發生虧損；由於按國家規定，某些產品定價低於產品平均生產成本，使生產廠家發生虧損。所有這些非企業主觀原因造成的虧損，被稱為政策性虧損，這種政策性虧損由國家財政給予政策性虧損補貼。② 對商業企業經營者的補貼。由於執行國家規定的價格，商品的進價大於售價，或購銷同價，或購銷差價不足以支付合理的流轉費用而發生的虧損，也屬於政策性虧損，國家財政給予政策性虧損補貼。③ 對從事進出口商品業務的外貿部門經營者的補貼。由於國際市場產品價格高於國內市場同種產品價格，而進口商品按國內市場價格投放市場發生的虧損，或由於出口商品換彙成本高發生的虧損，由財政給予補貼。
（二）不同經濟活動環節的補貼
按補貼的社會再生產環節劃分，財政補貼可分為生產環節的補貼、流通環節的補貼、分配環節的補貼和消費環節的補貼。對個人的物價補貼，就有在分配環節補貼和在消費環節補貼之分。在消費環節上補貼，即居民消費的某種商品（如糧食）采用低價銷售的方式，其收購價大於銷售價的差額由財政補貼，這種補貼被稱為“暗補”。在分配環節上的補貼，即當某種商品（如糧食）銷售價格提高時，財政直接給居民提供相應的貨幣補貼，這種補貼被稱為“明補”。在不同環節上補貼的效應是不一樣的，在消費環節上補貼，意味著隻有消費才能得到補貼，勢必造成補貼商品的供不應求。在分配環節上補貼，由於得到的是貨幣補貼，補貼的收入不一定都用於消費相應的補貼物品。顯然“明補”效果要比“暗補”效果好。因此在改革過程中人們普遍提出了由“暗補”變為“明補”的主張。
（三）不同的項目補貼
按照補貼的內容，財政補貼由三部分構成：價格補貼、企業虧損補貼和財政貼息。價格補貼是由於商品的價格變動而引起的，向商品經營者和消費者提供的補貼。企業虧損補貼是指由於政府政策性的原因而導致的企業虧損，由財政提供的補貼。該項補貼針對的是政策性虧損企業。財政貼息是指利息補貼。這種分類是當前我國的國家預算所采用的。
（四）根據處理方式不同
包括作為負數衝減財政收入的補貼和在財政支出中列支。
三、財政補貼的正負效應分析
財政補貼作為國家財政的一個重要經濟手段，對經濟運行有正效應，也有負效應。原因在於無論是企業虧損補貼，還是物價補貼，都與一定的相對價格體係相關。正效應在於，當一定的價格體係對生產和流通產生不利影響時，財政補貼能起到彌補市場價格機製缺陷的作用。負效應在於，當一定的價格體係對生產和流通起到積極的調節作用時，財政補貼起抵製市場機製的作用。此外，財政補貼會產生增加收入的收入效應，也會產生引導受補貼者生產、經銷或消費受補貼商品的替代效應。
（一）財政補貼的正效應
在價格體係不合理或扭曲的狀況一時不可改變的條件下，或者在價格體係發生變動的條件下，財政補貼的正效應主要體現在以下幾方麵。
（1）保護生產者利益，促進商品生產的效應。根據一定時期內國家某些政策的特殊要求，某些商品不能按照其價值進行等價交換。為此，國家給予生產和經營這些商品的企業財政補貼，使這些企業不至於因非主觀因素造成的虧損而無法生存下去，既保護了企業的利益，也能促使企業擴大生產能力，提供更多的產品，滿足市場需求。例如，為了扶持農業生產，按優惠價供應農業生產資料形成的財政補貼。對農業機械、農村用電、農用塑料薄膜、農藥等農業生產資料實行優惠價格供應，由此，生產這些產品的工業企業會發生政策性虧損，國家對這些生產企業就得提供財政補貼。
（2）在價格改革的進程中，為了加快改革，同時又要保障人民群眾的生活不致因價格的結構性調整而受到影響，國家要根據相應商品的提價程度給居民提供財政補貼，這就可減少改革的摩擦，穩定市場，安定人民生活。
（3）支持對外貿易的效應。就進口補貼來說，為了平衡國內市場供求，國家要從國際市場進口一些國內現有生產能力不能滿足市場需求的產品，如化肥、農藥等。但這些產品進口價高於國內定價，國家財政便承擔了價差造成的外貿虧損補貼。從1978—1983年的6年間，國家財政用於這方麵的補貼達283.64億元。
（二）財政補貼的負效應
一般說來，財政補貼的正效應產生在市場機製作用產生扭曲時，而在市場機製正常作用時，財政補貼則可能產生負效應，原因是它抵製市場價格機製對經濟的調節作用。在轉向市場經濟體製、價格體係趨向合理時，財政補貼的負效應將愈來愈明顯。
（1）各類商品之間，在客觀上存在著一定的比價關係。由於財政補貼是在價格之外，對某些商品價格進行補償，掩蓋了補貼商品的真實成本、價值以及與相關商品的比價關係，使本來不合理的價格結構更加不合理；補貼金額越多，價格背離價值的程度越大。實踐證明，財政補貼的範圍過大、數額過多，商品的比價關係和經濟關係就越亂。突出表現是，財政補貼扭曲了價格的杠杆作用。價格的杠杆作用隻有在基本符合價值的條件下才能充分發揮。財政補貼使價格在商品價值、評價企業經濟效益、調節社會再生產、促進競爭和傳遞價格信息等方麵應發揮的作用受到很大限製。
（2）財政補貼不利於準確考核企業的經濟效益。國家對於商品的進價大於售價，進銷同價或進銷差價不足以支付合理的流轉費用而發生的政策性虧損一律給予財政補貼，這部分補貼是不計入企業產品成本的。同樣，國家給職工的物價補貼，也是不包括在工資總額之中，無法像工資那樣計入成本，這樣就人為地壓低了企業成本，掩蓋了企業成本的真實性。財政補貼越多，對企業經濟核算的負麵影響就越大。範圍過大、金額過多的財政補貼將導致商品成本的虛假，嚴重歪曲各類商品的實際成本。
（3）財政補貼不利於改善企業經營管理。企業發生的虧損，有一部分是由於價格政策造成的政策性虧損，有一部分是由於本身經營管理不善造成的經營性虧損。在實際工作中，這兩部分虧損混在一起，很難區分，往往是國家一律給予補貼。這種企業虧損補貼模糊了企業盈虧的透明度。政策性虧損掩蓋了經營性虧損，使經營管理不善合法化，同時也抑製了企業加強經營管理的積極性，造成了經營中的浪費，不利於企業提高經濟效益。對虧損企業無限製的補貼，實際上是政府對企業承擔了無限的責任，並造成了企業的預算約束軟化。
（4）財政補貼對商品生產和流通產生不利影響。由於一些補貼商品的銷售價格一般都比較低，這就抑製了生產，助長了消費，造成供求緊張的效應。生產和經營的補貼商品越多，虧損就越嚴重，企業往往限製生產和限量供應，結果形成賣方市場，使消費者選擇性很小，不利於充分滿足消費需求，削弱了生產、流通與消費之間的聯係。
（5）進口補貼和出口補貼對我國外貿的負效應。進口補貼鼓勵了外貿企業加大對補貼商品的進口量，這樣勢必會對國內的產業結構調整帶來負麵效應。出口補貼的作用程度也是有限製的，而且在國際貿易中一國的出口補貼往往會受到別國的反補貼報複，特別是加入世界貿易組織後，出口補貼將受到更大的限製。
從世界範圍來看，財政補貼引起的貿易摩擦也不斷發生且日趨尖銳。最為典型的是歐洲經濟共同體與美國的貿易爭端就起因於雙方對農產品進行出口補貼以爭奪市場，從而導致1986年開始，計劃於1990年年底結束的《關稅及貿易總協定》烏拉圭回合談判，最後拖了4年，直至1994年年底才勉強達成協議。美日之間關於日本大米市場的開放問題所引起的爭端，也起因於日本采用補貼的方式以保護本國的大米市場，使美國的農場主難以將自己生產的大米打入日本市場。在現行的WTO框架下，一國政府為刺激本國商品出口而執行財政補貼政策很容易引起他國的反補貼，從而引發貿易紛爭。
四、國外的財政補貼種類以及中外財政補貼比較
財政補貼是一個世界性的財政再分配現象。由於成熟的市場經濟國家財政補貼政策實施得比較早，相關的操作也較規範、成熟，因此了解這些國家的財政補貼做法，可以為我國的財政補貼改革所借鑒。
（一）國外財政補貼的種類
從目前情況看，多數西方國家通常在兩種情況下進行財政補貼：一是當價格過低，影響到生產者的積極性時，對生產者進行補貼；二是對多子女、贍養人口多及單親家庭提供補貼。具體來說，西方國家的財政補貼一般有以下六種情況。
（1）無償支付給企業和個人的資金。
（2）實物補貼，即政府以低價出售商品或免費供應商品，類似於我國的“暗補”。
（3）購買補貼，也就是政府以高於市場價格的價格從私人企業手中購買，從而使私人企業受益。
（4）稅收支出，即減免稅。減免稅實際上是將兩項政府活動合二為一：先向納稅人征稅然後再以補貼的方式將稅款支付給納稅人。
（5）財政貼息。
（6）規章製度補貼，也就是政府有意識地規定某些產品的價格或進入市場的某些條件，使特定的集團獲利。
總體來看，西方國家財政補貼的對象是農產品生產者、出口商品經營者以及生活特別困難的家庭，而補貼的重點又是農業生產者。
（二）中外財政補貼比較
將我國的財政補貼與西方國家相比可以發現，我國的財政補貼與西方國家的財政補貼的主要區別表現在以下五個方麵。
（1）目的和環節不同。西方國家的財政補貼側重於對生產者利益的保護，故補貼一般在生產環節；而我國的財政補貼目的更多的是為了保護消費者的利益，故補貼發生在經濟活動的各個環節，即使在生產和流通環節對生產者提供的補貼，最終受益人依然是消費者。
（2）補貼的方式不同。西方國家一般采用“保護價格製”，如果價格上漲影響到居民的生活，采取工資與物價掛鉤的方法。例如在意大利，物價每上升1%，則工資提高0.5%。我國過去對農產品采用的是“購銷倒掛製”，由此對生產和生活產生影響，則采用財政補貼的方式予以解決。20世紀90年代後期開始取消了“購銷倒掛製”，也采用“保護價格製”，但由於當時國有糧食企業是糧食流通領域唯一的經營者（獨家壟斷），政府的保護價格對農業生產者的利益實際上起不到任何保護作用，甚至在一定程度上損害了農民的利益。
（3）補貼支出的數量差距較大。西方國家財政補貼支出占財政收入的比重一般控製在3%之內，而我國這一比重一直很高，20世紀80年代中期至90年代初期高達1\/3左右，此後該比重逐年下降，但目前仍達到10%左右。財政補貼依然是財政的一個巨大的包袱。
（4）補貼的資金來源不同。西方國家的補貼除了來自於國家預算外，還有其他的途徑。如對農產品的補貼可以通過各方籌資建立農產品價格基金，像日本的農產品安全基金，其資金就是由全國農協組織的成員繳納和地方政府籌措，由基金向農協組織成員提供補貼；再如瑞典通過對進口農產品征收關稅，用以對國內的農產品生產進行補貼。我國的補貼資金則來自於國家財政預算，即使有的公開和隱性補貼資金由非財政部門提供，但間接來看，其資金同樣來自於國家財政。
（5）政府對財政補貼進行管理的依據不同。西方國家通常以相關的法律作為對財政補貼進行調整的依據，如農業法、農產品價格法等；我國到目前為止還沒有類似的法規，政府對財政補貼進行調整的主要依據是政策。
五、我國財政補貼製度的改革
中國從改革開放以後開始出台實施的財政補貼，到20世紀80年代中後期達到最高峰以後開始下降，但到目前為止，財政補貼的狀況依然存在著很多問題，具體包括以下幾方麵：一是財政補貼的規模巨大，加重了政府的財政負擔。盡管與最高峰時期的財政補貼支出在財政收入中占1\/3以上的比重相比，目前的財政補貼比重已經大幅下降，但與其他的市場經濟國家相比，該比重依然很高。二是財政補貼出現剛性，其時效性特征正在逐步消失。政府實施財政補貼項目的初衷主要是為了配合當時的經濟體製改革措施的實施，一旦作為財政補貼依據的政策環境發生了變化，那麼相關的財政補貼項目就應該隨之取消。例如價格補貼和部分的企業虧損補貼，一旦當商品的價格改革完全到位，即當商品的價格由市場競爭來決定時，政府相應的補貼項目也應該同時取消。實際情況是，盡管有的財政補貼項目已經取消，但與價格製度改革的進程和市場經濟建設的步伐相比，還有很多不合時宜的財政補貼項目依然在繼續實施，結果財政補貼產生了本不存在的“剛性”特征。
