水是農業的命脈，水是農業生產重要的要素，水是水產品的唯一來源，水是城鄉人們共有的生命線。實現水資源在農業生產要素中的最佳配臵是農村生產力發展的內在要求，也是完善農村家庭土地承包經營體製的客觀需要。十一屆三中全會以來，家庭土地承包經營極大地調動了農村勞動力的生產積極性，促進了農村生產力的發展，但是農村水資源管理的問題一直沒有得到很好地解決。如何實現農村水資源既滿足農業生產的長期需要，又能夠最大限度地提高養殖的效益，是需要從體製上和實踐中認真探索的重大現實問題。
農村傳統水管體製主要問題是經營與管理分離，權利與責任不統一，根本原因是所有權與經營權權屬不清，矛盾的表現形式複雜多樣，用水與管水，使用與維修，養殖與灌溉，防汛與抗旱等。依據傳統做法，農村小（二）型水利工程由鄉鎮管理，小（二）型以下微型水利工程（小山塘、水陂）分別由村組管理。農村土地承包以後，鄉鎮、村、組分別對管理權限範圍內的水利工程進行了發包，發包期限不盡相同，一般為5—10年。上世紀八、九十年代農村資源管理沒有規範模式，水庫發包的方式存在很大的隨意性，發包價格普遍很低，發包所得大都彌補基層政權經費不足。運行多年形成了“國家無力管，集體管不好，群眾管不了”的局麵，維修資金難籌措，群眾投勞難組織，防汛經費難保障，絕大多數水庫積病成險，養殖與灌溉、灌溉與防汛矛盾尖銳，渠係配套經年荒蕪，灌溉功能日益衰退。我的感覺，一個鄉鎮領導和水聯係在一起的日子很多。澇時坐臥不安，大壩帶病運行，天卻偏降大雨，鄉鎮幹部隻好日夜蹲守；旱時同樣馬不停蹄，放水糾紛不斷，養殖與灌溉的矛盾突出，鄉村幹部如救火隊，息了東邊又走西邊。
因為遭遇2003年特大幹旱，我決心博弈農村小型水利工程管理體製，我堅定地認為，農村水資源應該同山、田等農業生產要素一樣受到重視，在法律上保障水資源管理者的權益，在機製上保證農業生產灌溉的長期需要。要做到這一點就必須保證水庫既要多蓄水，又要安全運行。在現行體製下，唯一的辦法是拍賣水庫水體經營權，用水庫水體經營權來換取水庫維修資金。在這一理念支持下，逐步形成了水改的基本思路，這就是走以水養水，以水保灌，綜合利用，持續發展的道路，目標是建立水庫防汛保安長效機製，手段是改革傳統的水管模式，通過公開競拍確立新的水庫水體經營權人，明確政府、村委會、經營權人的權利和職責，建立水庫管理長效運行機製，保證水庫運行安全和農業生產用水需要。2003年12月我們正式向縣委提出了小型水利工程管理體製改革工作的意見，得到縣委的批準後，我們在縣委的領導下，衝破體製障礙，打破舊的水管體製，克服中斷原承包合同的重重困難，對構建新的農村水資源管理體製進行了艱苦細致的探索，初步形成了農村水資源管理的新格局，取得了顯著成效。此舉，被江西省委省政府推廣。
拍賣水庫水體經營權是水庫經營與管理體製的重大突破，涉及到現行政策是否允許，涉及到方方麵麵的利益調整，尤其是原水庫承包人的利益，涉及到未來水庫管理體製的重建。在實施過程中存在理論與政策諸多困惑和實踐中的諸多困難。
理論上麵臨的突出問題是水庫的產權歸屬。從某種意義上講，沒有觸及產權的改革是淺層次的，沒有革命性。農村水利工程產權問題十分複雜，首先是所有權問題，一座水庫的產權應該包括水庫占用的土地，然後是壩體。隻有具備這兩個條件才具備產權的特質。其次，是經營權問題，經營權權能包括占有、使用、處分的權利，但水庫的經營權更加複雜，這是水庫的功能所決定。如果水庫的經營權給了養殖，那麼灌溉的使用功能又表現在哪裏？水庫經營權權能的特殊性決定了水庫產權體製改革的極端複雜性。要做到水庫經營權權能的融合，除非有政策和法律的授權。根據有關水費征收的辦法，農業灌溉用水是有償的政策精神，水庫水體作為一種經營權是可以成立的。那麼，水體經營權的收益應該包括兩部分，即水體養殖收益和水體灌溉收益，經營權出讓時應該考慮到兩個部分的價值。農村小（二）型以上水庫其占用土地是人民公社一平二調的產物，而壩體大都是人民公社時期平調勞動力的產物，其所有權性質應該屬於人民公社集體所有。本著尊重曆史的原則，所有權歸屬應該是鄉鎮人民政府。因此，水庫改製的主體應該是鄉鎮人民政府。非公社時期水庫，盡管壩體為個人投資，但其所有權應該在賣斷集體土地所有權後取得。
政策上麵臨的突出問題是拍賣水庫水體經營權尚無明確依據。2003 年前，水利部《小型水利工程產權製度改革試行辦法》，是關於農村小型水利工程產權製度改革的一個指導性文件，遺憾的是這個文件對於水庫產權的分類以及產權層次模糊，甚至是不可操作。而《江西省人民政府批轉省水利廳關於加快推進全省水利工程管理體製改革的通知》等文件，幹脆就沒有涉及到產權，但對水庫管理權限作了明確規定。盡管中央部委和省一級對農村小（二）型以上水庫的改革沒有明確提出拍賣水庫水體經營權，但政策的精神允許不同形式探索水庫產權製度改革。