一、東北封禁，貽害百年
東北地區自古以來就是包括清朝的統治民族滿族在內的中國各族人民生活繁衍的地方，清王朝早在關外時期就將這些民族納入到自己的統治之下。在入關及統一全國戰爭的進程中，東北人民多被清王朝編入其軍政組織八旗之中，隨之南征北戰，幾近遷徙一空。順治年間，曾經一度有過鼓勵漢人出關墾殖的政策，但不久之後就於康熙十六年起開始對東北地區實施所謂“封禁”，禁止漢人前往墾殖。
在封禁實施初期，其目的主要有三：一是出於迷信思想，為了保護滿洲“龍興之地”的所謂“龍脈”長白山一帶不被侵擾。二是為了保護東北山林河穀所出產的珍珠、獸皮、人參等貢品資源。當時采珠、采參都是皇族專利，有專門的采珠戶、采參“刨夫”，由東北黑龍江、吉林兩省各將軍下屬的相應部門負責組織定期、定點開采，東北境內有眾多的河道、山林都因此被劃為禁區。其三就是若幹皇家圍獵山場，為了保證每年有數量足夠的野生動物可供狩獵，也嚴禁外人進入。除上述各類區域外，對東北其他地區的封禁執行得並不嚴格，而且除了偷越柳條邊的墾殖戶，清王朝也把大批被判流罪的漢人官員發配到東北地區。
但是到了乾隆年間，情況發生了改變。隨著準噶爾戰爭的結束，新疆被納入中國領土，清王朝全國範圍內的統一戰爭基本告終，國內長期處於相對和平的時期，而免除了軍務奔波之苦的八旗官兵，也隨著生活的逐步安定而人丁日繁，一方麵給國家造成了沉重的財政負擔，另一方麵太平盛世中奢靡的都市生活也導致了作為清朝所仰賴國之柱石的八旗的腐化。乾隆皇帝為了扭轉這種局麵。專門調撥了一批八旗家庭，發給生產物資，按照原編製，重新回到關外東北地區進行軍事化屯墾，以期能夠有一支保留了尚武好戰的“滿洲舊俗”的後備軍事力量。因此，為了保證這支後備軍的生存空間，同時也避免內地的惡習沾染到東北地區，乾隆皇帝大力加強了封禁政策的實施力度，乾隆二十七年（1762年）頒布《寧古塔等處禁止流民條例》，開始對柳條邊外的吉林、黑龍江地區實行全麵“封禁”，而且自乾隆元年（1736年）起停止了將漢人罪犯流放到東北地區的做法。
平心而論，乾隆皇帝的考慮是有其道理的。清朝初年，為了保持八旗的戰鬥力，不準其從事農業、工商業等生產經營活動，希望造就一支專業的作戰力量，然而隨著承平日久，這一政策反而加速了八旗的腐化。乾隆帝改弦更張，讓部分八旗從事屯墾，不失為一種補救辦法。此外，八旗也可算是世兵的一種，縱觀中國古代王朝世兵製的衰敗瓦解，根本原因往往是土地兼並的日益加劇剝奪了其賴以存在的經濟基礎。對八旗從事屯墾的地區實施封禁，保證充足的土地供應量，不失為一種有效對策。其實對於新收複的新疆天山以北地區，乾隆皇帝也曾有意將其視為八旗禁臠，隻是各地移民的快速湧入令這一目標不可能實現。但是，姑且不論時代大潮即將把一切中古的軍事製度掃進曆史的垃圾堆，也不談其對未來抵抗沙俄入侵造成的負麵影響，隻論在內地人地矛盾已經開始顯現的時候，還將大片可耕土地人為封禁起來，實在算不上是什麼明智之舉，而且也注定是難以嚴格貫徹執行的。即使是在封禁禁令執行最嚴的乾隆年間，每當華北發生自然災害，乾隆皇帝也不得不下令開放柳條邊，允許災民出關，以防激起變亂。至於由於土地兼並而失去生計的貧苦農民，更是紛紛走上“闖關東”的道路。再加上東北屯田旗丁和貴族莊園的經營者為了經濟利益，視不受保護的漢人流民為廉價勞動力的最佳來源，對封禁禁令陽奉陰違，甚至主動暗中招徠，使得內地向東北地區的移民雖然一度受到限製但從來不曾杜絕。