在中國市場經濟體製逐步建立和完善過程中，尤其是在中國成為WTO成員方以後，更應該注重政府政策幹預的國際慣例，需要遵循國際公認的國際規則。因此，針對當前存在諸多問題的財政補貼進行清理與調整是非常必要的。
對財政補貼進行改革與調整，首先需要明確財政補貼的原則。一般情況下，財政補貼應該遵循下列兩個原則。
（1）財政補貼是為了彌補市場機製的缺陷。財政補貼是政府幹預經濟活動的重要方式和基本方式之一。在市場經濟條件下，政府對經濟活動領域進行幹預的前提條件之一就是，當市場機製的調節失靈的時候。在自由市場機製無效的情況下，為了保證資源的最佳、合理的配置，需要政府以政策手段進行幹預以彌補市場機製的不足。因此，政府的財政補貼隻能是為了市場更為有效地運轉，而不能代替市場機製的作用。
（2）財政補貼應該符合國際慣例。在經濟全球化的環境下，商品、服務貿易越來越頻繁，交易量也越來越大，國際市場的競爭也越來越激烈。為了爭奪有限的國際市場，很多國家可能會采用財政補貼的方式對本國的出口提供支持，這樣因為財政的出口補貼而引起的國與國之間的貿易摩擦就成為一種常見的現象。為了解決因為財政補貼而引起的貿易爭端，世界貿易組織針對補貼問題製定了一些相關的條款。因此我國在對財政補貼政策進行改革的時候必須要與國際慣例相符合。
根據上述原則，需要確定合理的財政補貼範圍。由於財政補貼是政府幹預經濟活動的重要經濟杠杆之一，隻有當市場失靈時才需要政府補貼，且財政補貼需要與國際慣例接軌，因此對財政補貼進行改革，首先需要明確財政補貼的範圍。體製型的財政補貼應該全部取消，對市場機製調節失靈之處由財政提供適當的補貼。過去國家財政對居民（或消費者）提供的大量直接和間接補貼都應該取消，消費者因各種原因而麵臨的生活方麵的困難主要通過現行的社會保障製度加以解決。因此從補貼的對象看，財政補貼的重點應該是生產者。比較而言，各種生產者中，提供商品和勞務的生產者更多的是受到市場機製的影響，隻有農業生產，不僅受到市場機製作用的調節，還在很大程度上受到各種自然因素的製約。因此財政對生產者提供的補貼重點應該是農業生產者。對於其他行業的生產者及消費者提供的補貼，隨著補貼製度改革的進行，應逐步取消。
借鑒其他國家的做法，財政對農業補貼的方式進行適當的調整。農業補貼是各發達國家財政補貼最重要的領域。以美國為例。美國從20世紀30年代開始就實施了農業補貼政策，采用的主要補貼方式是目標價格製，對農產品進行差價補貼：當市場價格低於目標價格時，農場主按市場價格銷售農產品，政府向農場主提供市場價與目標價之間的差價補貼。為避免因供給過多而導致農產品價格下跌，美國政府還實施了休耕補貼。1996年美國調整了農業法案，改變了對農產品價格提供支持的政策，將政府對農業的部分價格支持改為對農民收入的支持，並計劃在新法案實施的7年期間，給農戶提供約356億美元的收入補貼，取消了過去的差價補貼，保留了最低保護價。1998年美國政府又推出了兩項農業生產支持計劃：一是作物收入保險計劃；二是市場損失補助，以幫助農場主克服市場經營風險和自然風險。2002年美國立法機構又通過新的農業法案，進一步增加政府對農業的撥款。該法案規定，在今後的十年裏，美國政府對農業的撥款將達到1900億美元。法案的內容包括：對已經享受補貼的穀物和棉花種植者增加補貼；對近年來已經取消補貼的羊毛、蜂蜜生產者重新給予補貼；對過去基本上不提供補貼的奶牛養殖者和花生種植者提供補貼。新農業法案還規定將用於土地保護方麵的開支增加80%。
歐盟的農業補貼更是多層次、全方位地進行。盡管歐盟的農產值占其GDP的比重僅有1.5%左右，但農業補貼卻占歐盟財政預算的一半。1992年為協調關稅和貿易總協定烏拉圭回合談判中的立場，歐盟對其農業政策進行了改革。主要內容如下：將農業保護政策從以價格支持為基礎的機製，過渡到以價格和直接補貼為主的機製。1999年歐盟對農產品補貼政策進行了更為徹底的改革，改革的中心是將歐盟農產品價格支持體係轉變為與農產品產量限製相結合的價格補助體係。具體措施有兩方麵：一是降低主要農產品的行政定價，二是對因降價給農民帶來的損失提供直接補貼。盡管共同的農業政策改革使農業補貼結構發生了很大的變化，但補貼的數量並沒有減少。例如法國1991年的農業補貼為68億歐元，到1999年上升到92億歐元，其中市場方麵的補貼為33億歐元，直接補貼給農場主的達59億歐元。
根據WTO的要求，各國都從2002年起對農業補貼政策進行了調整，有下列幾點改革趨勢值得關注，也值得我國農業補貼借鑒：① 各國都繼續實施對農業資源環境保護、鄉村基礎設施建設、農業科技、農產品市場信息等方麵的支持政策。② 各國都根據WTO農業協議的要求，對部分農業補貼進行了削減，但力度十分有限，有的甚至還有所增加，即從總量上看，農業補貼並沒有減少。③ 農業補貼方式發生了很大的變化。各國對農產品價格補貼、出口補貼（“黃箱”政策）進行了削減，但其中被削減的相當部分又以收入補貼等形式進入了“綠箱”政策範圍。在WTO規則的約束下，改變的僅僅是農業補貼的方式而已。
第三節 社會保障理論與社會福利
從相互之間的關係看，社會保障包括社會保險和社會福利。由於社會保險涉及範圍更為廣泛，影響更大，屬於社會保障製度最重要的構成部分，因此下一章將專門探討社會保險問題。本節將就社會保障的理論問題以及其構成部分之一的社會福利進行研究。
一、概念和內容
（一）社會保障支出的概念及其內容
所謂社會保障支出是指國家為城鄉居民在年老、疾病、待業、災害或喪失勞動能力時，以集中或分散的形式，提供的必不可少的基本生活保障。社會保障支出體現社會福利政策和公平分配的要求。在現代社會，建立社會保障體係、通過社會保障係統向生活貧困者提供必要的基本生活保障，是國家（或政府）義不容辭的責任。
社會保障體係包括社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障等。我國目前的社會保障支出包括兩部分，即社會保險支出和社會福利支出。
（二）社會福利的概念及其內容
社會福利支出是指國家為生活困難的城鄉居民提供的資助，包括各種撫恤（即社會優撫安置）、社會救濟和自然災害救濟。
撫恤包括由民政部門開支的烈士家屬和犧牲病故人員家屬的一次性、定期撫恤金，革命傷殘人員的撫恤金，各種傷殘補助費，烈軍屬、複員退伍軍人生活補助費，退伍軍人安置費，優撫事業單位經費，烈士紀念建築物的管理費、修繕費等。
社會救濟是指公民或居民不能維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定標準向其提供滿足最低生活要求的資金和實物資助。包括孤、老、病、殘救濟，如以“五保”（保吃、保穿、保住、保醫、保葬）方式供養的孤老就屬於此類救濟。對於因個人能力無法適應激烈的市場競爭而陷入貧困的居民提供的救濟，被稱為城鄉貧困戶救濟。從1999年開始，在我國縣級以上城市普遍建立的最低生活保障製度，就是一種典型的社會救濟。
自然災害救濟是指對遭受自然災害的災區和災民提供的救濟。自然災害分為輕災、重災和特重災害三類，根據我國現行的救災政策和法規，城鎮居民、輕災民和一部分生產條件較好、經濟富裕地區的重災民都不列入自然災害救濟的對象，隻對經濟欠發達地區的農村發生的重災和特重災害的災區和災民提供災害救濟。其費用包括自然災害救濟事業費和特大自然災害災後重建補助費等。
二、社會保障理論
福利經濟學的鼻祖——庇古（A.C.Pigou）在對社會福利問題進行研究時發現，如果僅僅靠市場對經濟活動進行調節，那麼在收入分配領域將會出現嚴重的不公平問題。市場本身對公平收入分配是無能為力的，而收入分配的不公平將不能實現社會福利的最大化。在這種狀況下，為了實現社會福利最大化，使資源實現最佳配置，就需要政府通過製定和執行相應的政策，對收入分配的不平等進行調節：對高收入者進行征稅，對低收入者進行轉移支付。
新古典學派從實現社會福利最大化的角度發現市場調節的失靈，並提出了政府運用政策對收入分配進行調節的主張，看起來並不是現代意義上的公共政策，但至少可以這樣認為，理論上最早主張政府政策幹預的領域就是收入分配，而新古典學派提出的轉移支付應該是現代社會保障製度理論的萌芽。
20世紀20年代末期經濟大危機爆發後，以凱恩斯理論為基礎的社會保障政策開始產生。經濟危機導致大量工人失業，同時老年退休者以及因各種原因喪失勞動能力者的基本生活得不到保障，社會貧富差距拉大，低收入群體的不斷增加可能會成為社會不穩定的因素。在私人保險市場不能解決這些問題的前提下，各國政府開始為年老、貧困、失業者提供相應的保險計劃。起初所需要的費用一般是通過政府擴大支出的方式加以解決，不久各國普遍轉為實施以各種形式的社會保險稅為籌資手段的社會保障製度。凱恩斯的國家幹預理論同樣為社會保障政策奠定了理論基礎。社會保障與工薪稅製度以法律的形式在各國固定下來，成為資本主義國家經濟製度和稅收製度的重要組成部分。此時的社會保障製度的建立有兩項基本的政策意義：一是作為一項有效的反經濟危機措施，以國家為主體而形成的“稅收—支付”製度，承擔起私人市場難以承擔的社會責任，維持資本主義經濟的正常發展；二是作為一種收入再分配的工具，通過“稅收—轉移支付”的特定方式，在一定程度上解決貧富差距的問題。
20世紀六七十年代以後興起的、反對政府幹預的各自由經濟學派（包括供應學派、貨幣主義學派、理性預期學派等）從理論上對社會保障製度存在的依據做出了重新評價，他們開始強調完善的社會保障製度對經濟的發展可能造成的負麵影響。他們的基本觀點有兩方麵：① 正是由於市場的失靈，才使社會保障製度在一定範圍內存在有其合理性和必要性，且社會保障製度隻能是私人保險市場的補充。② 社會保障製度的設置與調整應該是在解決社會問題的同時，盡量減少其對私人市場可能造成的負麵影響，在公平與效率的前提下重新構建社會保障製度與工薪稅。他們強調的第一點是社會保障製度存在的理論依據，第二點則指出了社會保障製度的改革方向。
以政府為主體提供的社會保障製度，其主要目的之一就是為了對收入分配不公平的狀況進行調節：對高收入者通過所得稅的方式進行調節，而對於低收入者則加強轉移支付的力度。因此，社會保障製度是公平收入分配最重要的手段之一，同時也是向低收入者提供生活保障強有力的手段。
三、社會保障支出與公平分配
（一）收入分配不平等的描述
在經濟理論界，作為政府製定公平收入分配政策依據和衡量收入分配公平與否的方式主要有兩種。
一是洛倫茲曲線和基尼係數。將某一個國家或地區所有的人口按照收入狀況的不同從低到高分為5個1\/5（20%），即從收入最低的20%人口，依次排列，到收入最高的第五個20%，將不同等級的人口的收入狀況連成一條線，即為洛倫茲曲線。如圖8-1中的OE曲線。將洛倫茲曲線和OE對角線所構成的部分除以OE對角線以下的三角形，即圖81的，即基尼係數。
圖8-1 洛倫茲曲線和基尼係數
圖8-1表明，如果洛倫茲曲線與對角線OE重合，則意味著社會收入分配的絕對均等，即每個人所得到的收入分配額完全相等，此時的基尼係數為零。這顯然是不可能的。如果洛倫茲曲線與對角線OE下麵的兩條等腰線重合，即圖中（灰色）A部分與A、B之和完全重合，則意味著收入分配絕對不公平，其含義是所有的收入都由最後的20%的人口擁有，這時的基尼係數為1，顯然這也是不可能的。因此，從理論上說，基尼係數在0—1。經濟理論界、國際組織（如世界銀行）較為一致的觀點是，如果一個國家或地區的基尼係數超過0.45，那麼則意味著這個國家的收入分配非常不公平，已經到了政府必須采取措施進行調節的時候了，否則將會引起嚴重的社會問題，對國民經濟的健康發展是十分不利的。
