1914年7月，第一次世界大戰爆發。8月，德、俄、英、法參戰，大戰以德、奧同盟國為一方，俄、英、法協約國為另一方全麵展開，後來又有一些國家分別加入兩方。袁世凱對雙方均不敢得罪，宣告中國嚴守中立，公布了中立條規。
日本帝國主義早就有鯨吞中國的野心，隻因缺乏適當時機，一直未能實現。第一次世界大戰爆發，其他西方列強忙於大戰，無暇東顧，日本認為把中國變為獨占殖民地的時機已經到來，決定參加協約國集團，借口對德國宣戰，侵略中國。英國駐華公使朱爾典明確對梁士詒講：“英、日聯盟，日必助英，德國所屬之青島，中國不自取，必有人起而代取之者。”
針對日本的侵略企圖，國內不少人主張對德國宣戰，立即奪回德國侵占的青島，減少中國所處的困難地位，使日本失去侵略的目標和借口。但因德國積極支持袁世凱當皇帝，袁世凱不願與之失和、對之宣戰。至於奪回青島，他連想都不敢想，說什麼“先行下手，奪回青島，於情於勢，未嚐不是。但我國既經宣布中立，忽翻前議出兵，以助聯盟，恐外交上益增糾紛，且更恐動日本之疑忌，此著似可行而不可行也。”
不僅如此，當德國認為無力防守願將青島交還中國時，他還不敢直接接受，想經過美國之手交給中國。日本駐華使館代辦小幡酉吉為此提出警告，他連忙聲明否認有與德國商議收回青島之事。
8月15日，日本對德國發出最後通牒，要求德國在中日兩國海麵上的軍艦一律撤回，將膠州灣租借地限於9月15日以前無條件交於日本接收，8月23日正午以前如無滿意答複，將采取必要措置。至期，德國無答複，日本遂對德宣戰。
9月2日，日軍大隊人馬在山東龍口及萊州附近突然登陸，中國的中立完全遭到破壞。袁世凱不敢幹涉日軍行動，於次日照會各國，聲明不得不援照1904年日俄戰爭的先例，在龍口、萊州及膠州灣附近地方，不負完全中立之責任。
日軍一直向南推進，於9月26日占領濰縣車站。在占領區內，日軍完全把中國人民視為被征服者和奴隸，霸占民房，強索豬牛，掠奪糧食，勒派車輛，強奸婦女，槍殺群眾；甚至在乎度縣張貼布告，對中國人民宣示：一、妨礙日軍行動者處斬；二、切斷電線或傾損者處斬；三、拘送該犯或向日軍指明及告密者重賞；四、知罪不舉、窩藏“匪徒”，鄰居、鄉保從重治罪；五、一人犯之，該村人民盡處斬刑。對這些駭人聽聞的滔天罪行，除外交部讓駐日公使陸宗輿哀求日本政府製止外，袁世凱沒有任何一點強硬的表示。
日軍超越戰區，占領濰縣後，袁世凱政府始提出有氣無力的抗議。但日本政府毫不理會，10月6日占領濟南車站，11月7日攻占青島，膠濟全線和膠州灣盡為其所占，結束了在中國領土上對德國的戰爭。袁世凱政府幾次提出取消特別中立區域，日軍從膠濟線撤退到膠州灣租借地內。日本不允，突於1915年1月18日向袁世凱提出“二十一條”要求。
“二十一條”是日本政府侵華政策的必然產物，也是秘密軍國主義團體黑龍會策劃的結果。黑龍會在1914年9、10月間提出一個《解決中國問題意見書》，認為“目前是日本迅速解決中國問題最有利的時機。”“使中國自動的依賴日本，這是一個極其重要的政策問題”。
要達到目的，必須同中國訂立“秘密條款”，包括日本向中國派遣軍隊，占領膠州灣，取得德國在山東的一切權利；日本人訓練中國軍隊，充當中國政府的財政顧問、教育顧問；中國把南滿和內蒙的主權讓與日本，把福建的港口租借給日本等等。這個意見為日本政府所接受，成為日本政府製定“二十一條”的基礎。
12月3日，日本外相加藤高明把秘密擬定的“二十一條”交給奉召回國的駐華公使日置益，訓令說：“帝國政府以為於此機會，確保帝國在東亞之地位，以保全大局，實行以上各項，實為絕對必要。帝國政府實具有極鞏固之決心，必圖各項之貫徹，貴使其善體政府之意，為國盡瘁。”
1914年12月15日，日置益返抵北京。1915年1月，中國政府提出取消戰區問題後，日置益以新歸任為由，要求覲見袁世凱。
1月18日，袁世凱接見了日置益和參讚小幡酉吉、書記官高尾亨。日置益即將“二十一條”直接麵交袁世凱，說：“日本職府對大總統表示誠意，願將多年懸案和衷解決，以進達親善目的。茲奉政府訓令，麵遞條款，願大總統賜以接受，迅速商議解決，並守秘密，實為兩國之幸。”繼之威脅說，在日本的革命黨人“與政府外之有力日人有密切之關係，除非中國政府給予友誼證明，日本政府直不能阻止此輩之擾亂中國。”
但馬上又加以誘感：“日本人民類皆反對袁總統，彼等相信總統為有力的排日者，其政府亦采遠交近攻之政策。總統如接受此種要求，日本人民將感覺友好，日本政府從此對袁總統亦能遇事相助。”企圖利用袁世凱陰謀稱帝進行要挾訛詐，狠狠敲一筆竹杠，迫其承認。日置益最後那句話，就是暗示袁世凱以承認“二十一條”作為日本承認他搞帝製的交換條件。