村莊治理的困難並不僅僅在於農村地區廣大、人口數量巨大，更主要在於現代國家在梳理社會時既要充分考慮治理成本，又要麵對市場經濟的衝擊不斷調整已有的治理方式。
對於國家而言，以“強主導型”姿態從農村汲取現代化資源，發展重工業，壯大國民經濟雖不失為一種便捷方式，根據有關資料，1952—1986年間，國家從農業中隱蔽地抽走了5823.74億元的巨額資金，加上農業為國家繳納的稅收1044.38億元，兩項合計6868.12億元，相當於同期全民所有製非農企業固定資產原值的4/5。應該說，人民公社體製，對於國家貫徹工業發展優先、農業支持工業的發展戰略，推進國家的工業化和城市化是起到了積極作用。參見吳理財：《村民自治與國家重建》，《經濟社會體製比較》2002年第4期。但是不斷攀升的治理成本使得農村基層政權係統難以維係。家庭聯產承包責任製雖然很大程度上促進了農村經濟發展，緩解了國家財政壓力，但是，人民公社體製不僅難以有效吸納承包製產生的經濟效益，而且也無法克服鄉村治理中的社會問題(如農村社會治安、公共建設等)，村民自治的產生恰好迎合了國家治理的需要。一方麵，它不需要投入大量資金，可以節約治理成本；另一方麵，村民自治在實踐層麵的確獲得了良好的社會控製效果。事實上，問題遠沒有結束，村民自治所確立的“國家弱主導型”模式既無法回應市場經濟對農村社會，特別是農村集體經濟所造成的衝擊，也無法適應服務型政府需求的現代潮流。浙江改革開放30年表明，村莊治理的難題正在逐漸被破解，一個代表“強國家—強社會”模式的鄉村市民社會正在發育成型。
一、“國家—社會”的四種關係模式
本編采用“國家—社會”的分析視角，理由有二：一，這一視角已有一定的學術傳統。對於晚清啟動國家政權建設以來的農村政治變遷，海內外學者多年來一直運用“國家—社會”的分析框架來研究，其中，費孝通提出近代地方權威的官僚化造成了“地方社會的侵蝕”，破壞了原本完整的社區單位，使基層政治由原來的雙軌政治變成了單軌政治；費孝通：《鄉土中國》，天津人民出版社1994年版。張仲禮提出士紳的官僚化張仲禮：《中國紳士》，上海社會科學出版社1991年版。；杜讚奇提出“盈利型經紀”與“保護型經紀”概念；杜讚奇：《文化、權力與國家》，江蘇人民出版社2004年版。蕭鳳霞指出近代以來的村莊逐步成為被國家控製的政治單位或“細胞組織”，等等。近年來吳毅等人的《村治變遷中的權威與秩序》中大多也都是從國家與社會關係的理論框架來研究百年中國鄉村政治結構及秩序變遷。吳毅：《村治變遷中的權威與秩序》，中國社會科學出版社2002年版。二，“國家和社會”視角仍然能夠反映改革開放以來的國家與社會關係，特別是農村社會關係的深刻變化。國家全麵退出集體化農業生產方式以後，無論是推行鄉村社區自治還是新農村建設，事實上仍然需要麵對和考慮國家控製能力問題，包括控製的強度、深度和廣度等。自從“國家—社會”分析視角進入中國學術視野之後，一直受到質疑。質疑者認為，市民社會是西方特有的社會機理，中國既不具有這種經驗傳統也不具有這種智識傳統。“無論作為一個概念，還是作為一個客觀存在的社會曆史形態，‘市民社會’都是西方特定曆史文化背景的產物”(方朝暉：《市民社會的兩個傳統及其在現在的彙合》，《中國社會科學》1994年第5期)。本書對此持保留態度，首先，市民社會不能在中國傳統社會機理中產生並不能證明中國現代社會就不能孕育市民社會。憲政、民主同樣源於西方的經驗和智識傳統，但現在已經超越了地域和文化的界限而成為現代民族國家普適價值追求；其次，作為分析視角或解釋框架與實體存在的市民社會是兩個不同的問題。市民社會在中國傳統社會中先天不足或缺失，並不影響其作為概念解釋的可行性和有效性。