二是生活在最低貧困線以下的人口數量。衡量收入分配差距的另一種方法是在貧困線以下生活的人口的數量。按照美國財政學家哈維·羅森的觀點，貧困線是指為了維持最基本的生活水平而必須擁有的一個固定的真實收入水平。在確定最低貧困線的時候至少要考慮到以下兩個問題：① 最低生活貧困線是指人均收入標準，而非家庭收入水平；② 滿足最低生活標準的收入是真實收入水平，即該收入標準在確定時已經將通貨膨脹因素考慮進去。
以最低貧困線為標準對低收入者（或家庭）在全社會中所占的比重進行衡量，並采取適當的措施加以解決，是目前世界上很多國家或地區通常采用的一種方法。例如1992年的美國，一個四口之家，最低貧困線為14335美元，按照此標準，生活在貧困線以下的人口占總人口的比重為14.5%。
近年來在我國的理論界和政策層麵，也開始采用類似的做法。如至1999年年底，全國所有的縣級以上城鎮地區已經建立起來的最低生活保障製度，實際上就是一種以該標準計算生活在最貧困狀態下的人口的數量的方法；同樣，理論界也在探討確定高收入者的方法，如人均（或家庭）年收入超過一定的標準，如5萬元（或三口之家年收入在10萬元以上）就可以算作是高收入者。根據最低生活保障標準和高收入的劃分標準，就較容易計算出高、低收入者所占的比重，得出收入分配公平與否的基本資料。
政府的社會保障支出的意義在以下幾個方麵：首先，建立社會安全網是政府最基本的職能之一，也是公共財政最基本的要求之一。在市場經濟條件下，靠市場機製對收入分配領域進行調節的結果，往往是收入分配的不公平。過大的收入分配差距，很容易引起各種社會問題，導致社會的不穩定，從而對經濟和社會的發展產生長期負麵的影響。為了維護社會的穩定，政府有必要對低收入者提供生活保障資金。其次，社會保障支出是公平收入分配的基本手段之一。針對收入分配不公平問題，市場調節是失靈的，需要政府運用財政政策進行幹預。基本的幹預手段就是對高收入者征收各種類型的稅收，而對於低收入者進行轉移性支付。因此，社會保障支出是公平收入分配的基本手段和方式。再次，社會保障支出可以為低收入者提供必要的生活費用，在最大限度地減少生活極端困難者的數量。
（二）以公平為目標的收入再分配
為了實現公平目標，財政通常采用的調節機製是稅收—轉移支付：對高收入者進行征稅，對低收入者進行轉移支付。這裏隻研究對低收入者的轉移支付。
轉移支付是對低收入者（或家庭）進行的無償支出，以提高低收入者的收入水平。通過轉移支付，可以在一定程度上縮小社會收入分配的差距，並基本上能夠解決低收入者的生活困難。轉移支付的具體方式很多，包括通過社會保障體係向收入低於保障標準的人直接支付貨幣資金，使其收入達到社會保障的標準；以財政補貼的方式增加低收入者的收入；采用暗補的方式向低收入者提供食物補貼等等。對低收入者（或家庭）提供的轉移支付，實際上就是社會保障製度中的支出。政府的社會保障支出是實現公平分配、解決低收入者生活問題最直接和最有效的政策。
當然，以轉移支付的方式來改善低收入者的收入狀況，隻是一種短期的行為，這種方式不可能從根本上改變他們的收入狀況，解決這一問題的有效方法就是提高低收入者的勞動技能，從而增強他們在勞動力市場上的競爭能力，靠自身的能力來擺脫貧困，這就需要大量的教育費用支出。受勞動者財力狀況的製約，要增加教育和培訓的投資顯然是很困難的。因此，政府有必要加大教育和勞動培訓支出的力度，尤其是基礎性的教育費用支出以及勞動技能的培訓支出，賦予勞動者擁有解決貧困的能力。
四、社會福利製度簡介
（一）美國的社會福利製度
美國的社會福利是主要提供給低收入者的、由多達80多個項目構成的受益製度大拚盤。該製度需要對這些項目的受益者進行收入調查，隻有收入低於某一水平的個人才具有受益資格。福利項目包括醫療保健、現金資助、食物受益、住房支持、教育、服務、就業培訓、能源幫助等等。
社會福利的資金主要來自於聯邦政府和州以及地方政府，其中聯邦支持占一半以上（見表8-1）。1968年，這類福利支出占GDP比重為1.8%，1998年上升到4.6%。增長的轉移支付部分絕大多數為實物形式的資助。1968年現金支付占福利支出的48%，到1998年則下降到24%。
表8-1 1998年美國社會福利支出的主要項目及規模 （單位：10億美元）
（二）中國的社會福利製度
曆史上，我國財政的社會保險支出是分散撥付給國家行政事業單位的，主要由職工福利費和離退休人員退休費用組成。社會福利支出主要包括各種撫恤費、各種社會福利救濟費以及自然災害救濟費。這類支出在國家預算中反映在“撫恤和社會福利救濟費”科目中。
表8-2表明，從絕對量上看，國家財政用於行政事業單位的社會保險、社會福利支出量是逐年遞增的，但從相對量看並無太大的變化，甚至還略有下降。這說明，財政用於社會保障方麵的支出力度過小，顯然難以滿足社會經濟的發展對社會保障事業的需求。
表8-2 中國國家財政用於撫恤和社會福利支出的數量 （單位：億元）
資料來源：《中國財政年鑒2007》。
此外，城鎮地區最低生活保障製度是一項比較典型的社會福利：為了給城鎮低收入者提供基本的居住保障，各城市還建立了住房保障製度，包括經濟適用房和廉租房製度。居民隻要符合當地住房保障製度的規定，就可以申請經濟適用房或廉租房。
社會福利與社會保險雖然都屬社會保障，但兩者有不同的特點。社會保險盡管也含有一定的社會福利性和收入再分配的意義，但作為一種保險，其範圍涉及全體國民，參加保險的人仍然需要自己付出一定保險成本，對於社會保險的參與者而言，本身帶有受益的性質，因此社會保險就有可能建立起收支對應的專項基金。社會福利實際上是社會救濟，對象是喪失勞動能力以及受自然災害影響等各種原因，不能取得勞動報酬，或勞動所得甚少，不足以維持個人和家庭生活的人，其涉及麵比較狹小。提供社會福利實際上是一種單方的施予，受接濟者不需要也不可能為之付費，屬於一種純粹的轉移性支付，因而不可能建立專項的收支對應的社會福利基金。社會福利支出的特點決定了社會福利費用沒有相應的固定來源，隻能由財政開支，即從預算的經常性收入中支付社會福利費用。
目前我國的社會福利事業除了財政提供保證外，還在一定程度上依靠社會舉辦，如社會團體、集體組織對於社會福利的捐款和資助，殘疾人舉辦社會福利工廠進行生產自救等。國家財政對社會福利救濟實行優惠政策，包括社會福利事業的減免稅收、自養自助等，這些也是政府財政對社會福利的一項支出，這種支出比一般的補助效果更好。
五、社會福利製度與經濟效率
社會福利製度常常被評價為社會安全網，它可以為生活特別貧困的居民提供起碼的生活保障，從而維護社會的穩定。但完善的社會福利製度可能產生一些問題。
一是對福利接受者的激勵問題。如果居民生活特別貧困就會得到現有福利製度提供的生活資助，那麼可能會導致受益人對福利製度的依賴（welfare dependence），結果會減弱受益人的自立能力。另外，按照很多國家的福利製度規定，如果社會福利受益人擁有就業崗位而得到勞動收入後，那麼他的福利受益就會被取消。這種規定實際上抑製了受益人再就業（自立）的積極性，尤其是當他工作以後所得收入有限時，就更缺乏工作的積極性，因為這種製度規定相當於對他的勞動所得征收重稅。例如，某市低保額為320元，如果某人得到一份工作，收入為500元，那麼他一個月的收入隻有500元，與吃低保相比，收入增加180元。這相當於對其全部收入按照64%的稅率征稅；如果工作所得為320元，則他的實際稅收負擔為100%。顯然，這種社會福利製度對受益人的再就業產生了負的激勵。
二是社會福利的受益人範圍的確定，存在著較大的管理難度。受益人不一定是政策規定的人。除了貧困者受益外，收入水平高的個人以及家庭同樣從社會福利製度中受益。比較典型的是中國很多城市為低收入家庭建立的經濟適用房，申請者中不乏中高收入者。
社會福利製度因為出於社會公平的考慮而建立，同時需要兼顧效率原則。最有效的社會福利製度就是既能夠為生活貧困者提供基本生活保障，同時又可以避免經濟效率的損失。
本章小結
轉移支付是經政府之手將一部分納稅人的錢無償地轉移給另外一部分人使用。這種方式的財政支出，涉及收入再分配。轉移支付有各種各樣的方式，其中規模和影響都較大的轉移支付方式是，社會保障支出、國債利息支出、財政補貼支出等。財政補貼是政府依照相關的法規、政策，對製定的事項和主體提供的補助。在市場經濟條件下，政府的財政補貼應該主要限於市場機製調節失靈之處。財政補貼還需要考慮經濟全球化的因素，補貼項目需要與國際上的一般做法接軌。因此從對象上看，財政補貼的重點應放在農業生產領域，向農業生產者提供補貼，其他補貼項目應該相應取消。社會保障支出實際上是以政府為主體而向社會提供了一個安全網。社會保障包括社會保險和社會福利。比較而言，社會福利製度是一種真正意義上的轉移支付，該項製度的受益與資金來源之間不存在直接關係。通過社會福利製度可以解決貧困群體基本的生活問題，但社會福利製度本身也可能產生一些效率扭曲的問題，它對工作選擇產生一種負的激勵，同時社會福利製度在受益人的確定方麵可能存在著管理的困難。
複習思考題
1．財政的轉移性支出有哪些作用？
2．說明財政補貼對經濟運行的正負效應，應如何對財政補貼進行改革？
3．社會福利製度有什麼作用？如何避免該製度導致的效率損失？
第九章 轉移性支出（二）
人生充滿了不確定性，各種意外事件都會對人造成傷害。人們可以通過商業保險為自己的財產和生命提供某種保障，還有一些以政府為主體為人們難以控製的項目提供的保險，這就是社會保險。社會保險支出是指國家對勞動者在生、老、病、死、傷、殘、失業時，給予的貨幣和物質幫助。社會保險不同於商業保險，兩者的主要區別：一是資金來源不同。商業保險的資金來自於被保險者，由投保者個人繳納，而社會保險的資金則由勞動者及其所在單位共同繳納；二是保險的手段不同。商業保險是自願參加的，而社會保險是強製的，被保險者無論是否願意，都必須參加。與社會福利一樣，社會保險也屬於社會保障，但社會保險有不同於社會福利的特征：一是社會保險受益與其過去的繳費之間存在著直接聯係；二是社會保險受益不需要進行收入調查，隻要是某種可確定的事件發生了，就可以從社會保險製度中受益。從內容來看，社會保險包括：養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險等項目。
第一節 社會保險的理論依據
一、信息不對稱理論
第八章在討論社會保障的理論依據時提到，現代新古典各流派認為，由於市場失靈，才使社會保障製度在一定範圍內存在有其合理性和必要性。這些經濟學派所強調的社會保險製度存在的理論依據具體如下：社會保險製度之所以有存在的必要性，完全是由於私人保險市場存在的某些市場失靈造成的。在私人保險市場上，如果保險人與被保險人雙方都掌握完備的信息，則該市場就可以提供社會所必需的保險係統，這個係統的運行也將是有效的。但信息往往是不完備的，也是不對稱的。一般情況下，被保險人擁有其個人的全部信息，但提供保險者對被保險對象所掌握的信息則相對有限，這就是不對稱的信息結構。此時，私人保險市場至少存在著兩種市場失靈現象：一是逆向選擇。提供保險者無法在眾多的被保險人當中辨別出誰的風險最大，而這些風險與不同的被保險人的特性相聯係，私人保險市場缺乏足夠的信息，使提供保險者難以對被保險對象的狀況做出較為準確的判斷，不可能作出有利於自己的選擇。二是道德風險。被保險人能夠通過某些提供保險者無法覺察到的行動，改變可能發生風險的概率，使自己從中受益，同時造成提供保險者的損失。由於私人市場的上述失靈，就不可能通過該市場向社會提供有效的、係統的社會保險製度。無論是從公平收入分配角度，還是從保障特別困難的居民基本生活、維護社會穩定的角度看，社會保障都是一個國家經濟健康發展所必需的。因此，社會保障職責應該由政府來承擔。