這樣一個明顯不合時宜的禁令，為何乾隆及之後的清朝曆代皇帝還要堅持執行，實在難以解釋為是理性的政策。恐怕主要是清代皇族頭腦中那直至清末仍揮之不去的部落思想作怪，因為唯恐被完全漢化，故而視東北滿洲故土為某種精神上的寄托。此外，或許還有對內地發生民族大起義的恐懼，故而保留東北不許漢人染指以作為滿洲八旗的退路，這大概就是所謂“其中深謀遠慮，誠有不可殫述者”。如此一條既不符合現實要求，也難以達到製定者初衷，更與時代潮流背道而馳的禁令，就這樣被清朝統治者頑固地執行了將近一百年。而恐怕令特普欽難以預料的是，這一禁令，正是在他的努力下成為曆史。
二、強敵壓境，衛國實邊
封禁政策對東北地區所造成的開發滯後並不均衡，其中奉天由於絕大多數地區都處於“柳條邊”之內，清廷難以控製，故而受封禁政策影響最小，漢人移民最多，人口比較稠密，各種民政機構也相對健全，以至“奉天各州縣及旗莊地方，旗民錯處，並無旗界、民界之分”。而吉林地區由於自然條件較好，也吸引了不少關內移民冒險前往墾殖，多方阻截無效的清政府最終也隻得無奈將漢民編冊入籍，升科納糧，到乾隆末年吉林民地已比雍正年間增加了40多倍，並設有吉林廳、長春廳、伯都訥廳等民政機構。黑龍江則由於地理位置偏僻，自然條件惡劣，“所屬各城地土瘠薄，類皆沙漠”，漢民最少，且“雖有民戶，固無民官”，無論是從開發程度還是行政建製來說，都是東北地區最為落後的。
道、鹹年間，隨著中國內地人地矛盾的進一步加劇，越來越多的關內流民衝破封禁前往東北地區。道光年間，清廷不得不就奉天東南一帶漢民私墾土地一事決定：“其私墾成熟地畝及尚可私墾之閑荒，一並飭令地方官招田征租。”吉林、黑龍江的屯田旗丁私招漢民開墾土地也屢禁不止。吉林夾信溝一帶荒地，自道光末年起即有大片私墾土地，曆年要求地方官員嚴行查禁，卻毫無效果，到了鹹豐三年（1953年），也隻好訂立章程，計畝升科，這一做法還為日後特普欽在黑龍江呼蘭地區的放墾提供了不少有益參考。可封禁禁令雖時有鬆動，終究隻是清廷對漢人流民禁而不絕這一既成事實不得不作出的妥協，而最終迫使清廷認真考慮改變其封禁東北政策的，還是沙俄侵略者大肆殖民，並對東北地區提出領土要求所造成的巨大的現實國防壓力，以及東北邊疆地方財政的困難局麵。
自奕山擅自簽訂《璦琿條約》之後，清廷開始高度重視沙俄在中國東北地區的侵略殖民活動，尤其是麵對沙俄武裝移民大批湧入，而黑龍江、吉林中國居民稀少的局麵，地方當局率先提出了放墾荒地、殖民實邊的對策。