一般來說，現代民族國家往往根據國家對權力和社會對公共物品的雙重需求來梳理社會，以便更加清晰地了解社會，實現高效統治。“國家試圖使社會更為清晰、重新安排人口從而使古典的國家職能，如稅收、征兵和防止暴亂更為簡單容易的努力……清晰性是國家機器的中心問題。前現代化國家在許多關鍵方麵幾乎是盲人。”詹姆斯·C.斯科特：《國家的視角》，社會科學文獻出版社2004年版，第2頁。在不同的曆史背景下，受製於國家人力、財力、物力以及實際效果的影響，國家可能會采取不同的方式或策略來梳理社會，包括農村社會，由此形成四種不同的“國家—社會”關係模式。參見本書第一編。
(一)國家監理型
所謂國家監理型，就是指國家對農村地區不是采取直接的權力下沉或延伸的方式實行統治，而是采取監理方式實現管理。具體而言，國家一方麵從農村汲取勞役、賦稅、兵員、農業產品等資源；另一方麵又不在農村社區設置官僚機構直接麵對農戶，而是通過社區內各種經紀人角色、中介角色實現對國家的間接管理。農村社會由於國家梳理社會能力不足，一方麵獲得一定的自行組織農村社會生活的空間，包括以農戶為中心的生產生活、社區社會生活以及跨社區的農村集市網絡；另一方麵則由於缺乏國家提供公共物品、公共服務保障，主要基於同質社區之上的農村社會其社會能力較弱，各種社會不平等問題也無從緩解。如果遭遇自然災害、戰亂等，農村地區更是通常會凸顯出貧、弱、散、亂的特征。所以總體上，政府、農村社會都處於弱勢狀態，屬於“弱國家—弱社會”型關係模式。
傳統中國的農村社會即是這種類型。在自由主義者（如嚴複）眼裏，中國傳統社會是個政治等級森嚴、國家權力無孔不入的專製社會，人民在此製度下無自由而言。而孫中山等人則看到，傳統製度下人民的自由太多、缺乏國家觀念，缺乏國家對社會的整合與組織，由此導致“一盤散沙”的局麵。這兩種看似矛盾的判斷恰好揭示了傳統政治的兩個基本特征，即國家管轄範圍寬泛與國家實際滲透社會能力軟弱。張靜主編：《國家與社會》，浙江人民出版社1998年版，第1頁。在20世紀上半葉的中國農村，國家雖然開始了大規模改造，但不管是晚清的“地方自治”，還是民國時期的“新縣製”，都沒有完成對基層社會的有效整合，“隻停留在機構建製和身份委任的表麵，而未能達到管製與治理的深度”張靜：《基層政權：鄉村製度諸問題》，浙江人民出版社2000年版，第31頁。，“國家政權的下沉隻是靠複製經紀體製來完成的，從而出現了國家政權的內卷化”。所謂政權內卷化，是指國家從基層提取的資源，大量被同時膨脹的收取資源的行政官僚體係本身所耗費，而沒有能夠用到現代化目標上去。參見杜讚奇：《文化、權力與國家》，江蘇人民出版社2004年版，第51頁。
(二)國家強主導型
國家出於某種特定的疏理農村社會的現代性衝動，按自己理解的現代方式重新組織農村，包括生產單位與生產方式、組織網絡甚至社會生活的風格等，極致方式是按城市組織方式全麵重組農村，在社區層麵上實現國家的直接管理。理論上，國家有可能付出重大代價而實現工業化、城市化，實現農村社會與城市社會的一體化，但是更大的可能是無法按市場方式配置農村生產資源，無法完成工業化、城市化，同時由於損壞農戶家庭農業生產模式而導致農業經濟效率低、農村社會自組織能力減低等。這是一種典型的“強國家—弱社會”型關係模式。