上述關於現代社會保險製度的理論基礎，在20世紀80年代以後興起的新凱恩斯經濟學派那裏也得到了認同。如新凱恩斯經濟學派的代表者之一、諾貝爾經濟學獎獲得者斯蒂格利茨的基本觀點也與此相同。
二、建立社會保險製度的其他理論
需要建立以政府為主體的社會保險製度，除了上述理論外，哈維·羅森還提出了其他的理論依據：一是家長主義。這一觀點認為，個人缺乏遠見，以至於不能為了自己的利益而購買足夠多的保險，因此政府充當起家長的角色，必須強迫他們購買。二是節省決策成本。因為保險和年金市場是十分複雜的，個人往往缺乏必要的知識和精力去進行分析與決策。這些事宜若由政府統一進行則可以免除個人單獨決策可能產生的所有麻煩，且集中統一進行可以產生規模效應，從而大大節省決策成本。三是收入再分配。因為社會保險製度實施的時候，主要是通過現有的社會保障體係向低收入家庭和個人提供必要的基本生活保障，增加他們的收入水平，這樣就可以在一定程度上縮小收入分配差距。
以政府為主體提供的社會保險製度，其主要目的之一就是為了對收入分配不公平的狀況進行調節：對高收入者通過所得稅的方式進行調節，而對於低收入者則加強轉移支付的力度。因此，社會保險製度是公平收入分配最重要的手段之一，同時也是向低收入者提供生活保障強有力的手段。
第二節 社會保險製度的基本框架
一、社會保險的模式
社會保險本身由很多項目構成，如養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、女職工的生育保險等。社會保險的受益麵覆蓋到所有的職工，因此可以通過向被保險人及其所在單位收費（或繳納稅收）的方式為社會保險籌措資金，盡管這些資金通過財政的渠道進入了國家金庫，但最終都將用於這些項目。社會保險金的籌措與使用符合利益對等原則或受益原則。因此，就各項社會保險而言，可以建立專門的社會保險基金。
從世界各國社會保險製度實施的狀況看，目前主要有三種社會保險模式：現收現付製、積累製、現收現付製和積累製相結合的混合模式。
（一）現收現付製
現收現付製是指通過向現在正在工作的勞動者以社會保險稅（費）的方式籌措資金，來解決當前各種社會保險費用的支付。這種模式下所籌措的社會保障資金將全部進入社會統籌賬戶。從操作上看，現收現付製最大的優點是，能夠對當前社會保險資金需求提供保障。因為當前就業的人數通常規模較大，所籌措的資金規模相應也很大，因此，一般不會出現當前社會保險費用支付的困難。但現收現付製也存在問題，主要表現在：① 可能會形成被保險人之間的不公平。由於所有職工的繳費都進入了統一的社會統籌賬戶，同時個人的交費比例和數量卻差距很大，享受社會保險的金額並不是完全由個人繳費的數量決定，結果繳費多的不一定多享有社會保險費，而繳費少的享受額卻可能很高。② 可能會導致將來支付的困難，尤其是當老齡化現象越來越嚴重的時候，現收現付製意味著將來巨大的社會負擔。③ 現收現付製可能會產生代際之間的負擔轉移。當代勞動者繳納的保險費用養活了上一代的人，而當自己退休的時候就需要下一代勞動者來解決自己的社會保險費問題。隨著老齡化趨勢的日益加重，將來總會有一天會出現社會保險費用的巨大缺口，這樣社會保險的負擔就將不斷地往下推。上一代人的社會負擔相應地轉移給下一代人。④ 可能造成巨大的財政負擔。如果上述狀況持續下去，最終社會保險基金可能難以為繼，所有的社會保險問題集中到財政那裏，必成為國家財政的巨大包袱。因此，現收現付製並非是理想的社會保險模式。
（二）積累製
積累製是指勞動者在就業期間個人繳納的社會保險稅（費）直接進入個人賬戶，待其將來需要使用社會保險金時，所有的費用都來自於其個人賬戶。積累製可以克服現收現付製模式下產生的諸多問題，但開始實施的時候存在著明顯的困難：社會保險製度建立之時就實行積累製，意味著當時需要使用社會保險資金的人沒有任何費用可支。如果這些人的養老、醫療、失業等現實問題都由財政來解決，無疑是一筆巨大的負擔；如果財政不能滿足相應的資金需求，那麼社會問題就不可避免。此外，資金的價值可能會受到通貨膨脹的侵蝕。
（三）現收現付製與積累製相結合
現收現付製與積累製相結合，即部分現收現付製和部分積累製的模式，在這種模式下，社會保險稅（費）中，由單位繳納的部分進入社會統籌賬戶，個人繳納的部分進入個人賬戶。這種模式既考慮到了當前養老、失業、醫療等社會保險的需要，又兼顧到了職工個人的利益，因此作為一種過渡的模式還是比較可取的。
二、社會保險基金
采用基金製的社會保險製度是目前世界各國通常的做法。社會保險基金本身是一種籠統的概念，它由很多種基金構成，包括養老保險基金、失業保險基金、醫療保險基金等。同任何基金一樣，社會保險基金同樣涉及資金的來源、運作及使用。
（1）資金的來源。社會保險基金的資金主要是通過社會保險稅或社會保險費的方式，按照職工工資總額的一定比例，由被保險人及其所在單位共同繳納，進入社會保險基金賬戶。當資金不足時國家財政也可以予以撥款。在不同的社會保險模式下，社會保險稅（費）進入的賬戶種類也有所不同。
（2）資金的運用。按規定的標準支付各種社會保險費用。社會保險基金的資金都具有專門的使用方向。如養老基金的資金就是用於退休金的支付，失業保險基金的資金是在勞動者失業的時候用於支付他們的失業金等。由於任何一項社會保險基金的資金都是與勞動者的利益直接相關，直接影響到他們的生活與生存問題，都屬於“養命錢”，因此，社會保險基金的資金是不能被任意挪用的。
（3）資金的運作。根據國外的經驗，如果社會保險資金的使用是靠社會保險基金的運作產生的收益來進行支付的，那麼這是一種最為理想的狀態。如果通過對社會保險基金中的積累部分進行運作後能夠產生很高的收益，且這些收益能夠滿足對社會保險費用支付的需要，那麼社會保障就不會對政府、對社會形成負擔；反之，將會對財政和社會的社會保障將形成很大的壓力。這就對社會保險基金的資金運作提出了很高的要求：社會保險基金的資金在投資、運作過程中，不僅要做到完全控製風險、實現資金的保值，還要力爭較高比率的增值。
第三節 國外社會保險製度實踐
一、美國的社會保險製度
美國社會保險製度的創立要比世界上許多國家晚。在經曆了20世紀30年代初的經濟大危機後，人們才感到個人、私人企業和地方政府沒有能力為失去工作的人提供保障。1935年，美國國會通過了“社會保障法案”，該法案規定，整個社會保障係統分為兩大部分：一是聯邦政府係統的老年保險，二是聯邦和州係統的失業救濟。老年保險計劃剛開辦時，隻針對老年人的保險，1939年增加了遺屬的撫恤計劃，1957年加入了殘疾人的福利計劃，1966年又增加了65歲以上老人的醫療保險。目前，該計劃通稱為社會保險。表9-1是美國社會保險的主要項目。
表9-1 美國主要的社會保險項目 （單位：10億美元）
資料來源：Harvey S.Rosen, Public Finance,6th ed.McGraw-Hill,2002, p.179.
② OASDI：是Old Age, Suvivors and Disability Insurance的簡稱，即年老、遺屬和殘疾人保險。
如表9-1所示，美國的社會保險主要包括年老、遺屬、殘疾人保險（OASDI），失業保險，醫療保險等項目。其中OASDI是最大的單項支出項目。
1．美國社會保險模式
美國社會保險模式采用的是部分基金製（partially funded financing）。1935年社會保險製度開始建立的時候采用的是完全基金製，1939年基金製很快被現收現付製所代替。導致模式轉變的一個重要原因在於：大蕭條吞噬了很多老年人的積蓄，他們應該得到的遠遠超過幾年的繳費。隨著二戰以後出生者退休高峰的到來，導致對現收現付製融資方式的修改。1983年建立了社會保險信托基金製度，社會保險出現大量剩餘。改革的結果，現行的社會保險既不是現收現付製，也不是完全的基金製：對於現在已經退休者來說是現收現付製，對於未來的退休者，部分來自於現收現付製，部分來自於社會保險信托基金。所以現行的社會保險製度被稱為部分基金製。
2．保險受益額的計算和影響因素
個人的保險受益取決於他工作時的收入狀況、年齡以及其他個人條件。計算的第一步是計算指數化的月平均工資（average indexed monthly earnings, AIME，工作期間的平均工資）。計算的第二步是將指數化的月平均工資代入受益計算公式算出個人的原始保險額（primary insurance amount, PIA），這就是支付給65歲以後退休或喪失勞動能力以後的人的基本受益金。
個人的實際福利數額不僅取決於原始保險額，還受到以下兩個因素的影響。一是獲得福利受益的年齡：62歲可以退休，但這樣做的受益將減少（減少20%）；如65歲以後退休，福利將增加，每年增加3%。從現在開始將逐步提高獲得全額福利的年齡，到2022年將達到67歲。二是受益人的家庭狀況：單身者退休時獲得的保險額與原始保險額相等；有需要撫養的配偶或孩子的人能夠額外得到原始保險額的50%。
此外還有兩點規則對受益結構產生影響：收入超過特定基數的個人受益福利應該繳納聯邦個人所得稅，應稅福利最高可以達到受益福利額的85%；福利數額隨通貨膨脹進行調整。
3．社會保險融資
通過工薪稅（the payroll tax）進行融資。由於福利不斷增長，因此工薪稅稅率也相應地不斷調整，2001年為6.2%（雇工和雇主各自繳納）。此外，還有附加工薪稅（additional payroll tax），雇工和雇主各自繳納1.5%。
4．社會保險的再分配功能
美國的社會保險不僅僅是一個保險項目，它還具有明顯的再分配功能。主要表現在以下幾個方麵：① 工作時繳稅的年限不同、工資水平不同的個人，退休後的受益替代率不同，高收入者替代率低，低收入者替代率高。② 女子的受益多於男子。③ 配偶沒有參加社會保險的已婚者受益多於單身者。④ 隻有一人工作的夫妻所得多於兩人都工作的夫妻所得。社會保險製度的再分配功能表明，同社會福利支付一樣，社會保險也是轉移支付的重要手段。
5．社會保險的長期壓力
目前，社會保險工薪稅超過保險受益的餘額部分正在被逐步耗盡，估計剩餘部分可以使用到2014年左右。社會保險基金的餘額主要投資於政府債券和投資於社會保險互助基金。長期來看，社會保險製度的壓力來自於老齡化的現實。目前老齡化的比重為1\/3，到2030年（當出生高峰期的一代人口也到了退休年齡時），這一比重將達到1\/2。隨著老齡人口比重的不斷提高，應對現收現付製造成的養老壓力的主要辦法是，要麼提高工薪稅的比重，比如在2030年將工薪稅從現在的雇工和雇主聯合繳納的12.4%提高到20%；要麼將養老受益減少1\/3。
社會保險融資壓力問題已經引起了廣泛的關注，對於社會保險製度如何改革的問題經濟學界正在進行激烈的爭論。主要有兩種思路。
一是保持現有製度，在當前的製度框架內進行調整，且越快越好。主要選擇是，提高稅收；或者降低受益額；或者雙管齊下。
二是實現社會保險製度的私有化改革。近年來，政策製定者和學術界對於社會保險私有化問題提出了各種觀點。所謂私有化是指擁有下列共同特征的各種方案：雇工和雇主被強製地為每一個個人賬戶繳費；雇工投資於擁有各種金融資產的基金，尤其是互助基金；在工作的後期階段，勞動者個人可以在個人賬戶的積累之外再儲存一筆養老金。
二、美國的失業保險（unemployment insurance）
1935年由美國國會頒布法律建立了失業保險製度，目的是當勞動者失業時為他們提供收入補償。覆蓋麵為所有的在職勞動者，2000年有720萬人受益，平均月受益額為213美元。之所以由社會來提供失業保險，主要原因還是在於由於逆向選擇和道德風險而導致的市場失靈。
