承包經營作為國有企業改革的一種探索，國家在1981年就選擇了首鋼等部分企業進行試點，並取得了積極的成效。以後在改革的實踐中進一步探索和完善。1985年以後，承包製在全國範圍內推行。1986年12月，國務院在《關於深化企業改革，增強企業活力的若幹規定》中提出，“推行多種形式的承包經營責任製，給企業經營者以充分的經營自主權”。
1987年3月，全國人大六屆五次會議通過的《政府工作報告》強調，要把改革的重點放到完善企業經營機製，實行多種形式的承包經營責任製上來。
這樣，承包製作為一種主要的改革形式，在全國大中型企業中迅速推開。1988年2月，國務院發布《全民所有製工業企業承包經營責任製暫行條例》，對國有企業實行承包經營責任製作出了具體的規定，並在全國實行。到年底，實行承包經營責任製的企業已占到全部預算內工業企業的90％，占大中型企業總數的95％。
承包經營責任製的基本內容是把國家所有的生產資料的經營權交給企業，企業對國家所有的生產資料承擔承包經營的責任。具體就是承包上繳國家利潤、完成技術改造任務和實行工資總額與經濟效益掛鉤。在國家與企業的分配關係上，確立了“包死基數，確保上繳，超收多留，歉收自補”的原則。實行承包製這一製度的目的在於：實現國有企業生產資料所有權與經營權的分離，使企業以獨立的法人地位從事生產經營活動和更好地進入市場競爭；通過承包經營，確保國家的財政收入；改變企業吃國家“大鍋飯”的局麵，充分調動企業和職工的積極性。承包製的主要形式有以下四種。
一是上繳利潤遞增包幹。這種形式的主要內容是，國家與企業首先核定上繳利潤的基數，在此基礎上，逐年按規定的遞增率向財政上繳利潤，超過包幹數的部分全部留給企業，由企業按國家的有關規定用於職工的獎勵基金、福利基金和生產發展基金。
二是上繳利潤基數包幹，超收分成。這種形式首先明確企業向國家上繳的利潤基數，超基數增長部分企業和政府分檔提成。分成形式一般為超基數5％以上的部分上繳財政20％，企業留80％。這種形式適用於利潤水平較高的企業。
三是上繳利潤定額包幹。這種形式在確定了企業上繳利潤的包幹基數以後，超基數增長部分全部留給企業。
四是虧損企業減虧包幹。這種形式主要針對虧損企業，根據企業的虧損狀況以及原因，核定補貼基數和遞減比例，超虧不補，減虧全留。
2.承包製對企業經營製度帶來的變革
承包經營責任製與20世紀80年代初的放權讓利改革相比較，其基本的製度特征是較徹底地實現了兩權分離，並用承包製的形式來規範和穩定這一製度特征。同時，以合同的形式來明確國家與企業之間的責、權、利和分配關係。具體地說，承包製對企業經營製度帶來的變革體現在以下三個方麵。
第一，承包製使企業與國家之間成為兩個相對獨立的經濟主體，並以合同的形式來確立兩者的關係。實行承包製以後，國家是以生產資料所有者的身份出現的，企業是以經營者身份出現的，所有者和經營者是兩個不同的經濟主體。這就使原來所有者與經營者合為一體的國有企業製度的狀況發生了變化。現在經營權明確是屬於企業的，不再存在國家對企業放權的問題。國家與企業作為兩個相對獨立的經濟主體，又是具體通過簽訂承包合同來建立彼此之間的經濟關係。這就使企業在經濟活動中的地位發生了明顯的變化，即從一個政府部門的附屬物成為相對獨立的商品生產和經營者。國有企業在製度上的這一變化將對它的整個生產經營活動發生深刻的影響，同時也使國家與企業之間的關係發生著帶有根本性的調整。從這一意義上說，承包製使國有企業的製度特征已經與傳統的國有企業製度特征有了顯著的不同。
第二，承包製使國家與企業之間確立起了相對規範的利益分配關係。承包製的核心內容是確定企業對國家的上繳利潤基數，以及超基數部分與國家的分成比例。與利潤留成製度相比，承包製的利益分配關係在以下兩個方麵顯得更為規範。首先，這一分配關係是以財產的所有權與經營權的分離為依據的，國家所得到的利益是作為生產資料所有權的實現，企業所得到的利益是它從事生產經營的收益。所有權與經營權的分離，使國家與企業成為兩個各自具有自身利益的經濟主體，這樣的分配關係不再是國家讓多少利的問題，而是經濟主體之間該如何進行合理分配的問題。其次，承包製的分配關係是通過合同的形式來實現的，因而對雙方都具有一定的約束力。承包合同的主要內容是規範了國家與企業之間的利益分配關係，承包合同一旦簽訂，也就確定了國家與企業的利益分配，合同本身具有的嚴肅性，使雙方都不能隨意去變動。這種利益分配關係的相對規範和穩定，對企業的生產經營活動是具有很強的激勵作用的。