鄧小平認為，根據地建設得好不好，關鍵看政權領導。因為政權領導，是將黨的路線、方針、政策和各種指示通過組織係統逐級貫注於實際工作之中的一種行政機構，是發動群眾、教育群眾、團結群眾和組織群眾參與戰爭，實施革命的指揮機構，也是擁護軍隊、支援軍隊、建設軍隊和發展軍隊的組織機構，還是加強黨與軍隊，黨與群眾，黨與擁護革命的各派力量相聯係的紐帶。可見，政權建設是革命根據地建設，是進行革命戰爭，是創造不被敵人戰勝的重要內容，也是根據地建設是否穩固、是否可靠、是否有效的重要標誌。所以，鄧小平在創建革命根據地的實踐中，始終把注意力集中在政權建設上，特別在越是複雜、越是艱苦、越是困難、越是惡劣的情況下，越是注重加強根據地的政權建設，甚至抓緊作戰間隙來加強和鞏固政權建設，使政權建設與軍隊作戰互為依托，互相促進，相得益彰，充分體現了“穩固其本，先為不可勝”的軍事指揮謀略思想。
一、把政權建設作為根據地建設的重要任務來抓
鄧小平根據地建設理論認為，根據地是否鞏固，是否健全，決定的因素是武裝力量、政權機構、群眾組織和黨的領導。其中“政權的責任是服從於黨的政治路線和政策的領導，扶植群眾運動和照顧基本群眾利益，鞏固統一戰線，愛護軍隊和解決軍隊的供給、補充。群眾團體的責任是，在黨的政治領導之下，獨立地進行發動、組織與教育群眾的工作，把群眾的認識提高到政治鬥爭武裝鬥爭階段，使群眾形成一個自覺自為的階級力量，去與地主資產階級實行統一戰線而又鞏固統一戰線，誘導群眾執行政府的革命法令，號召群眾參加與擁護革命軍隊並把自己武裝起來加入民兵”。在強調這4種因素是缺一不可，同等重要的同時他又指出：“沒有堅強的政權工作，財經建設、鋤奸、司法等工作無成績，不僅不能建立根據地的秩序，而且要影響到軍需民食，這樣也會影響到根據地的鞏固與堅持。”因此，鄧小平創建每一塊革命根據地時，都十分注重其中的政權建設。總是把根據地建設的重點放在政權建設上，甚至對政權機構的設立和人選上都親自來定，以保證順利地組織起來和有效地開展工作。早在劉鄧大軍千裏躍進大別山途中的時候，鄧小平就開始考慮部隊進入大別山後，怎樣展開創建工作，怎樣展開地方工作和怎樣盡早建立黨組織及地方民主政權問題。在部隊渡過淮河之前，路過息縣的彭店時，鄧小平又主持召開了高級幹部會議，專門研究了進人大別山後展開地方工作問題。
在這次會議上，中原局根據大別山的自然地理狀況，將大別山地區劃分為四個行政區，並分別成立了行政工作委員會，以便統一領導地方工作。這四個行政工作區是：豫東南行政工作區；包括尖山、禮山（現今大悟）、潢川、商城、經扶、羅山等縣；鄂東行政工作區：包括黃安、麻城、黃岡、黃陂、蘄春、羅田、浠水等縣；鄂皖行政工作區：包括立煌、廣濟、英山、黃梅、桐柏、太湖、潛山等縣；皖西行政工作區：包括桐城、蘆江、舒城、霍山、六安、無為、壽縣、霍邱等縣。部隊進入大別山後，中原局立即將隨軍南下的第一批地方幹部1850多人，以工作組的形式分遣到各個工作區和縣，在各工作委員會的領導下，廣泛開展了深入發動群眾，狠狠打擊土頑和地方團隊，建立地方政權的運動。為了保障建立地方政權的各項工作的順利實施，鄧小平和劉伯承還決定，根據各行政工作區的社情狀況，從各縱隊抽調一個團，作為各行政工作區的基幹武裝，以掩護建立政權工作的開展。在創建大別山根據地的過程中，鄧小平還強調指出：“大別山根據地的建設，決定於地方工作，軍民關係，軍隊要真正成為大別山人民的子弟兵，一麵打仗，打遊擊，堅決消滅蔣介石封建地主階級的反動勢力，一麵積極發動群眾，普遍進行土地改革，使之工作逐漸深入開展。”鄧小平在考察各縣區根據地建設情況時指出：開辟根據地要靠軍隊，靠軍事占領，而鞏固根據地則必須靠地方政權和黨的基層組織，靠人民群眾的支援。在各級政權中，縣委的作用尤為重要，它是全縣黨的領導核心，是帶領群眾與敵人進行鬥爭、從事各項建設的戰鬥堡壘，是一切工作的基礎，是聯係黨與群眾的橋梁。縣委的工作做好了，黨的各項方針、政策就能通過他們順利地、迅速地貫徹到群眾中去，根據地的鞏固和建設就有了保證。而根據地鞏固了，主力部隊才可以毫無後顧之憂地、放心地調出去打大仗。可見，鄧小平不僅闡明了政權建設在根據地建設中的地位和作用，而且還闡明了政權建設與軍事鬥爭的辯證關係；即政權建設越完善、越鞏固，對軍事鬥爭的配合、支援越有利、越有效，反過來，軍事鬥爭越有利、越有效，政權建設也才能越完善、越鞏固。所以，鄧小平從來都是把政權建設作為軍事鬥爭的輔助手段，把軍事鬥爭作為政權建設的必要前提來組織領導和實施的，兩者的有機結合，使政權建設越來越鞏固，越完善，使軍事鬥爭越來越主動、越有效，從而使革命根據地的創建和軍事鬥爭同步從勝利走向勝利。正是在鄧小平政權建設思想的指導下野戰軍進人大別山雖然隻有一個半月，不僅早已完成了戰略展開，而且還很快地建立了十七個縣政權，為在大別山站穩腳跟奠定了基礎。
二、親自主持政權建設工作
正因為鄧小平注重把政權建設作為創建根據地的頭等大事來抓，並親自領導和主持政權建設工作，所以，使得大別山的根據地建設很快就打開了新局麵，政權建設工作也在大別山地區大麵積展開。到1947年的10月底，民主縣政府已由9月底的17個增加到33個，凡是建立縣政權的地方，還普遍建立了鄉、區政府和村農會，發展了地方武裝。就在地方政權建設發展很快，形勢大好的情況下，鄧小平又根據野戰軍進入大別山以來開展地方工作的實際，認為原來劃分的四個行政工作區已經不能適應根據地創建發展的需要了。所以，以鄧小平為首的中原局又研究決定，取消現在的豫東南、鄂東、鄂皖、皖西4個行政工作區委員會，重新建立鄂豫、皖西兩個區黨委、行署和軍區，由這些機構統一領導大別山區各縣委、縣政府和武裝力量的工作。鄧小平對這種改組，重新建立區黨委、行署和軍區工作極為重視，並親自領導和參與各項籌建工作，尤其在確定區黨委、行署和軍區領導人人選時，他都主張一定要選拔政治堅定可靠，實際工作能力很強，富有地方政權建設經驗，能夠正確掌握黨的方針政策的人去擔任這些極為重要的職務，經過反複推薦、考核及慎重的研究，最後才確定了兩個班子的領導人選。皖西區的黨委書記由彭濤擔任，行署主任由羅士高擔任，軍區司令員由曾紹山擔任；而鄂豫區黨委書記則由段君毅擔任，行署主任由劉子厚擔任，軍區司令員由王樹聲擔任。