鹹豐九年（1859年）九月，時任署理黑龍江將軍的特普欽就和吉林將軍景淳一道上奏清廷，指出綏芬河、烏蘇裏江流域一代，一向作為皇家采參禁地加以封禁，“向禁居民潛往，地方空曠，以致俄夷人船得以闖入”，主張組織曆年挖參攬頭、刨夫參與抗俄，並希望能進一步鬆弛封禁，“令攬頭招募人夫前往保護，聽其自謀生計。該處地廣山深，伐木、打牲、采菜、捕魚，均可獲利。明春並可布種口糧，以資接濟。似此厚集人力，漸壯聲威，夷人當不俟驅逐而自退”，“以中國之曠土，居中國之民人，利之所在，自必群相保衛，可杜夷人強占之計，不煩兵力而足禦外侮，因地製宜”，應該說這一建議如能得以實施，雖然時機已嫌稍晚，當時俄國移民已經湧入烏蘇裏江、綏芬河流域建設殖民點，排擠中國邊民和清軍哨卡，但仍不失為亡羊補牢之策，憑借天時地利，中方移民速度和規模完全可以遠遠超過沙俄，必能極大程度上限製其領土野心。
可是鹹豐皇帝雖有抵抗外侮的決心，卻因循守舊，沒有作出及時的決斷。他除了舍不得滿清皇室從封禁山場中獲得的那一點特權利益以外，一方麵出於獨裁者對人民的恐懼心理，害怕移民眾多，“非盡馴良，設以聚集較眾，別生事端”，反而危害到自己的統治。另一方麵又自知清政府腐敗無能，對人民群眾的忠誠度心裏沒底，擔心移民被沙俄侵略者收買，“況夷情詭詐，於該處人夫等，或餌之以利，或脅之以威，恐為該夷所用，亦不可不預為防維”。結果躊躇之下左右為難，最後雖然認同特普欽、景淳等發動群眾抗俄的意見，但隻限於組織現有的挖參攬頭、刨夫，至於“開采升科等事，著俟招募得有頭緒，再行籌辦”，最後不了了之，浪費了寶貴時間，被沙俄侵略者有條不紊的殖民步伐遠遠拋在後麵，“正當清政府繼續追求把漢人移民排除在北滿以外這一目光短淺的目標時，俄國政府則把俄國移民移居到這個地區，這樣，到19世紀50年代末，北黑龍江流域和濱海的領土上已經大部分是俄國人了”。
就在清廷猶豫不決之際，沙俄侵略者早已製訂了嚴密計劃，有目的地向中國東北邊疆大舉移民。1858年9月，穆拉維約夫製定了《阿穆爾地區移民條例》，為了鼓勵俄國人前往黑龍江、烏蘇裏江地區（沙俄稱為阿穆爾省和濱海省），其中規定“凡遷入上述兩省的農奴，自遷入之日起，均轉為自由民”，對沿途各地的沙俄地方當局更是嚴令其作好準備為移民服務，要求免費為移民在遷移途中提供休息場所、膳食、牲畜飼料和一切交通便利，“總之，對移民要給於一切合理的資助，關懷，保護。凡在救助移民方麵成績卓著者，均予上報最高政府”。並要求在黑龍江上遊為移民無償提供入侵中國所需的造船材料，從國家專款中提供貸款供其購買殖民所需的農具和牲畜。對於在黑龍江、烏蘇裏江流域殖民點落戶後的移民，更是大力扶持，不僅可以自由選擇定居地點，隨意圈占土地，更免除二十年地租，十批之內免於兵役，豁免原籍一切稅賦和義務，之前所欠稅賦也一並勾銷。