失業以後受益期限通過一個複雜的公式進行計算，該公式根據勞動者工作的曆史狀況以及工作所在州等具體因素而確定。在多數州領取失業金的最長期限為26周。當然如果一個州的失業率超過特定水平，則時間還可以延長。在多數州，受益公式的設計使得毛補償率——失業保險金與稅前收入的比例為50%。失業保險金需要繳納個人所得稅，但不需要繳納工薪稅。
1．失業保險金的融資
通過工薪稅融資。與社會保險製度不同，在很多州失業保險金的工薪稅由雇主繳納。失業保險工薪稅一個很重要的特征就是采用經驗稅率（experience rated）——稅率根據該公司過去的失業經驗來確定，因此不同的雇主繳納的失業金稅率是不相同的。
2．失業保險的效應
關於失業保險的效應一直存在爭議。有人認為失業保險製度將導致失業率上升，原因在於不完善的經驗失業率。當公司的生產暫時麵臨不景氣時，暫時解雇工人對雙方都有好處，因為雇主由於失業保險稅率增加而增加的成本小於工人得到的失業金。來自學術界和政治層麵更多的爭論集中在相對較高的補償率對失業的影響，主要是道德風險問題，如失業者尋找工作的時間延長，傾向於到容易失業的行業就業等。
三、美國的健康保險
政府參與健康保險的原因主要有以下幾方麵：一是信息貧乏。一般情況下，消費者對他們所購買的商品擁有充分的信息，但醫療服務則不同，掌握充分信息的人卻是出售服務的人——醫生。市場不完全和信息不對稱需要政府幹預。二是逆向選擇和道德風險。隻有最容易生病的人才會去參加醫療保險；一旦投保後容易扭曲自己的行為，不會主動避免傷害身體健康的行為，如明知道吸煙有害，依然會吸。三是家長主義（paternalism）。人們可能會因為不了解健康保險的運作或者缺乏遠見而不購買保險，家長主義觀點認為出於人們自身利益的考慮，應該強製他們參加醫療保險。社會也存在一個強烈的共識，即每一個人都應該得到基本的醫療服務。
（一）概況
美國的健康保健產業巨大，由眾多方麵和領域構成。健康保健包括醫院、療養院、醫生、護士、牙醫、眼鏡生產商、處方藥和非處方藥、假肢以及其他設備。該行業就業者達到1000萬，產值占GDP的13.5%。兩個最大的支出項目是醫院費用支出（占33%）和醫生服務支出（占20%）。
美國的消費者僅僅支付醫療費用的17%，其餘由第三方支付——私人醫療保險支付35%，政府支付45%，其餘由慈善事業以及其他方麵的資金解決。
（二）私人保險（private insurance）
（1）雇主提供保險金。美國私人保險市場的一個很重要特征是90%的參保者資金由雇主以福利的方式提供。這種現象可以看成是“二戰”期間政府對工資和價格進行控製的一個意外的副產品。當然這可能意味著一旦工人失去工作，同時也將失去健康保險。有人據此推測健康保險將降低勞動力的流動性，即“工作鎖定”現象（“job-lock”phenomenon）。為了解決“工作鎖定”問題，1996年國會頒布了幫助工人持有健康保險而轉換工作的法案，即健康保險可攜帶性和有效性法（Health Insurance Portability and Accountability Act），又稱為凱恩蒂—卡森博格法。該法案規定雇主必須在12個月之內為新雇員提供健康保險，即使該雇員過去的保費很高將增加公司的保險金支出。該法案還要求保險公司將保費總額支付給離開原來公司的工人。顯然，該法案提高了勞動力市場的有效性。
（2）提供的多樣化。有關雇主提供保險的一般的討論集中在健康保險的數額與工人工資水平的權衡上。然而雇主也不斷變換他們提供保險的方式。20世紀80年代以前大部分雇主采用以病人接受治療的實際費用為基礎提供保險，稱為按費用報銷製（cost-based reimbursement, or fee-for-service）。這種製度對醫療費用節約的激勵作用有限，反而刺激費用增長，因為病人治療的資源越多，醫療服務提供者得到的就越多。麵對日益增長的費用支出，承保者開始嚐試一些可供選擇的報銷方式，其中一項重要創新就是按人數報銷製（capitation-based reimbursement）。在這一製度下，醫療服務提供者每年按每個病人得到一定的費用支付，並不考慮病人實際接受的醫療服務的多少。這種做法的結果是激勵醫療服務提供者在服務質量上馬馬虎虎。
（三）醫療保險中政府的作用
健康保險方麵，政府發揮著巨大的作用，如頒發行醫執照，檢測環境變化對健康的影響，擁有一些醫院，主辦疾病防治研究，實施兒童免疫方案等。這裏集中討論政府在健康保險方麵的作用。政府的作用主要有三種：醫療補助（medicaid）、醫療保險（medicare）以及通過聯邦個人所得稅製度對私人保險市場提供的隱含補貼（implicit subsidy for private insurance embodied in the federal income tax system）。下麵介紹後兩者。
1．醫療保險
美國從1965年開始建立醫療保險，主要為65歲以上的老人和殘疾人提供健康保險，目的是為了增加老年人獲得高質量醫療服務的機會，減輕其經濟負擔。2000年該項支出為2160美元，是僅次於社會保險的第二大國內支出項目。醫療保險者隻要符合條件都可以參加，不需要進行家計調查。醫療保險的受益有三種：醫院保險（hospital insurance, HI）、輔助醫療保險（supplementary medical insurance, SMI）和醫保+選擇（medicare+choice）。醫療保險的融資方式為：HI是通過工薪稅進行融資，稅率為雇工、雇主各自1.45%; SMI資金則來自於預算支出，也可以從每月的保費收入中取得，目前兩者分別為75%和25%。目前，美國醫療保健支出的增長速度快於聯邦收入增速，按照現在的趨勢，HI互助基金到2025年將用完。為了解決這一問題，人們也提出了一些解決辦法：一是增加保險費率，提高受益者年齡；二是控製服務提供者的收費價格（price controls）；三是進行保健管理；四是臨終關懷可以通過救護所或家庭醫護進行；五是建立醫療儲蓄賬戶，賬戶剩餘資金歸受益人所有，可以用在其他方麵。
2．隱含補貼
政府對健康保險市場產生影響的一個重要途徑是通過聯邦稅法的某些條款實施的。根據聯邦稅法，個人的工資收入應該交納社會保險工薪稅和個人所得稅，但雇主對醫療保險計劃的繳款不需要納稅。隱含補貼的結果是，該製度促使工人要求補償的較大份額以健康保險的形式提供。這一結論得到計量研究結論的證實。
（四）美國健康保險市場存在的兩個問題：進入和成本（the twin issues:access and cost）
1．進入方麵
總體上看，沒有參加健康保險的人數總量在上升，即健康保險的覆蓋麵下降。原因是多方麵的：與收入水平有關，擁有保險的概率隨著收入水平提高而降低；與公司規模有關，一般而言，公司規模越大，實施保險的行政管理成本越低，參保率越高。所以，健康保險覆蓋麵下降與成本增加的問題緊密聯係在一起。
2．成本方麵
美國的保健支出一直以令人吃驚的速度增長，主要原因如下：老齡化、收入的增長推動、第三方支付、技術和醫療質量的改進導致醫療支出大幅增長等等。
四、智利的養老保險製度
智利是拉美國家中最早建立社會保障製度的國家。1924年，智利建立了旨在對不同部門、職業的勞動者提供經濟保障，以基金製為運行機製的養老保險製度。這一製度規定養老保險金由政府、企業和職工三方共同承擔，政府負責養老保險基金的管理，並在職工退休之後提供一定的養老金。但到20世紀70年代後期，由於人口老齡化加快、政府財政補貼日趨嚴重等一係列問題，這一養老保險製度難以為繼。
1973年皮諾切特軍政府上台以後，強行推動實施了對社會保險製度的根本性改革，於1980年開始實施的新社會保險製度的主要特征是個人賬戶和私營化經營管理。在財務機製上，該製度是完全的基金製，職工繳費全部進入個人賬戶，退休後的待遇也完全取決於個人退休賬戶的積累額和投資收益。考慮到新舊模式的過渡問題，智利政府規定，1981年以後參加工作的職工一律進入個人退休賬戶計劃，而對原有社會保障體製下的職工則采取誌願原則，可以選擇是保留在原有體製內還是加入新的個人退休賬戶計劃。若選擇加入個人退休賬戶計劃，政府通過發行認購退休債券的方式承諾其在原有體製下積累並應享受的社會保障權益。智利新社會保險模式的運行取得了非常好的結果。由於實施了商業性的基金管理模式，智利的養老金投資收益率一直一枝獨秀。在歐美國家由政府主管的養老金的投資收益率是負數或隻有極小的收益時，智利養老金的投資收益率在改革後的最初10年，年平均收益率達到13%。智利改革成功後，秘魯、阿根廷、哥倫比亞、烏拉圭、墨西哥、玻利維亞、薩爾瓦多等拉美國家都參照智利模式進行了改革。
智利新的養老保險製度內容很多，核心要點如下。
實行個人繳納費用，建立個人資本積累製度。1981年新製度開始實行，1983年政府宣布，凡是新受雇職工都要強製性地加入新的社會保險體係。按照法律規定，每個雇工每月按照稅前月工資的10%繳納養老保險金，存入個人資本積累賬戶，逐月積累。個人賬戶上的資金，通過營運投資，不斷增值。參保者隻要在一家養老基金管理公司建立個人資本積累賬戶，其成員資格不會因調動工作、失業或者退休而被終止。另外，投保成員也可以自願增繳高於法定的10%的份額，建立自願儲蓄賬戶，以獲得更多的退休金或者用於提前退休。強製法定的個人賬戶儲存金額的所有權歸個人，退休時方可領取，如未到領取時期去世，個人賬戶儲存數額可以由其繼承人領取。自願儲蓄賬戶的儲存金額每年可以提取4次，也可以在退休時全部轉入法定的個人養老保險賬戶，統一計算領取每月的養老金。
私人養老金管理公司參與管理運營，多家公司進行競爭經營。按法律規定，私人股份公司向政府注冊後，即可成立養老基金管理公司。該公司的職能是按照法律規定，承擔收繳保費、管理個人賬戶、基金投資營運、發放養老金等管理工作。入保職工根據自願原則可以選擇任何一家管理公司建立法定的個人資本積累賬戶和個人自願儲蓄賬戶。管理公司每4個月把成員個人賬戶基金盈利和積累變化情況通報給每個家庭，便於成員監督。
國家加強宏觀監控職能，政府為最低收入者提供保障。智利政府對養老保險基金不進行直接幹預，它隻負責宏觀調控以及對各養老保險基金管理公司進行監督協調。政府相關機構成立養老基金管理總監署，監控、協調各養老基金公司的經營管理。總監署依法獨立自主地開展工作，經費由財政部撥給，其職責是，依法製定規則，解釋法律；批準成立新的養老保險管理公司；監督與控製公司對養老金的支付；評價各公司的經營成效；執行國家規定的最低養老金等。
政府的具體作用體現在以下兩方麵：一是擔保待遇。首先，為了保障製度在全國範圍內支付的待遇公平，所有參保人，無論參加哪一種養老保險計劃，如果工作滿20年，都有資格獲得政府擔保的最低待遇，在個人賬戶積累額不夠多的情況下也能獲得。其次，養老保險製度為參保人支付與平均收益水平掛鉤的最低收益，這是基金管理公司的責任。如果一家基金管理公司盡管遵循了法律規定的其他方麵要求，但仍沒有達到最低收益要求，那麼由國家來填補這個損失，並且會清算這家公司。再次，萬一基金管理公司停止支付，或者基金管理公司和保險公司宣告破產，那麼國家將保證支付其所屬參保人員的養老待遇。二是實行監督。首先，所有工薪雇員被強製向養老保險製度繳費，與此相應，國家的一項責任是監督養老保險基金中的積累資金。其次，對於前麵提到的擔保，國家要使用財政資金進行。因此，公共部門要監督養老保險基金的運作，隻有在參保人沒有足夠的能力（或由於不可抗力因素）獲得最低養老保險金的情況下，才進行擔保。再次，通過監督保證養老保險製度運作正常。
