沿襲使用等級製
略通元史的人就知道，元代有四等人的劃分，但有關這一製度的明文規定至今尚未發現，四等人製始於何時，還有待於進一步研究。
在金代就已經把人們分成等級了。女真人初進中原，除了重視本民族及與本族屬於一個族係的渤海人以外，又把遼地人視為漢人，把原北宋河南山東地區人民稱為南人。
其後，又稱南宋人為南人，稱金統治下的漢人為北人等，在任用掌管兵權和錢穀的官吏時，“先用女真，次渤海，次契丹，次漢人”。
蒙古進入中原以後，曾按照先降服地區統治者的地位高於後降服者的習慣，把境內各族人分別稱為蒙古人、色目人、漢人和南人四種，約至成宗大德之後，這種四等人製以及蒙古、色目、漢人、南人的名稱才最後形成和普遍應用。
實際上，元代四等人製不過是人們根據征服先後隨意稱呼、相沿成習的一種不成文規定而已。這一製度雖然不是忽必烈時期最後形成，卻是形成中的一個極其重要的階段。
關於四等人的劃分，忽必烈時期基本定型。第一等人為蒙古人，是元朝的“國族”，擁有各種政治、經濟和法律上的特權，地位最高；第二等人是色目人，包括西北各族、西域以至歐洲“各色名目”之人，由於他們歸附蒙古較早，最得信任，待遇僅次於蒙古人；第三等是漢人，即指淮河以北原來金朝統治下的各族人，包括漢族和契丹、女真、渤海、高麗以及較早為蒙古征服的雲南、四川兩省之人等，待遇次於色目人；第四等是南人，又稱蠻子，囊加歹、新附人，指最後為元朝征服的原南宋統治下的漢族和其他各族人，地位最低。
忽必烈時期，四等人的待遇也各有不同。
在官製方麵，蒙古貴族據有特權統治地位，所謂“國家官製，率以國人居班簿首”。忽必烈規定，中央和地方官的正職都要由蒙古人擔任，隻有極個別的漢人短期內擔任過個別機構正職。地方上路、府、州、縣設置的首席長官達魯花赤，也必須由蒙古人擔任，若選不到合適的蒙古人，則於有根腳的色目人內選用，隻有南方邊遠地區遇到蒙古人害怕瘴癘不肯赴任的情況下，才允許漢人充任。
忽必烈特別規定，漢人隻能充任總管，回回人可擔任同知。總管和同知都要聽命於達魯花赤。
在軍事方麵，忽必烈對漢人、南人嚴加防範和控製。將主要軍權都掌握在蒙古族軍帥手中，各種軍隊的數量和駐防情況，對漢人官員絕對保密。
後來還規定，皇帝去上都時，留守大都的樞密院官員，絕不得留漢人。
中統三年（1262年），李垣之變發生以後，忽必烈再三嚴禁民間私藏兵器。
平宋以後，這一禁令又推行到江南，甚至連漢軍平時也不準執持軍器了。
至元二十一年（1284年），又禁止漢人獵戶執持弓箭，並禁止廟宇裏供列真刀真槍。
第二年，又下令征收漢地、江南的弓箭和其它武器，並分為三等，下等的毀掉，中等的賜給近居的蒙古人，上等的貯藏起來。後來，連漢人、南人畜養鷹犬打獵也不允許。
在經濟科取方麵，對四等人的規定也不平等，比如，括馬，政府曾經規定，蒙古人不取，色目人取三分之二，漢人和南人則全取等等。
忽必烈時期四等人劃分已經存在，出現了種種不平等規定，實際上蒙古人下層民眾也未享受到優等民族的待遇，相反，被列為低等人的漢人和南人的上層分子卻享受到了優等民族的待遇。
忽必烈規定漢人不得參預軍機，皇帝赴上都時不準漢人留守大都，卻破例讓漢人鄭製宜留守大都樞密院，鄭製宜謙遜推辭，忽必烈說：“汝豈漢人比耶”，竟留之。