1859年1月，經西伯利亞委員會決議後，該條例正式在西伯利亞公布，同時此前所有俄羅斯赴中國東北邊疆的移民也一並享受其規定的所有權利。除了製定優惠條款外，穆拉維約夫等也對其各種殖民政策的可行性作了充分研究，對移民人選、路途交通、定居安排、土地規劃明確了各項細則，大大提高了政策執行的效率。故而沙俄能夠在各方麵條件極端惡劣的情況下，在兩年內遷來近兩萬移民，建設了數十個殖民點和軍事據點，在黑龍江北岸和烏蘇裏江以東地區站穩了腳跟。等到中俄《北京條約》簽署之後，更是由沙俄中央政府出麵正式頒布了《俄國人和外國人向阿穆爾省和濱海省移民條例》，在穆拉維約夫主政時期訂立的移民條例基礎上進一步加大了各項政策的優惠幅度，而且鑒於俄國移民在當地遇到的現實困難，對外國人移民也采取了靈活的措施，很多朝鮮人、中國人都受到引誘遷徙到沙俄殖民地，心甘情願地歸化俄國，甚至連芬蘭移民也不遠萬裏從海路前來定居。為了保住搶來的土地，一貫奉行沙文主義的俄國人都暫時把“俄羅斯人的俄羅斯”這一原則拋在腦後，而頑固保守的清政府卻還仍然對東北地區是所謂“滿洲根本之地”念念不忘，即便在壓力下被迫逐步在東北實施放墾，仍對漢人移民疑神疑鬼，政策時有反複。
很顯然，在以穆拉維約夫為首的沙俄侵略者和以特普欽等為代表的中國地方官員之間，已經展開了一場開發邊疆地區的競賽，而勝利者的獎品就是黑龍江、烏蘇裏江流域廣大領土的主權。可清廷封禁東北的禁令就如同緊箍咒一樣束縛著地方官員的手腳，眼看著沙俄侵略者的殖民政策步步緊逼，特普欽等愛國官員如何能不心急如焚。
三、財政虧空，亟待開源
除了日趨惡化的國防形勢之外，黑龍江地方財政的日益困窘也迫切要求加快開發東北的步伐。黑龍江由於人口稀少，農業落後，自康熙二十二年(1683年)設立黑龍江將軍以來，地方財政一直捉襟見肘，財政開支一向無力自給。特普欽曾在奏折中指出：黑龍江“地處極邊，官兵困苦，皆指俸餉過度，即城鄉一切生計，皆賴俸餉周轉，而曆來俸餉均仰賴皇仁由內省撥解”，可是自道、鹹以來，內地人民起義風起雲湧，各省財政糜爛不堪，軍費已然不堪重負，又兼以曆次攤派的巨額對外賠款，對邊疆經濟落後地區的財政支援製度早已名存實亡。黑龍江地方當局麵臨對外抵抗沙俄殖民侵略和對內協助各省鎮壓人民起義的雙重壓力，早已入不敷出，甚至連維持基本訓練的支出也不能保證。正所謂“先生（指特普欽）之蒞江省也，值東南陝甘等省軍興輸餉，疆吏先其所急，江省歲額二十六七萬金，或報解五六萬金，或竟分厘不到，士馬交餒，操防多疏，內患外侮，在在堪虞，密章上陳，亦有撥無解。先生憂之，形神交瘁，寢食不遑，謀補救於萬一”。
鹹豐九年（1859年）九月，由於黑龍江旗丁多次被征調內地，當地武器裝備庫存嚴重不足，為彌補缺口，黑龍江地方當局在特普欽主持下“擬添造弓一千張，梅針箭五萬枝，長矛六百杆，鳥槍六百杆，以資應用”，可籌款無著，即便被迫想出搜刮民間之下策，“派員勸諭省城旗營屯站，以及鋪戶商民，捐貲造辦”，而以黑龍江農業、工商業之落後，百姓又何嚐有“貲”可“捐”，萬般無奈之下，隻好挪用鹹豐七年（1857年）軍餉五千兩，“俟有解到之款再行補發”。然而軍餉一項，“自鹹豐八年春季起”，到鹹豐九年（1859年）十一月，“虧欠五十七萬餘兩”。到鹹豐十年(1860年)七月，“複虧欠兩年餘俸餉六十餘萬兩之多”，中央財政體係的運作已基本癱瘓，而貧困落後的黑龍江又無法像內地各省那樣開設厘金，自籌經費。同時官兵生活也難以為繼，到同治元年（1862年）“俸餉缺領已逾三年”，連現役士兵都“每苦無所接濟”，隻能寄希望於多充差役從而有希望獲得補貼，軍隊戰鬥力可想而知。特普欽無計可施，上奏清廷指出“今年以來，經費支絀，雖迭奉恩旨，飭部催辦，而撥解寥寥。續領未至，積欠已增，每每不敷支放”，而麵對日益加劇的防俄壓力，巡防坐守，差務日增，借款久虛，拮據日甚”，地方財政實在無以為繼。
