第二十章
克什米爾問題也許是世界上最困難的國際政治爭端，因為“很少雙邊衝突像印度和巴基斯坦之間的克什米爾爭端那樣難以解決”。冷戰時期，盡管美國與巴基斯坦結成抗蘇戰略聯盟，但自20世紀60年代早期以來，美國在克什米爾問題上一直缺乏卷入的動力，因為美國覺得這一問題既棘手又沒有至關重要的利益。美國對克什米爾問題缺少興趣有利於印度政府，因為它一直強烈反對外部力量的幹預。冷戰的結束，特別是通過1998年的核試、1999年的卡吉爾衝突和2000年的克林頓南亞之行，美國對克什米爾問題的看法和政策逐漸作出一些調整。1999年，在克什米爾山穀卡吉爾地區發生的衝突中，美國一改以前的中立和平衡政策，轉而對巴基斯坦施加壓力，采取有利於印度一方的立場和政策，這是對冷戰時期美國克什米爾政策的一次超越。
一、冷戰時期美國在克什米爾問題上的政策演變
冷戰開始後，南亞這個“世界上最遙遠的地區之一”在美國對外戰略中的地位並不突出，美國也沒有多少可以用來處理印巴關係的人才和資源。克什米爾衝突發生時，正是冷戰開始之時。但是，美國並不願意涉足這一問題。美國認為一旦卷入克什米爾問題，蘇聯也會跟進。但當時的杜魯門政府也擔心印巴之間的爭端會導致戰爭從而危及美國在南亞次大陸有限的利益。美國最大的擔心並不是印巴能否和如何解決其爭端，而是擔心這會嚴重影響地區穩定從而為蘇聯向南擴張其影響提供機會。“美國把克什米爾爭端看成是與美國都有良好關係的兩個國家之間的問題，而不涉及美國的關鍵利益。克什米爾似乎是一種地區爭端，並且印度已提出建議全民公決作為解決的基礎，聯合國應該能解決。”因此，美國在克什米爾問題上的政策主要是與英國一起，通過聯合國解決克什米爾問題,支持聯合國1948年4月通過的決議，由聯合國主持進行公民投票決定克什米爾的歸屬。當時，聯合國安理會在討論克什米爾問題時，美國和英國都不讚成一個獨立的克什米爾，因為“除了擔憂英屬印度的巴爾幹化（Balkanization），也擔心因為克什米爾的政治和經濟脆弱而戰略位置重要，有可能導致共產主義的滲透和進一步增加地區的不穩定”。美國的政策是要結束克什米爾爭端給地區穩定造成的威脅，而不是站在印度或巴基斯坦的任何一方去譴責另一方。
但是，即使美國的這種立場也引起印度的強烈不滿。印度指責聯合國沒有譴責巴基斯坦為侵略者，還把兩國作為衝突中同等的雙方。尼赫魯認為美國在克什米爾問題上的立場是受與蘇聯對抗中的美國全球利益而不是衝突本身的影響，因此是“完全錯誤的”，“扮演了肮髒的角色”，美國的目的是“要在巴基斯坦獲得軍事和經濟上的特權”。
1949年1月，印巴雙方接受停火。由於印度在戰爭中獲得克什米爾的大部分土地，而穆斯林人口在其中又占多數，因此印度從最初提出變為反對進行全民公決，這一立場得到蘇聯的支持。另一方麵，1954年，隨著巴基斯坦與美國結成聯盟，美國把克什米爾問題納入冷戰框架，開始從美國的全球戰略和冷戰角度處理克什米爾問題。美國與巴基斯坦結盟，是為遏製蘇聯的擴張，而不想與印度對立。不僅如此，美國還希望印度成為發展中國家實行民主的樣板，而不希望在亞洲出現另一個共產主義大國，更不願意把印度推入蘇聯的懷抱。
1965年，印巴再次因為克什米爾問題而發生戰爭。約翰遜政府同時對印度和巴基斯坦實行武器禁運，這又引起巴基斯坦的不滿足，認為美國是一個“不可靠的朋友”。在巴基斯坦看來，與印度的對抗需要外界的支持。而在美國看來，以前的調停最後換來的還是戰爭，美國南亞政策的目標不是幫助巴基斯坦對抗印度，它有更大的目標即對抗蘇聯，而南亞並不是美蘇爭奪的主戰場，而且美國正忙於準備自己的戰爭：越南戰爭。此後，美國逐漸淡出南亞，而讓蘇聯去調停印巴之間的衝突。
1971年，印巴發生第三次戰爭，東巴基斯坦在印度的幫助下獨立為孟加拉國。顯然，這次戰爭不是為了克什米爾，盡管有學者認為是美國阻止了印度對西巴基斯坦的侵犯。1972年7月，印巴兩國達成《西姆拉協議》，雙方承諾尊重對方的領土完整，這一協議實際上把雙方在克什米爾控製的現狀固定化，並使克什米爾從一個國際社會廣泛參與的國際問題變為有限的地區和雙邊問題。克什米爾地區形勢也漸趨平靜。1974年，美國對這一協議表示了支持，讚成印巴在《西姆拉協議》的基礎上通過雙邊談判解決克什米爾問題。這一基本政策立場一直延續到現在。
20世紀80年代，美國在克什米爾問題上表示出更積極的姿態。這可能有兩個原因：第一，蘇聯入侵阿富汗使巴基斯坦再次成為“前線國家”，美國重新激活美巴戰略同盟，向巴基斯坦提供了大量經濟和軍事援助，並支持穆斯林武裝在阿富汗的抗蘇活動。第二，印控克什米爾地區的伊斯蘭分離主義勢力不斷上升，並得到巴基斯坦的支持和幫助。印控克什米爾地區的伊斯蘭武裝與印度安全部隊之間衝突的升級使印度與巴基斯坦之間的緊張對立達到1971年以來最嚴重的程度。1990年5月，布什派遣副國家安全顧問羅伯特·蓋茨（RobertGates）作為特使訪問新德裏和伊斯蘭堡，並在一定程度上緩和了兩國在邊界地區的緊張對立。
總之，克什米爾問題與冷戰有一定的聯係。冷戰時期，美國和蘇聯分別向巴基斯坦和印度提供武裝，在國際場合支持一方。但兩個超級大國達成一種諒解，不讓克什米爾衝突影響他們之間核心的戰略關係。美國的克什米爾政策的目標是不讓這一地區問題影響美國的全球目標。
二、冷戰後美國在克什米爾問題上的政策選擇
克林頓上任後的初期，把克什米爾視為印度、巴基斯坦和克什米爾人三方之間一塊有爭議的領土(disputedterritory)。1993年5月，美國國務院南亞事務官員馬洛在印度演講時指出，關於克什米爾問題，“美國不會提出特別的解決方案，我們關注的是過程”。他進一步表明了美國在此問題上的原則立場：第一，實際控製線兩邊的所有克什米爾地區都是有爭議的領土；第二，這是一個應由印度和巴基斯坦和平解決的問題，同時要考慮克什米爾人民，包括穆斯林和非穆斯林的願望；第三，如果雙方願意，美國在這一過程中將提供幫助。這一表態實際上是在印度和巴基斯坦之間保持了一種平衡。“克什米爾是有爭議的領土”的立場顯然對巴基斯坦有利；“通過雙邊渠道解決”是印度一直所主張的，但“要考慮克什米爾人民的願望”卻是印度不願意聽到的；“美國將提供幫助”是巴基斯坦希望看到的，但其前提是“雙方願意”，但印度顯然不會滿足這一前提。