再如，中書省的要職原則上不許漢人和南人擔任，忽必烈卻讓漢人史天澤擔任最高職務右丞相，漢人王文統、趙璧任過平章政事，張啟元也任過右丞，張文謙任過左丞，商挺和楊果任過參知政事等等。就是一般漢族大地主也照樣享受優厚待遇，而被列為上等的蒙古民族中的下層人民，在繁重的軍役和賦稅負擔之下，日趨貧困，處於饑寒交迫之中，被迫到處流浪，甚至有淪為奴隸，被販賣到海外。
不難看出，忽必烈雖然把人分為四等，實質仍然是階級壓迫和剝削，忽必烈建立的政權和各項製度，是各族上層分子的聯合專政。
維護特權立新法
成吉思汗建立大蒙古國之時，曾依據蒙古習慣法，將他曆年頒布的法令、訓言等整理成為《大劄撒》，被蒙古後人奉為祖宗大法。
蒙古入主中原以後，並未頒布過正式法律。官吏斷理獄訟，在金朝舊地漢人和女真人中間仍然沿用金朝的《泰和律》，並結合一些蒙古法進行比附和變換；在蒙古人中間，仍然援用成吉思汗時期製訂的“大劄撒”。
忽必烈即位之後，力圖短期內改變法律混亂的狀況，於中統二年（1261年）八月，令楊果草擬了條格。史天澤、劉肅、耶律鑄等人都參加了製律工作，史天澤曾上《省規十條》，耶律鑄於至元元年（1264年）“奏定法令三十七條”，同時又發布了一係列條格、條畫等。
這期間的立法活動，重點在製定官典和官規方麵，主要比附金朝《泰和律》而行。
至元八年（1271年），忽必烈國號為元，為示政權處於正統地位，下詔禁行金《泰和律》。
隨後，令伯顏、和禮霍孫等依據姚樞、史天澤等人所定條格，重新修律，至至元二十九年（1291年），由中書右丞何榮祖等人修成《至元新格》，頒行天下。
自此，蒙元初期無法可檢、無法可守的情況有了改變。
根據後來頒行的《大元通製》及《元典章》等法律文件，再結合其他史料分析，可以看出忽必烈的一些立法思想及其法律規定的。其中主要有兩個方麵。
其一，忽必烈主張使用刑法要謹慎，不能出現差錯，並標榜輕刑，以示自己的寬容態度。
其二，忽必烈時期立法，因民族而異，蒙漢不同，具有民族歧視性質。
蒙古族是一個發展比較晚的民族，政治、經濟、文化以至風俗習慣等都與漢族有很大區別。他們進入中原地區以後，還想保持本民族的風俗習慣，想以統治民族高人一等的姿態出現，因此，在元初立法時，“南不能從北，北不能從南”，無法製定出一部全國統一的法律。
在這種情況下，忽必烈采取因民族而異的政策去立法和執法，這就出現了蒙漢異製的法律，具有一定的民族不平等及民族歧視性質。
在法律權利方麵，南人與漢人享受不到蒙古人所具有的政治權利，連起碼的人身權利也得不到保障。
當時規定，蒙古人和漢人犯法分屬於不同機構審理，蒙古人犯法歸大宗正府審治，漢人犯法則歸刑部。
在量刑上也不平等，法律規定，如果漢人與蒙古人發生衝突，蒙古人打了漢人，漢人不得還手，隻能指出見證人，告官審理。
蒙古人若因爭吵或乘醉打死漢人，隻罰凶手出征並付給死者家屬燒埋銀（埋葬費）就算了事。
如果漢人殺傷蒙古人，雖有理，也要處以死刑，並照賠燒埋銀。
如果蒙古人犯盜案不必在臂上刺字。而漢人犯盜案則要在臂上刺字等等。
忽必烈時期的法律，允許蒙古貴族占有大量奴婢，並肯定他們掠占奴婢的合法性，規定奴婢的子女永為奴隸。
蒙古貴族在軍事征服期間，大量掠奪漢人，變成個人私有奴仆，稱為“驅口”。法律規定，驅口與錢物相同，屬於主人。後來規定，罪犯家屬也要沒為官奴婢，使奴婢數量不斷增加。