在養老保險製度中，代表國家行使監督職能的是養老保險基金管理監督局，它對基金管理公司進行技術上的監督和管理，包括基金管理公司的財務、精算、法律和經辦方麵的執行情況。養老保險基金管理監督局通過勞動和社會保障部負責社會保障的副部長向政府提交監管報告。
從智利新的養老保險模式的具體狀況看，可以說這是一種廣義的公私夥伴關係（PPP模式）。在新模式中政府作用主要體現在：製度設計，按照公共利益以及社會公平等目標要求對私人基金管理公司的運作狀況進行監督，為過渡時期的勞動者通過發行過去工齡債券的方式以保證老就業者的利益，為被保險者提供最基本的養老保險等。在整個製度運作過程中，個人和私人基金管理公司的作用得到最充分的發揮，而政府的功能較以前盡可能最小化。
智利的強製性養老保險製度與該國過去的製度相比取得了較好的效果，如參保比例大幅提高，養老保險製度的支付程度也大大增強，養老保險基金的收益穩定增長，管理效率得到提高等等。這也是該項製度推出以後為南美國家甚至其他洲的國家紛紛效仿的重要原因。
第四節 中國的社會保險製度
一、改革開放前的社會保險製度
在改革開放之前，我國的社會保險製度與現代意義上的社會保險製度之間存在著很大的差異。我們可以分別從城鄉不同地區來分析社會保險製度的狀況。
城市地區由兩個不同的主體分別提供社會保險：一是國家財政，二是城鎮各類單位。國家提供社會保險的範圍僅僅限於行政、事業單位，即預算撥款單位。社會保險主要用於這些單位的職工退休金、醫療費用支出；社會福利主要用於行政事業單位的福利費用支出。由於行政事業單位在城鎮單位總量中所占的比重很低，因此，社會保險的大部分是由各類單位（主要是國有單位和集體單位）自己提供的。單位職工的養老、醫療、工傷、生育等所有社會保險方麵所需要的費用，全部由本單位開支。在這種社會保險製度下，職工現在和未來的切身利益就與其所在的單位緊緊地捆綁在一起。
盡管政府沒有直接參與城鎮地區大多數職工的社會保險，但還是間接承擔了社會保險的責任，因為企業財務製度是由國家財政部門製定的。為了減輕企業負擔，按照財政部門規定的財務製度，用於企業職工社會保險方麵所有的支出都可以打入成本。成本的提高必將減少企業利潤，這樣就導致企業實現的利潤無論是以利的方式，還是以稅的方式在國家與企業之間進行分配時，財政收入都將因此而減少。
在廣大的農村地區，除了極少數沒有子女的孤寡老人由農村集體實行“五保”製度以解決他們的生活問題外，對於絕大多數農民而言，並沒有真正意義上的社會保險製度。農民的保障主要依靠土地，或者依靠自己的子女提供必要的、低水平的生活保障。
隨著經濟體製改革的深入，市場化程度不斷加快，企業麵臨的競爭壓力越來越大，由企業承擔起職工的社會保險責任已經難以為繼。首先，沉重的社會保險負擔導致企業，尤其是國有企業不堪重負，長此以往，將嚴重影響到企業的生存與發展。其次，在舊的社會保險製度中，不存在職工失業問題。由於計劃經濟時期勞動力就業的計劃配置的結果，幾乎所有的單位都過度用工。在市場經濟條件下，企業要提高自己的競爭能力，首先必須解聘多餘的勞動力，其結果是大量的勞動力失業。這種做法本身與改革前的“就業保障”相矛盾。更為關鍵的是，如果缺少社會保險製度，那麼，從工作崗位上失業的勞動者將喪失其生活來源，勞動者及其家庭的生存將受到嚴重的威脅。可以說，不建立起一個與市場經濟體製相適應的社會保險製度，企業的改革是不可能進行下去的。新型的社會保險製度，是在現有的經濟成分中占據最重要地位的國有企業進行改革的根本和必要的保障。再次，在廣大的農村地區本來就沒有社會保險製度，而無論是從哪一個角度看，農村經濟、社會的健康發展，都需要有一個較為完善的社會保險製度。
從1986年起，我國進行了新型的社會保險製度的改革，但社會保險製度真正意義上的轉軌是在中國確立社會主義市場經濟體係以後展開的。
二、中國社會保險製度的改革
（一）養老保險
養老保險是社會保險製度的重要組成部分，是社會保險五大險種中最重要的險種之一。所謂養老保險（或養老保險製度）是國家和社會根據一定的法律和法規，為解決勞動者在達到國家規定的解除勞動義務的勞動年齡界限，或因年老喪失勞動能力退出勞動崗位後的基本生活問題而建立的一種社會保險製度。
我國是一個發展中國家，經濟還不發達，為了使養老保險既能發揮保障生活和安定社會的作用，又能適應不同經濟條件的需要，有助於勞動生產率的提高，我國的養老保險由三個部分（或層次）組成。第一部分是基本養老保險，第二部分是企業補充養老保險，第三部分是個人儲蓄性養老保險。
1．基本養老保險
基本養老保險亦稱國家基本養老保險，它是按國家統一政策規定強製實施的為保障廣大離退休人員基本生活需要的一種養老保險製度。20世紀90年代之前，企業職工實行的是單一的養老保險製度。1991年，《國務院關於企業職工養老保險製度改革的決定》中明確提出，“隨著經濟的發展，逐步建立起基本養老保險與企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險相結合的製度”。從此，我國逐步建立起多層次的養老保險體係。在這種多層次養老保險體係中，基本養老保險可稱為第一層次，也是最高層次。
在我國實行養老保險製度改革以前，基本養老金也稱退休金、退休費，是一種最主要的養老保險待遇。它是在勞動者年老或喪失勞動能力後，根據他們為社會所做的貢獻和所具備的享受養老保險資格或退休條件，按月或一次性以貨幣形式支付的保險待遇，主要用於保障職工退休後的基本生活需要。按照國家對基本養老保險製度的總體思路，未來基本養老保險目標替代率確定為58.5%。由此可以看出，今後基本養老金主要目的在於保障廣大退休人員的晚年基本生活。
2．企業補充養老保險
企業補充養老保險是指由企業根據自身經濟實力，在國家規定的實施政策和實施條件下為本企業職工所建立的一種輔助性的養老保險。它居於多層次的養老保險體係中的第二層次，由國家宏觀指導、企業內部決策執行。企業補充養老保險與基本養老保險既有區別又有聯係。其區別主要體現在兩種養老保險的層次和功能上的不同，其聯係主要體現在兩種養老保險的政策和水平相互聯係、密不可分。企業補充養老保險由勞動保障部門管理，單位實行補充養老保險，應選擇經勞動保障行政部門認定的機構經辦。企業補充養老保險的資金籌集方式有現收現付製、部分積累製和完全積累製三種。企業補充養老保險費可由企業完全承擔，或由企業和員工雙方共同承擔，承擔比例由雙方協議確定。
3．職工個人儲蓄性養老保險
職工個人儲蓄性養老保險是我國多層次養老保險體係的一個組成部分，是由職工自願參加、自願選擇經辦機構的一種補充保險形式。由社會保險機構經辦的職工個人儲蓄性養老保險，由社會保險主管部門製定具體辦法，職工個人根據自己的工資收入情況，按規定繳納個人儲蓄性養老保險費，記入當地社會保險機構在有關銀行開設的養老保險個人賬戶，並應按不低於或高於同期城鄉居民儲蓄存款利率計息，以提倡和鼓勵職工個人參加儲蓄性養老保險，所得利息記入個人賬戶，本息一並歸職工個人所有。職工達到法定退休年齡經批準退休後，憑個人賬戶將儲蓄性養老保險金一次總付或分次支付給本人。職工跨地區流動，個人賬戶的儲蓄性養老保險金應隨之轉移。職工未到退休年齡而死亡，記入個人賬戶的儲蓄性養老保險金應由其指定人或法定繼承人繼承。實行職工個人儲蓄性養老保險的目的，在於擴大養老保險經費來源，多渠道籌集養老保險基金，減輕國家和企業的負擔；有利於消除長期形成的保險費用完全由國家“包下來”的觀念，增強職工的自我保障意識和參與社會保險的主動性；同時也能夠促進對社會保險工作實行廣泛的群眾監督。
個人儲蓄性養老保險可以實行與企業補充養老保險掛鉤的辦法，以促進和提高職工參與的積極性。
職工退休費用社會統籌是職工養老保險製度的一個重要內容，指由社會保險管理機構在一定範圍內統一征集、統一管理、統一調劑退休費用的製度。具體辦法為，改變企業各自負擔本企業退休費的辦法，改為由社會保險機構或稅務機關按照一定的計算基數與提取比例向企業和職工統一征收退休費用，形成由社會統一管理的退休基金，企業職工的退休費用由社會保險機構直接發放，或委托銀行、郵局代發以及委托企業發放，以達到均衡和減輕企業的退休費用負擔，為企業的平等競爭創造條件。隨著社會化程度的提高，退休費用逐步由市、縣統籌過渡到省級統籌。
社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險製度是我國在世界上首創的一種新型的基本養老保險製度。這個製度在基本養老保險基金的籌集上采用傳統的基本養老保險費用的籌集模式，即由國家、單位和個人共同負擔；基本養老保險基金實行社會互濟；基本養老金采用結構式的計發辦法，強調個人賬戶養老金的激勵因素和勞動貢獻差別。因此，該製度既吸收了傳統型的養老保險製度的優點，又借鑒了個人賬戶模式的長處；既體現了傳統意義上的社會保險的社會互濟、分散風險、保障性強的特點，又強調了職工的自我保障意識和激勵機製。隨著該製度在中國實踐中的不斷完善，必將對世界養老保險發展史產生深遠的影響。
為了確保基本養老金按時足額發放，中國政府近年來努力提高基本養老保險的統籌層次，逐步實行省級統籌，不斷加大對基本養老保險基金的財政投入。此外，機關事業單位職工和退休人員仍實行原有的養老保險製度。
（二）失業保險
失業保險是國家通過立法強製實行的，由社會集中建立失業保險基金，對因失業暫時失去生活來源的勞動者提供貨幣、物質幫助的製度。失業保險是社會保險的重要組成項目之一。我國的失業保險製度是在1986年建立的。1993年4月，國務院發布《國有企業職工待業保險條例》，標誌著我國的失業保險製度進入了正常的運行時期。此後，失業保險的範圍擴大到城鎮地區所有單位的職工，部分機關、社會團體和事業單位也納入了失業保險的行列。為了增強失業保險基金的承受能力，部分省市實行了個人繳費製度。
失業保險製度發揮了多方麵的積極作用。首先，它有效地保障了失業人員的基本生活。通過失業保險製度的實施，向失業者支付失業保險待遇，幫助失業者渡過了生活難關。其次，促進了失業人員的再就業。按照有關規定，從失業保險基金中支出部分資金，用於失業人員開展生活自救、轉業訓練、職業介紹活動，幫助相當部分的失業者重新走上就業崗位，實現了再就業。再次，失業保險支持了企業改革。由於失業保險製度可以為失業者提供基本的生活保障，減輕了企業的壓力，有助於企業改革措施的出台與實施。
（三）醫療保險
從1988年開始，中國政府對機關事業單位的公費醫療製度和國有企業的勞保醫療製度進行了改革。1998年，中國政府頒布了《關於建立城鎮職工醫療保險製度的決定》，在全國建立城鎮職工基本醫療保險製度。中國的基本醫療保險製度實行社會統籌和個人賬戶相結合的模式。其覆蓋範圍包括城鎮所有的用人單位及其職工。單位繳納的基本保險費用的一部分用於建立統籌基金，一部分劃入個人賬戶；個人繳納的基本醫療保險費計入個人賬戶。統籌基金和個人賬戶分別承擔不同的醫療費用支付責任：統籌基金用於支付住院和部分慢性病門診資料的費用，設有起付標準和最高支付限額；個人賬戶用於支付一般門診費用。
在基本醫療保險之外，各地還普遍建立了大額醫療費用互助製度，以解決社會統籌基金最高支付限額之上的醫療費用。國家為公務員建立了醫療補助製度，有條件的企業可以為職工建立企業補充醫療保險。國家還將建立社會醫療救助製度，為貧困人口提供基本醫療保障。
（四）其他社會保險
其他社會保險製度主要包括工傷保險和生育保險。這兩項社會保險製度在我國也已經基本上建立起來，為這些保險覆蓋範圍內的被保險人在需要幫助時提供生活保障。
工傷保險製度是在20世紀80年代末期進行改革的。1996年，政府有關部門出台了《企業工傷保險試行辦法》，開始在部分地區建立了工傷保險製度。按照該辦法規定，工傷保險費由企業繳納。工傷保險基金支付的待遇包括：工傷醫療期間發生的醫療費用；工傷醫療期結束以後，根據勞動能力喪失程度確定的傷殘補助金、撫恤金、傷殘護理費等。
