1982年恢複農業保險以來，農業保險在經曆一個中央政府政策激勵導向下的創新高潮以後，隨之陷入停滯。原因在於，在計劃經濟向市場經濟轉軌過程中，市場機製不成熟，農業保險經營主體很少，保險公司之間的競爭不充分，當時的中國保險市場是中國人保一家獨大的寡頭壟斷結構。由於市場不完善，經營主體少，競爭不充分，導致保險公司缺乏競爭的外在壓力。在缺乏市場進入退出的優勝劣汰機製背景下，人保等國有保險公司即使經營的再差，也會有政府財政兜底，也會獲得國有銀行等政策性金融的支持。因此，經營得好對企業沒有多大收益，至多是政府財政、稅收增加了，經營失敗也不會有破產倒閉的風險。保險公司不會有激烈的市場競爭壓力，也喪失了開拓進取、不斷創新的精神，進而導致保險公司紛紛不願進行農業保險創新（技術創新、產品創新、業務流程創新、組織創新等），導致農業保險不可避免陷入停滯；另一方麵，由於保險公司產權結構不合理、內部激勵約束機製的缺失，導致保險公司缺乏不斷創新、自我發展的內在動力。由於缺乏競爭的外部約束和內部的激勵約束，導致保險公司進行農業保險製度創新的動力不足，導致農業保險製度創新陷入低潮，農業保險發展陷入停頓。保險公司是由人、財、物、信息、技術等資源構成的集合體，是關於權利的界定、分配的一種契約、合約，而構成這一合約基礎的是產權製度安排。在國有產權安排下，保險公司的董事長、總經理等高層管理者僅僅隻是接受作為產權所有者——國家（政府）的委托負責企業經營管理的代理人，他們沒有剩餘索取權。如果幹得好，企業經營發展剩餘是歸國家（政府），他們隻能獲得較少的工資回報和行政級別（職務）提升的政治獎勵，幹得不好，也不會受到太大的政治經濟懲罰，甚至職務可能還能維持不變，不升也不降，即使企業倒閉了，重新調任其他企業，也一樣可以任高管。因此，在這種產權製度安排下，保險公司的高層管理者的理性選擇是放棄任何開拓發展和創新行為，維持原狀。因為他們承擔創新的絕大部分成本，卻不能獲得創新的大部份回報，所以，經過成本——收益權衡，合理的選擇就是按部就班、維持原狀、不搞任何創新。一旦這些對於企業發展發揮關鍵作用的高層管理者都持有這種心態時，喪失了作為熊彼特式“企業家”的創新激情和企業使命感、社會責任感時，企業的競爭力將下降，企業乃至整個產業的發展將停滯，這不僅是中國農業保險製度發展停滯的一個重要原因，也是整個80年代國有企業發展狀況的寫照。
2004年，中央啟動政策性農業保險試點。在此之前，朱鎔基政府已經進行和完成了國有企業產權改革、分稅製、財政分灶吃飯等一係列製度改革，中國保險市場對外開發深入，引入外資保險公司，保險市場農業保險經營主體不斷增多，從原有的3家增加目前的8家，市場競爭增強。保險公司產權改革，初步建立保險公司發展的激勵約束機製，增強對於保險公司高層管理者的激勵約束，使他們在承擔創新成本的同時，獲得創新帶來的發展收益，激發和增強了保險公司管理者熊彼特式“企業家”的創新激情、企業使命感和社會責任感，推動了新一輪農業保險創新高潮的湧現。市場經濟體製改革的深化，進入退出的市場優勝劣汰機製的形成，農業保險市場經營主體不斷增加，增強了保險公司之間的市場競爭。在市場競爭的外部壓力下，促使保險公司不斷創新，完善農業保險經營技術、開發多樣化農業保險產品、改進農業保險經營管理，才能滿足農民的風險保障需求，才能贏得農民的支持，才能在激烈的競爭中，提高農業保險經營效率，占領更大、更廣闊的農業保險等農村保險市場，從而推動了試點啟動以來農業保險的快速發展。
在中央進行了分稅製和財政分灶吃飯等一係列市場導向改革後，地方政府的效用目標函數、偏好特征和約束條件也發生了重大變化。在實行統收統支的計劃經濟財政體製下，地方政府的行為特征類似於尼斯坎寧的官僚經濟模型（Niskanen，1978），即官僚所追求的效用函數取決於其所擁有的預算規模。而地方政府所擁有的預算規模又取決於其與中央政府討價還價的能力。但這這種討價還價是非製度化的行為，不具有穩定性、長期性，導致地方政府所能支配的預算規模具有很大不確定性。而地方政府對農業保險製度等製度創新的支持力度和投入力度在很大程度上取決於地方政府所擁有的預算規模和所控製的政治經濟資源。在計劃經濟財政體製下，這些政治經濟資源絕大部分為中央所控製，形成了高度集權的計劃經濟體製。導致地方政府擁有與事權不相稱的極少的預算規模和政治經濟資源，也導致了地方政府對於農業保險製度等製度創新缺乏足夠、有效的投入，致使地方政府層麵的製度創新停滯。在分稅製和中央——地方財政分灶吃飯的財稅體製改革後，中央賦予了地方政府相應的事權（改革發展權），也是賦予了地方政府相應的財權、人事權、政策製訂權等政治經濟資源。在一定的分權體製下，地方政府的預算規模就不僅僅取決於與中央政府的討價還價了，更主要的是財政收入水平以及與此相聯係的當地社會經濟發展水平。在中央與地方政府財政分享比例一經確定不太變化的情況下，那麼對於追求租金最大化和政績最大化的地方政府及其官僚而言，要實現這兩個目標，就必須實現財政收入最大化，要實現財政收入最大化，就必須大力推動地方社會經濟發展，而地方社會經濟發展的動力來自於合理、有效的製度安排和不斷的製度創新。對於像四川、湖南等大部分以農業為主的地區而言，農業仍然是地方經濟的一個重要支柱。因此，推動農業保險發展，進行農業保險等農業發展製度創新，推動地方農村社會經濟發展，推動新農村建設和城鄉統籌協調發展，就成為地方政府的必然選擇。從筆者在四川、湖南等農業大省實地調研所了解的情況來看，在中央進行一係列改革，賦予地方政府更大的改革試點權、發展自主權後，地方政府的製度創新激情得到了激發，如成都、重慶被中央確定為統籌城鄉綜合改革配套試點城市，四川、湖南、江蘇、吉林等11個省市被確定為政策性農業保險試點省份，賦予了地方政府改革發展更大的財權、人事權、政策製訂權等自主發展權。在經濟發展水平存在梯度的地區之間，地方政府為獲得租金最大化和實現地方經濟快速發展，競相進行製度、技術層麵的學習、模仿、創新，形成了各地區之間製度、技術等多個層麵的競爭，推動了中國農業保險製度從局部點的創新突破到全國層麵的創新擴散，中國改革開放30年的發展曆程就是這樣一個從一個點、一個領域取得突破然後再向全國推廣的製度創新——擴散過程，地區間相互競爭與協同實現農業保險等社會經濟製度從漸進演化到製度突變的自組織演化過程。