元初法製未定時，如果奴婢有罪，主人可以隨便殺死。後來製定了法律，也規定了奴婢犯罪交官審理，主人不得擅殺，但同時又規定，奴婢毆打漫罵主人，主人打傷奴婢並致死，免罪。就是故意打死奴婢者，也不過杖八十七下而已。主人還可以隨意奸淫女奴及奴妻，要是奴婢、驅口對主人怒罵、控告主人（除謀反外），也要處死刑。
這些都是為了維護蒙古族特權利益而製定的，或是受其影響而殘留下來的不平等的、落後的東西。
兼采雜揉重漢化
從忽必烈所確立的統治製度和措施便可以看出，這位誕生在蒙古黃金家族中的統治者，麵對中原地區先進的政治、經濟和文化有著濃厚的興趣，並願意學習和采納漢法以鞏固自己的統治。
但他又不肯將本民族的東西全部丟掉，而是有選擇地部分保留下來。
如此，在他所確立的各項製度中就形成了蒙漢雜揉的特點。其中有中原政權長期延續下來的嫡長子繼承製，中央和地方的一套集權製度和機構，官吏選拔和考核製度以及法律製度等，又有蒙古民族自己的忽裏台製度、怯薛製度、劄魯忽赤製度、地方投下製度和達魯花赤製度等。
在這種蒙漢雜揉的政治體製中，漢製占據統治地位，蒙古舊製居於服從地位，忽必烈所確立的政治體製，是中原王朝政治體製的延續，既有對前代專製主義中央集權製度的繼承，又有所發展。忽必烈所確立的這一套製度，為元代以後諸帝所沿用，而且為以後各個朝代所沿用和發展。
從忽必烈的統治思想中可看出，他想拉攏各族上層分子幫助他維護維治，又不想拋棄蒙古族的統治地位，所以確立了攏絡各族、首崇蒙古的政策。
在此思想指導下，他將民間對四等人的隨意稱呼，發展成為一種不平等的四等人製度，在政治、經濟、法律等各方麵都規定了不相同的待遇，成為曆史上民族歧視比較嚴重的一個朝代。
忽必烈這樣做的目的是想保住蒙古族的統治地位和特權地位。然而，忽必烈也清楚，要想統治一個主要的不是蒙古人居住的地區或國家，光靠蒙古民族的支持是遠遠不夠的，必須取得各民族的支持。
故此，他花大力氣拉攏各族上層分子，尤其是漢族地主階級。在中央和地方統治機構中，漢人不占據主要地位，但卻占據大多數，實質具有以漢治漢的性質。對其他各族，忽必烈也注意參用，建立了各族上層分子的聯合專政。
忽必烈就是在這種既想攏絡漢族等各族人，又不想得罪蒙古人的矛盾的思想指導下，確立了他的蒙漢雜揉的政治體製和首崇蒙古、各族參用的用人政策。
這種政治體製和用人政策，實質屬於漢法係統，在一定時期內所起到的積極作用是主要的。尤其是忽必烈本人，能夠掙脫蒙古舊俗的束縛，學習中原地區的先進統治經驗，大刀闊斧地采用漢法，因而他堪稱是蒙古諸帝之中最有成就的佼佼者。
勸課農桑理財賦
忽必烈即位之後，就立即詔告天下：“國以民為本，民以衣食為本，衣食以農桑為本”，隨後便采取一係列措施，力圖盡快恢複飽受戰亂破壞的北方農業生產。從隻關心草原遊牧，轉變為勸農桑和重視發展農業生產，說明忽必烈的經濟政策已向漢地傾斜。
首先是設置勸農官署。中統二年（1261年）八月，忽必烈命令設立勸農司，以陳邃、崔斌、成仲寬、粘合從中為濱棣、平陽、濟南、河間勸農使，李士勉、陳天錫、陳膺武、忙古帶為邢、河南、東平、涿州勸農使，分道檢查農業生產。
至元七年（1270年），納張文謙提議，置大司農司，以張文謙為司農卿，專掌農桑水利。下設四道勸農官及知水利官，巡行勸課，察舉勤惰，“親行田裏，諭以安集，教之樹藝”。