生育保險的改革是在1988年以後進行的。1994年在總結各地經驗的基礎上，政府部門製定了《企業職工生育保險試行辦法》，其中規定：生育保險費由企業交納。生育保險的支付待遇包括：因生育發生的醫療費用和產假期間按月發放的生育津貼等。
三、中國社會保險有待解決的問題
盡管社會保險製度的框架在我國的城鎮地區已經基本上建立了起來，但當前的社會保險製度還存在很多有待解決的問題。
（一）社會保險製度的不平衡發展
新建立的社會保險製度發展不平衡，主要表現在四個方麵：一是城鄉發展不平衡。社會保險製度僅僅涵蓋城鎮地區，並不包括廣大的農村地區。二是城鎮不同地區之間不平衡。比較而言，經濟較為發達的地區社會保障程度較高，而經濟發展較為落後的地區保障程度較低。三是同一地區不同單位之間發展不平衡。通常情況下，國有和集體單位的社會保險覆蓋程度較高，其他單位，尤其是個體、私營經濟的社會保險覆蓋麵較低。四是不同用工製度下被聘用的勞動者，社會保險待遇不平衡。一般而言，屬於單位的正式職工，其參與社會保險程度很高，對於合同工、臨時工，所在單位通常並不願意為他們提供相應的社會保險。
（二）社會保險基金收費難
中國新建立的社會保險基金中，資金的籌措方式是社會保險費，而非社會保險稅。比較而言，費比稅缺少法律的保障，很容易形成社會保險資金的拖欠。而且一旦有企業欠繳社會保險費，容易形成一種示範效應。實際情況也正是如此。有的企業以經濟效益差為由任意拖欠社會保險費，結果效益好的企業也同樣拖欠，導致原來已經存在資金不足的社會保險基金，有可能出現相應的保險費用支付的困難。
（三）社會保險基金存在著巨大的資金缺口
中國當前在城鎮地區建立起來的社會保險製度，采用的是社會統籌和個人賬戶相結合的做法。單位繳納的保險費用進入社會統籌賬戶，個人繳納的費用進入個人賬戶。對於大批的在職職工而言，由於曆史上並沒有這種社會保險製度，因此新建立的賬戶基本上是“空賬”。從整個社會看，僅僅養老保險個人賬戶的資金缺口至少在2萬億元。如何彌補社會保險賬戶中的資金不足，已經成了當前社會保險製度建設過程中重要而緊迫的課題。
為了解決養老保險基金個人賬戶空賬的問題，中國政府從2001年開始在遼寧省進行社保試點，試點的重要內容之一就是做實個人賬戶，也就是個人賬戶中的錢不能再被挪用於發放退休人員的養老金。遼寧省在試點中按照8%的比例做實。雖然有中央財政的專項補貼，但仍然遭遇了巨大的當期支付壓力，因此社保試點在2003年推向吉林和黑龍江時，改為按5%做實。在東北三省試點的基礎上，2006年選擇6—8個有積極性且有一定實力的省、自治區、直轄市進行擴大做實個人賬戶試點。做實個人賬戶的資金方麵，財政補助政策如下：對做實個人賬戶試點的中西部地區、老工業基地和新疆生產建設兵團仍按照在東北三省試點時中央財政的補助標準給予補助，即做實到5%的部分，每做實1個百分點，中央財政補助0.75個百分點，最多不超過3.75個百分點；每做實1個百分點，地方財政補助0.25個百分點。做實個人賬戶采取動態做實、半動態補助的辦法。動態做實即個人賬戶做實的數額隨著繳費工資基數的增長而增長。半動態補助即中央財政對已做實的部分（存量）實行定額包幹補助，不再隨繳費工資總額的變化重新調整；對新增做實的部分（增量），中央財政以當年繳費工資總額為基數計算補助數額；中央財政對地方做實個人賬戶5%的部分實行包幹補助後，新增資金缺口由地方自己解決。
（四）社會保險基金的保值增值難
由於中國當前的證券市場正處於建設與完善過程中，因此，作為一個發展中的證券市場給投資者帶來的投資風險和收益往往是不對稱的。社會保險基金中的資金是“養命錢”，對投資風險的承受能力是很弱的。為了避免欠規範的證券市場可能產生的投資風險，政府有關部門明文對社會保險基金中的資金投資方向進行限製。這樣社會保險基金的資金風險倒是減少了，但增值則困難重重。
四、農村社會保險製度
一國政府提供的社會保險的覆蓋麵應該包括廣大的城市及農村地區。對城鄉居民進行強製性的社會保險也是公共財政的基本職能之一。我國目前正在建立的社會保險製度主要限於城鎮地區，盡管從1991年開始在經濟較為發達的農村地區進行商業性的社會保險製度改革試點，但真正意義上的社會保險製度在農村地區是一個空白。無論是從哪一個角度看，建立一個較完善的農村社會保險的迫切性及意義都不亞於城鎮的社會保險製度。
（一）農村社會保險製度建立的原因
現代社會保險理論認為，社會保險製度之所以有必要存在，完全是由於私人保險市場存在的某些市場失靈造成的。市場失靈使得私人保險市場不可能提供有效的社會保險體係，故這種保障應由政府來提供。與城鎮地區相比，農村的經濟發展水平、信息的傳遞速度、人的整體素質都要落後得多，市場失靈更為嚴重，因此，社會保險體係的建立隻能以政府或其他的公有單位為主體來進行。
在一定程度上縮小收入分配的差距是政府的重要功能，也是公共財政的活動領域。同其他發展中國家一樣，中國相當多的貧困人口分布在廣大的農村地區，且我國當前正在建立公共財政的框架，作為全國人民的政府，其所建立的社會保險製度覆蓋所有的城鄉地區，自然是公共財政的基本要求。
建立農村的社會保險製度符合利益對等原則和稅收公平原則。社會保險實際上就是政府向國民提供的一種公共產品，與城鎮居民一樣，農民應該是享有社會保險的主體。稅收公平原則的標準之一就是根據受益的多少，即享受到政府提供的服務水平，多享受服務者多繳稅，反之則少繳稅，但無論如何納稅人都應在不同程度上享受到政府的服務。因此在農村建立社會保險製度符合稅收公平的原則。
我國在農村社會保險方麵並不存在正式的製度安排，農民主要是靠土地、靠子女或者靠自我積累為自己提供保障，而在收入增長緩慢、各類支出規模較大的情況下，主要還是依靠土地進行保障。這種保障方式實際上存在著很大的風險以及不確定性，其最終結果往往是沒有保障。如果建立起以政府為主體的社會保險體係，可以產生諸多的收益：① 在一定程度上縮小農村地區收入分配的差距。通過擬建立的社會保險製度對生活困難的低收入者提供一部分幫助，可以在一定程度上縮小農村地區收入分配的差距。② 縮小城鄉收入差距。在城鄉收入差距擴大的情況下，通過農村的社會保險體係為低收入者增加一部分收入，既可以從製度上消滅極端貧困者，又能夠縮小城鄉收入差距。③ 保持社會穩定。一個比較健全的社會保險製度可以維持社會的穩定，為經濟的健康發展提供良好的社會環境。④ 有利於擴大內需。內需的最重要內容是消費需求。由於農村存在巨大的消費潛力在現有的技術狀況以及生產結構下所生產出來的商品，其最大的市場是在廣大的農村地區。農村社會保險製度的推進，將極大地刺激農民的消費，從而真正實現財政政策的目標。
建立農村社會保險體係實際上是以政府為主體進行的一種強製性的製度安排，這種製度安排如果能夠得到順利的實施，首先必須要為人們所接受。農村社會保險體係的建立與執行需要農民和政府雙方的努力，因為這種強製性的社會保險製度所需要資金的大部分將來自於農民自己。城鎮地區社會保險所需資金主要是由職工及其所在單位按照職工工資總額的一定比例繳納，隻有部分社會保險資金來自於國家財政的支出。而在農村，農民一般沒有工作單位，因此，農村社會保險製度所需要資金的大部分隻能由農民個人繳納，社會保險金的少部分可以由國家財政以撥款的方式予以解決。
從農村的現實情況看，失業保險可以暫不考慮（因為多數農民沒有真正的工作單位，其失業都是隱性的），最重要的社會保險就是養老保險，此外，還有醫療保險和最低生活保障。在商業性的社會保險情況下，所有的保險費用都由農民自己支付，而在由政府統一推行的社會保險製度中，政府財政以及經濟較為發達、具備一定經濟實力地區的集體也為該製度支出一部分資金，因此社會保險製度的推行不會遇到來自於農村社會的阻力。
（二）建立農村社會保險製度需要注意的幾個問題
既然建立農村社會保險製度是必要的，也是可行的，因此，設計一個科學且具有前瞻性的農村社會保險製度就顯得尤其重要。我們認為，在建立農村社會保險製度的時候，必須要注意以下幾個問題。
（1）在城鎮和農村地區建立社會保險製度所麵臨的背景是不同的。城鎮地區的土地所有者是國家，職工對土地不存在任何產權，其生活依賴於所在單位。在市場經濟環境下，當單位不再為其提供保障的時候，由政府提供社會保險是必然的，否則他們將失去生活來源。在農村地區，盡管土地為集體所有，但農民對土地擁有經營權、收益權等部分產權，土地可以為農民提供一定程度的保障。由於城鄉居民對土地的產權背景存在的差異，因此，擬建立的農村社會保險製度顯然與目前正在建立和完善的城鎮社會保險製度是有所區別的。城鎮地區的社會保險體係以政府為主體；農村地區則可以根據具體情況而定：以政府為保障主體或建立合作性的社會保險機構，尤其是在經濟較發達的地區所建立的社會保險體係可以農村集體為主體。
（2）社會保險製度提供的保障水平總是與經濟發展水平相適應。由於我國地域遼闊，不同的地區經濟發展水平差距很大，因此不同的地區應建立不同程度的社會保險標準，社會保險模式也應因地製宜：經濟較發達的地區保障程度較高，以農村合作性的保障為主；欠發達地區保障程度低些，以地方政府的保障為主。
（3）農村社會保險製度的建立時間不能搞一刀切，應按步驟分期實施。如前所述，我國不同的地區經濟發展水平差距較大，有的地方至今還沒有解決溫飽問題，如果在這些地區要求農民上繳社會保險資金無異於緣木求魚。因此，農村的社會保險製度應從發達地區開始，逐步推廣到全國。
（三）農村社會保險製度實踐
中國真正意義上的農村社會保險製度的建立是在社會主義新農村建設政策實施以後開始的，在全國統一的農村社會保險製度開始之前，少數經濟比較發達的地區率先進行了農村社會各種社會保險製度建立的試點工作。
新型農村合作醫療保險製度。建立全國統一的農村社會保險製度，首先是從農村醫療保險製度開始的。2003年國務院開始選擇部分地區建立農村新型合作醫療保險製度的試點工作，保險費用采取中央財政和地方財政補貼、參保農民個人繳費的辦法，發生的醫療費用按比例報銷。這一製度讓參保農民直接受益，大大鼓勵了農民參保的積極性，試點地區醫療保險覆蓋率在95%以上。2006年以後，新型農村合作醫療保險製度開始在全國推廣，到目前為止，新型農村合作醫療保險製度已經覆蓋全國的農村地區。
新型農村養老保險製度。在總結部分地區農村養老保險製度實踐的基礎上，2009年9月《國務院關於開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》正式發布。根據該指導意見，2009年試點覆蓋麵為全國10%的縣（市、區、旗），以後逐步擴大試點，在全國普遍實施，2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。新型農村養老保險的繳費方麵，新農保基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成；國家為每個新農保參保人建立終身記錄的養老保險個人賬戶。個人繳費，集體補助及其他經濟組織、社會公益組織、個人對參保人繳費的資助，地方政府對參保人的繳費補貼，全部記入個人賬戶；新農保基金納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、核算，按有關規定實現保值增值。試點階段，新農保基金暫實行縣級管理，隨著試點擴大和推開，逐步提高管理層次；有條件的地方也可直接實行省級管理。
第五節 社會保險的經濟效應分析