清廷對於黑龍江的財政困難，事實上是心知肚明，並且也采取了一些措施加以照顧。鹹豐十年（1860年）十月，自黑龍江征調前往京畿地區防禦英法聯軍的餘丁、少數民族獵戶等共兩千名奉命回省，清廷因黑龍江人民生活困苦，應特普欽所請，破例按照在籍兵丁例發給補貼，由戶部撥款白銀三萬五千餘兩，“照議著山東巡撫在於該省己未年未完地丁銀內如數動撥，派員解赴黑龍江將軍衙門交納”，雖屬杯水車薪，但也聊勝於無。同年底，在簽訂中俄《北京條約》後，清廷痛定思痛，決心亡羊補牢，由恭親王奕等製定“東三省練兵，並籌劃餉需”的規劃，認識到“吉林、黑龍江與俄國接壤，現雖換約，仍應嚴密防範，未可稍涉大意”，“吉林、黑龍江，與俄夷相鄰，邊防緊要。近因軍營需用馬隊紛繁，於吉林、黑龍江屢次征調，實有空虛之患。請飭該將軍等，於東三省各營兵丁，勤加訓練，弓馬之外，兼習技藝抬槍，按期操演。各路軍營，後不得再調該處馬隊”，其意在減輕東北地區由於內地戰亂而擔負的額外義務，使其能專心於國防。至於經費的問題，則讓特普欽等先行“設法捐辦”，日後中央財政再予以補貼。
根據特普欽同治元年（1862年）二月上奏清廷的報告，黑龍江於乾隆年間曾設“借銀三萬二千兩接濟出差官兵，遇有巡防坐卡，遠近差徭役，酌量出借，仍按四季，在該官兵等應領俸餉銀內扣還，輪轉出借。實於官兵有濟，亦於款項無虧，法至善也”；可是到鹹豐五年（1855年），“因出征官兵照例停扣，借款無存”，隻得從每年中央撥解的俸餉銀中另行挪用，因當時“俸餉無缺，尚能隨時扣還”；到了“鹹豐六七八年”，由黑龍江征調外省鎮壓人民起義的官兵日增，“複因借銀不敷出放，經前任將軍奕山由俸餉銀內陸續挪動銀二萬五千五百兩，分放出借，因連年俸餉未能按季關領，以致未能扣還”。到了特普欽接任之時，本地官兵“貧苦無資，餉足之時尚需接濟，況餉項久缺”，“不能不量資接濟”，至同治元年（1862年），“三年以來力加撙節，又陸續動用借出銀一萬兩千二百兩。核計前後挪動之款，若將三年欠餉全行出放，仍可如數扣還。唯應領俸餉不能按時關領，各項要差又必不能停，且即令如數扣還仍不能不陸續出借，則積年累欠餉項終不能清”。由此可見，沉重的軍事征調，不僅嚴重幹擾了黑龍江的國防建設，更打亂了地方當局經費周轉的慣例，令本已累年欠餉，入不敷出的財政狀況雪上加霜。若清廷果真能改弦更張，停止征調黑龍江清軍赴內地作戰，也算是幫了為了讓官兵們能填飽肚子早就焦頭爛額的特普欽等地方官員們一個大忙。可是，像以往一樣，清廷關於維護國家主權的表態和種種宣稱將要采取的措施，更多地是停留在紙麵上，很少能付諸實施，更罕見能貫徹到底。