忽必烈還欲以禦史中丞孛羅兼領大司農，右丞相安童認為台臣兼領，前無此例。忽必烈回答：“司農非細事，朕深諭此，其令孛羅總之”。
忽必烈命令州縣長官兼勸農事，歲終申報司農司和戶部，考察成否。秩滿時，要在解由內注明殿最。提刑按察司須負責對勸農桑業績的體察和監督。又嚴明賞罰地方官勸農桑成效。高唐州官員因勤於勸課受升秩獎賞，河南陝縣尹王仔卻以惰於農事被降職。
司農司曾奉忽必烈的命令，“相風土之宜，講究可否”，擬定和頒布農桑之製十四條，以為規則。在此基礎上，“遍求古今所有農家之書，披閱參考，刪其繁重，摭其切要”，最後彙編成一部《農桑輯要》，推廣先進的農業技術。
在鄉間村屯，又實行五十家立一社，擇高年曉農事者為社長，敦本業，抑遊末，設庠序，崇孝弟。北方的社，建立於至元七年（1270年）。平定江南後，社也推廣到南方。忽必烈曾下達“既是隨路有已立了社嗬，便教一體立去者”，“立社是好公事也”等聖旨，親自推動立社勸農桑。忽必烈還命令探馬赤軍戶同樣立社。由於牽扯到軍戶數目，此類立社，後來改在萬戶建製內舉行。
其次，禁止占民田為牧地，禁止損害莊稼。蒙古入主中原以來，諸王權貴和蒙古軍隊占據農田，“近於千頃，不耕不稼，謂之草場，專用牧放孽畜”，隨處可見。這無疑造成了中原農業耕地麵積的萎縮和生產條件的破壞。
忽必烈多次下令：嚴格限製諸王權貴和蒙古軍隊的牧地範圍，禁止強占民田為牧地。中統二年（1261年）七月，忽必烈詔諭河南管軍官：駐有軍馬的城邑可在近郊保留部分牧場，其餘應聽還民耕。
中統四年（1263年）七月，又命令征南都元帥阿術，禁止所部蒙古軍占民田為牧地。
至元元年（1264年）四月，當禦苑官南家帶奏請興修駐蹕涼樓並擴充禦用牧地時，忽必烈率先垂範，詔命修涼樓待農事之隙，牧地則分給無地農戶。
自至元二年（1265年）開始，忽必烈還將黃河南北荒蕪田土和僧侶所占良田，分配給蒙古軍士等耕種。這種提倡鼓勵遷居漢地的蒙古人從事農耕的做法，似乎更為積極。又實行蒙古人種田及有羊馬之家，停止供給口糧，無田土者依舊供給的政策。後者可以保證尚未從事農耕者的生計，減輕他們對農耕民的侵犯。
忽必烈還頒布詔令，嚴格禁止蒙古軍踐踏農田，損害莊稼。如中統三年（1262年）正月曾禁止諸道戍兵及權勢之家放縱牲畜侵害桑棗禾稼。
四月，又下令禁止徐邳地區征戍軍隊縱牧畜損害農田莊稼。
中統四年（1263年）七月，禁止野狐嶺行營蒙古人進入南、北口縱牧畜，損踐桑稼。
不久，忽必烈頒發的聖旨條畫規定：“諸軍馬營寨及達魯花赤、管民官、權豪勢要人等，不得恣縱頭匹，損壞桑棗，踐踏田禾，騷擾百姓。如有違犯之人，除軍馬營寨約會所管頭目斷遣，餘者即仰本處官司就便治罪施行，並勒驗所損田禾桑果分數賠償”。在一般禁止以外，另加治罪和賠償措施，於是使上述政策更為行之有效。
忽必烈還鼓勵開荒複業與興修水利。中統三年（1262年）四月，忽必烈命令各行省、宣慰司、諸路達魯花赤、管民官積極鼓勵和勸誘百姓，開墾田土，種植桑棗，不得擅興不急之役，妨奪農時。至元八年（1271年）又推出定期減免開荒者稅收的政策。“凡有開荒作熟地土，限五年驗地科差”。考慮到桑樹雜果成熟期較長，遂補充規定種植桑樹限八年，雜果限十五年後科差。