社會保險製度在經濟學界一直存在爭議。有人認為，社會保險製度扭曲了人們的行為，對經濟效率產生負麵影響。相關的探討主要集中在社會保險製度對儲蓄和對勞動供給決策的影響上。
一、社會保險製度的負麵效應
社會保險製度可以產生多方麵的積極作用，但也可能會產生很多負麵效應，這些影響可能表現在勞動供給、就業、儲蓄及資本的形成、經濟增長等各方麵。
（一）社會保險製度對勞動供給和就業的影響
當勞動者退休或者失業的時候，完善的社會保險製度能夠自動地發揮保障功能，向退休者提供退休金，向失業者提供必要的失業保險費用，這樣可以為不在工作崗位的勞動者提供生活保障。但是，社會保險製度過於完善，尤其是當社會保險的標準較高時，也將對勞動供給和就業產生負麵的影響。完善的社會保險製度對勞動力供給和就業的影響可能更多地表現在勞動者的道德風險上。
社會保險製度可能降低勞動力的淨報酬，從而減少勞動力的供給。正常情況下，勞動者以及所在單位必須要遵循社會保險法律的規定，按照工資總額的一定比例繳納社會保險稅（費）。個人繳納社會保險稅（費），將直接減少勞動者的淨報酬，單位繳納稅（費）部分也可能通過某些手段轉嫁給勞動者，這兩種狀況都會減少勞動者的淨收入。因為收入水平的降低，可能導致勞動力供給的減少，突出表現在以下兩個方麵：
（1）刺激勞動者選擇早退休。勞動者退休以後的退休金收入與他們就業時相比相差無幾，甚至前者高於後者時，那麼絕大多數勞動者達到了繳費（稅）的年限，隻要不存在法律上的障礙，就會選擇早退休。在分析時，可以運用替代率指標：
替代率= 社會保險受益額\/退休前的平均收入
替代率的大小往往與勞動者退休前的收入成反比，即勞動者退休前的收入水平越高，那麼社會保險的替代率就越小；收入水平越低，替代率越高。實證分析的結果表明，退休前的平均收入低於政府規定的最低工資額的勞動者，替代率高於1；平均收入等於最低工資額的勞動者，替代率在0.9以上；而高收入者的替代率不到0.3。就業時收入水平很低的勞動者顯然願意選擇早退休。
（2）導致整個社會失業率的上升。如果勞動者在失業以後，現行的社會保險製度向失業者提供的保險費用能夠滿足其生活開支，那麼失業者通常會失去尋找新就業崗位的動力；即使有尋找新工作的動力，但職業搜尋的時間可能會因為失業保險的存在而拉長；另外，有的失業者可能更願意到未來容易產生失業的行業去重新就業。一些實證研究表明：福利水平與失業率之間呈現很強的正相關，高福利導致高失業。
（二）社會保險製度對儲蓄的影響
就社會保險對儲蓄影響問題的研究，一般是以儲蓄的生命周期理論為研究起點（life-cycle theory of saving）。該理論認為個人的消費和儲蓄決策以終身考慮為基礎。社會保險製度的引入導致終身儲蓄額發生變化，這種變化是由於以下三種效應引起的：① 人們意識到社會保險使他們的未來退休收入有了保障，因此他們將傾向於減少儲蓄，這種現象被稱為財富替代效應（wealth substitution effect）。② 社會保險將引導人們選擇早退休，這種現象被稱為退休效應（retirement effect），將減少他們的勞動供給。退休期將延長，退休期間需要相應的消費資金，而為此階段消費融資的工作時間減少。為了保證使退休期間有足夠的消費資金，他們將增加自己的儲蓄。③ 假設儲蓄的一個重要動機是遺贈，即人們希望給他們的後代留下遺產，這種現象被稱為遺贈效應（bequest effect），這樣他們的儲蓄會增加，以抵消社會保險的分配效應。
從上述三個效應看，理論上分析的社會保險對儲蓄可能產生的效應是相互矛盾的。實證結論如何呢？費爾德斯坦的實證分析結論表明，社會保險的儲蓄效應在第一方麵表現最強，即減少儲蓄的財富替代效應。
（三）社會保險製度與財政負擔
完善的社會保險製度可以為因各種原因而導致生活貧困者提供必要的生活幫助，但由於社會保險的主體是政府，盡管通過征稅和收費的方式籌集了大量的社會保險資金，但如果某種因素導致資金不足的時候，最終需要由國家財政以預算支出的方法來解決社會保險的資金缺口。因此，過於完善、標準較高的社會保險製度將導致政府財政的預算支出大幅增加，這是問題的一方麵。另一方麵，從本質上說，社會保險支出畢竟是一種轉移支付，屬於收入再分配，通過這種再分配，隻會改變收入持有者的結構，而不會增加整個社會財富的總量。因此，社會保險支出如果在財政預算支出的比重過高，必將影響到政府執行正常職能對財力的需要，轉移性支出必將加重財政的負擔。這種狀況在社會保險製度十分完善的北歐國家以及歐洲其他地區的一些國家已經顯現出來。
完善的社會保險製度存在的上述負麵影響，正是社會保險製度本身存在的失靈之處，由此提出社會保險製度的完善問題。
二、中國社會保險製度的完善
由於中國的社會保險製度正在建立過程中，因此，借鑒社會保險製度比較完善國家的經驗和教訓，可以使我們免走彎路，使新建立的社會保險製度真正地既兼顧到社會公平，又避免伴隨完善的社會保險製度而產生的經濟效率的損失。歸結起來，中國的社會保險製度在建設過程中應注意以下幾方麵的問題。
（一）社會保險製度中的保障水平要與經濟發展水平相適應
保障標準過高，超過了經濟發展水平，那麼國民經濟對社會保險的承受能力將減弱，對經濟的發展將產生不利影響，也會導致經濟效率的扭曲；保障標準過低，將起不到社會保險製度對沒有收入者的生活保障作用，社會公平就難以實現。因此，新建立的社會保險製度必須要兼顧社會公平和經濟效率的原則。
（二）建立社會保險事務的統一管理部門
中國的社會保險製度從開始改革起，就一直是按照“條條”、“塊塊”進行的，沒有統一的社會保險管理部門。1997年以後，盡管社會保險逐步走向統一和規範化，但迄今為止，依然缺少一個統一的管理部門。如，按照國務院的規定，僅僅養老保險就分別由三個不同的部門負責：勞動部門負責城鎮企業的養老保險，人事部門負責機關、事業單位的養老保險，民政部門負責農村的養老保險。管理機構的多元化，自然導致社會保險具體政策的多樣性、基金管理的多渠道和方式的多樣化、遇到困難相互扯皮等問題，加大了社會保險管理的難度。因此，從製度上建立一個統一規範的社會保險管理部門是十分必要的。
（三）嚴格加強對社會保險基金的管理，實現社會保險基金的保值增值
為了更好地提高社會保險基金的管理效率，可以采用由政府部門監管、聘請或委托民間的基金管理專家對社會保險基金進行專門運作，並製定合理的激勵機製和約束機製，使社會保險基金的代理人行為盡可能地與委托人行為趨於一致，真正實現在控製風險的前提下，實現基金的保值增值。
（四）處理好“養窮人”與“養懶人”之間的關係
從發達國家社會保險製度執行的效果來看，它對低收入者提供生活保障、維持社會穩定以及縮小收入分配差距等方麵所起的作用是不可低估的，但如果社會保險製度過於完善且保障標準較高，也帶來一些負麵的問題，導致社會和經濟效率的損失，國家財政負擔過重。因此，有一些經濟學家提出了一個極端的觀點：取消社會保險製度以及相應的社會保險稅，鼓勵勞動者更多地利用私人儲蓄和商業保險市場，依靠市場的導向來做出個人的退休決策，讓私人保險市場更多地替代政府承擔社會保險的責任。這個觀點的典型代表就是弗裏德曼。
（五）處理好社會保險製度與其他轉移支付之間的關係
在為全國居民提供適度社會保險的同時，讓暫時失去就業崗位的勞動者有更多選擇工作的機會同樣是非常重要的，而這僅靠失業者自己是難以解決的。因此，國家財政可以根據財力的狀況，在逐步建立完善的社會保險製度的同時，加大其他轉移支付的力度：一方麵將轉移支付資金用於對基礎性和技能性教育的投入，以提高勞動者整體素質，從而提高他們在勞動力市場上的競爭力；另一方麵，還需要在基礎設施建設薄弱的地區加強基礎設施建設的投入，直接為缺乏專業教育的勞動者提供更多的就業機會。
本章小結
社會保險支出是指國家為城鄉居民在年老、疾病、待業、災害或喪失勞動能力時，以集中或分散的形式，提供必不可少的基本生活保障。社會保險支出體現了社會福利政策和公平分配的要求。在現代社會，由於存在市場失靈，建立社會保險體係、通過社會保險係統向生活貧困者提供必要的基本生活保障，是國家（或政府）義不容辭的責任，建立以政府為主體的社會保險製度是市場經濟國家普遍的做法。從20世紀80年代開始，我國對原來的社會保險製度進行改革。到目前為止，市場經濟意義上的社會保險製度框架在我國城鎮地區基本上建立起來，但很多方麵還有待進一步完善。隨著經濟的發展和改革的深入，在農村地區建立社會保險製度對中國經濟的健康發展是十分重要的。隨著經濟的發展，人口老齡化的加劇，對社會保險製度提出了更高的要求，如果現有的社會保險製度不進行調整，那麼在未來若幹年後可能會出現社會保險支付的困難。與其他國家一樣，盡管中國的社會保險製度已經建立，但依然存在很多問題，需要進一步調整或改革，使社會保險製度既能夠為低收入者提供基本的生活保障，同時又可以避免製度導致的經濟效率損失。
複習思考題
1．什麼是社會保險製度？它是如何構成的？
2．中國的社會保險製度建立過程中存在那些問題？應如何改進？
3．分析社會保險製度與經濟效率之間的關係。你認為最佳的社會保險製度應該是怎樣的？
第十章 財政支出效益
第一節 財政支出的效益觀
財政分配的過程，就是政府通過各種形式取得財政收入，將資源集中到國家手中並由國家支配使用的過程。由於資源是有限的，資源配置涉及的一個重大問題是，由哪一個主體支配社會資源更能促進經濟的發展和社會財富的增加？不言而喻，隻有當資源集中在政府手中能夠發揮更大的效益時，政府占有資源對社會才是有益的。由於政府對所擁有資源的配置，是在市場經濟條件下進行的，市場的效率原則對政府行為也是適用的。因此，財政支出要講求效益，政府的各項開支行為應當樹立正確的效益觀念。
一、財政支出效益概念
所謂效益，就是人們在有目的的實踐活動中所費和所得的對比關係。所謂提高經濟效益，就是少花錢、多辦事，少投入、多產出。由於財政支出是政府履行其政治經濟行為的開支，其目的大都具有宏觀的特征，這個特征的內涵不僅包括經濟目標，而且還有財政和社會目標，所以，財政支出效益觀在許多方麵與一般商品生產主體的效益觀大相徑庭。然而，對具體財政支出項目而言，其效益的基本衡量思路是一致的，不同之處主要體現在效益觀的表達方式和範圍方麵。一般而言，財政支出的效益可劃分為宏觀效益和微觀效益。
財政支出的宏觀效益，是指政府通過適度安排財政支出的規模、合理規劃財政支出的結構，達到政府資源的最佳配置，並以此帶動整個社會經濟的協調發展。財政支出宏觀效益也可稱為財政支出配置效益。
財政支出的微觀效益，是指使用財政資金的各單位，在安排財政資金具體用途時所考慮的項目效益。此效益的表達基本與私人投資的效益概念相一致，所不同的僅是效益的範圍、影響。財政支出的微觀效益也可稱為財政支出的經濟效益。
對於微觀經濟主體來說，提高經濟效益，有著十分明確且易於把握的標準，花了一筆錢，賺回了更多的錢，這項活動便是有效益的。從原則上說，財政支出的效益與微觀經濟主體的支出效益是一樣的，但是，由於政府處於宏觀調控主體的地位上，財政支出項目在性質上也千差萬別，同微觀經濟主體的支出效益相比較，存在重大差別。因此財政支出效益具有其獨特性，主要表現在三個方麵。
1．兩者所代表的利益主體不同
微觀經濟主體所代表的利益是個體的和局部的，因此其所發生的支付必須追求貨幣效益或經濟價值，基於這個觀念的經濟效益一定是具備內在性。而政府是納稅人意誌的集中表達，政府項目的利益及成本不僅體現於政府收入的增減，也體現於全體社會成員福利的得失。也就是說，政府在肩負著監督項目的貨幣收益及損失職責的同時，也要考慮項目是否會導致非貨幣的變化，如空氣汙染、健康及安全的損失，或者時間的浪費，這些都應同貨幣的效益和損失一樣作為效益和成本來衡量。
2．兩者計算的所費與所得的範圍大相徑庭