在中國傳統鄉村，自古就有兩種力量在博弈：一是維護官製秩序的國家力量，一是維護鄉土秩序的民間力量。新中國成立後，“由國家發動、推行的農業合作化和人民公社化，把黨政合一、垂直領導的農村基層組織形式強行‘植入’到鄉村社會中”徐勇、吳理財：《走出“生之者寡，食之者眾”的困境》，西北大學出版社2004年版，第64—65頁。，完全改變了傳統的官民共治格局。前者大體是在宗族組織之上建立鄉裏製度、政治儒學和科舉製度等配套管理製度，從而形成鄉村管理的製度網絡。而公社則集人口管理、秩序維護、資源汲取、倫理教化、政治灌輸和人才培養等多項功能於一體，國家無需另外創建配套製度，隻要將政府的方針、政策、任務等下達給公社，就可以通過基層組織落實到每家每戶。集體化用地緣組織取代了血緣組織，宗祠改成學校或其他集體設施，在強勢運行的國家權力麵前，鄉村的傳統製度勢力瓦解。駱正林：《現代鄉村治理困境與村民選舉的推行》，《黃山學院學報》2008年第2期。公社體製下鄉村政治的特點表現為社區政權化、社會國家化，它雖然保證了國家的強控製，但以犧牲鄉村自治為代價，導致了國家權力對私人領域的過多幹預，是一種“強國家—弱社會”型的關係模式。
從政治上看，國家權力的過多介入會造成社會的僵化和對個人的壓製，因為國家權力的一致性要求社會團體或個人服從國家權力所體現的“公意”，這之中，隻有國家社會而沒有市民社會。從經濟上看，國家對社會的過多幹預，也會影響經濟效率，對此，短缺經濟學和製度經濟學有過精辟的論述。而人民公社時期的理論和實踐也表明，公社體製對我國的政治生活和經濟生活都產生了一些不利的影響，它推行的政治運動及平均主義既損害了民主又犧牲了效率。
(三)國家弱主導型
國家放棄在社區層麵全麵實現國家的直接管理，但是保持部分組織在社區層麵的下延，政府基層盡可能緊接社區，並用各種方式保持對社區的控製。農村社區有相當的經濟自主性，並且由於資源條件和配置方式的差異而趨於明顯分化，部分社區與城市、與外部社會的聯係趨於緊密並逐漸融入外部社會。
人民公社實行的“三級所有，隊為基礎”管理體製，由於國家政權下沉，形成了農民缺乏自由、農村缺乏生機的獨特情形。但分田到戶以後，國家體製性權力在農村社會開始退出，主要表現為，村民之間的互動已不再主要依靠人民公社時期形成的組織關係和製度性規範，而是出現了傳統的複興——家族勢力的抬頭。《村組法》頒布試行後，標誌著國家賦予了農民自治權，村莊開始從製度上脫離國家的直接行政控製，獲得獨立自主的發展空間。從理論和製度層麵來看，該種模式應該可以歸結到“弱國家—強社會”類型。在國家權力總體弱化情況下，農村社會由於自身傳統和資源利用的不同發育卻很不平衡。因此，“國家—社會”的實際形態相對比較複雜。有學者認為，在癱瘓型鄉村社區，國家與社會關係傾向於“弱國家弱社會”模式，國家權力難以進入社會，社會也難以向國家進行程序性的利益表達。在維持型鄉村社區，國家與社會關係基本上保持了“強國家弱社會”的模式，國家政權的政治輸入未被阻斷，但社會的組織性仍較低。在發展型鄉村社區，國家與社會關係表現出“強國家強社會”的趨勢，國家在保持通暢的政治輸入的同時，社會也發育起來，向國家作出利益表達並代替執行國家的某些職能(金太軍：《鄉村關係與村民自治》，廣東人民出版社2002年版，第111頁)。我們認為，這種劃分和解釋在一定程度上反映了鄉村政治發展的複雜性和多樣性，其不足之處在於不能清晰的說明鄉村政治格局的曆時性演變。