聖人治理百姓，衡量根本，不縱容百姓的欲望，隻是期望利民。所以對他們施加刑罰，不是因為憎恨百姓，而是從根本上愛護百姓。刑罰戰勝罪惡，百姓才得安寧；獎賞繁多，奸謀詭計隨之而生。所以治理百姓，刑罰得勝，這是治國的首要任務；獎賞繁多，這是禍亂的根源。百姓的本性喜歡混亂，而不喜歡執行法令，所以明主治國，明定獎賞以鼓舞百姓建功，嚴肅刑罰則百姓親法，鼓舞建功則不觸犯公事，親近法令則奸心不萌。所以治理百姓，要禁在奸心萌動之前，用兵要先服百姓之心。禁令首先要治理根本才有效，戰勝士兵之心才能打勝仗。聖人治理百姓，先治本就強，先服民心才能取勝。國家的事務以治本為先，要統一民心，執行公務不得夾雜私意，獎賞告發者，奸邪就不會發生，明確法令，治理百姓就不會煩瑣。能執行這四項政策就強盛，不能執行這四項政策就削弱。國家之所以強盛，就是依靠政策；君主之所以受到尊崇，就是依靠權勢。所以明君有權勢有政策，但亂君也有權勢有政策，兩種政策積久年深其結果就不同，那是因為他們所製訂的政策不同的緣故。所以明君操持權勢而受到尊重，政策一貫而國家得到治理。所以法是君主的根本，刑罰是愛民的開始。
百姓的天性，討厭勞苦而愛好安逸，安逸則農事荒廢，農事荒廢就無法治理，無法治理國家就會混亂，獎賞和刑罰難以在天下推行就必然有奸臣當道。所以想要建大功，又難以致力，而大功就沒有希望建成；想要製訂法令，又難以改變舊的法令，百姓混亂就沒有希望治理。所以治理百姓並無常規，隻要符合治國方針的就是好法律，法能跟上時代的變化就能治理好國家，治國之法與社會發展相適宜就能有成效。所以當百姓質樸之時，隻用名義就可以達到禁止的目的，而世上已出現智詐巧偽後就要動用刑罰才能使百姓聽從。時代轉移而治道不變就會混亂，治道變了而禁令不變國家就會削弱。所以聖人治理百姓，法令跟著時代的變化而變化，禁令和治道也隨之而變。
能在地裏勞作就會富足，能在戰場奮力殺敵國家就會強大，強大而又能鏟除奸邪的國家就能統一天下。所以統一天下在於開展耕戰，在於鏟除奸邪，能鏟除奸邪的人就必定能振興王業。所以振興王業之術，不在於依靠外國勢力不來擾亂，而在於依靠自己的不可亂。依靠外國勢力不來擾亂而所設的法治就會削弱，依靠自己的方寸不可亂才能行法，才能興旺。所以賢君治國，要適應於不可亂的法術。尊貴爵位，君主就會受到尊重，所以獎賞功勞，授予爵位，任用才能而排除奸邪。愛好出力的人，爵位就尊貴，爵位尊貴而君主就會受到尊重，君主受尊重就能興王業；國家不依靠出力的人而依靠私學，爵位就低賤，爵位低賤而君主就卑微，君主卑微國家就會削弱。所以立國用民之道，能夠排除遊說之士而閉塞私門，崇尚依靠自己的力量，統一天下就可實現。
製分
【原文】
夫凡國博君尊者，未嚐非法重而可以至乎令行禁止於天下者也。是以君人者分爵製祿，則法必嚴以重之。夫國治則民安，事亂則邦危。法重者得人情，禁輕者失事實。且夫死力者，民之所有者也，人情莫不出其死力以致其所欲；而好惡者，上之所製也。民者好利祿而惡刑罰，上掌好惡以禦民力，事實不宜失矣。然而禁輕事失者，刑賞失也。其治民不秉法為善也，如是，則是無法也。故治亂之理，宜務分刑賞為急。治國者莫不有法，然而有存有亡。亡者，其製刑賞不分也。治國者，其刑賞莫不有分，有持異以為分，不可謂分。至於察君之分，獨分也。是以其民重法而畏禁，願勿抵罪而不敢胥賞。故曰：不待刑賞而民從事矣。
是故夫至治之國，善以止奸為務。是何也？其法通乎人情，關乎治理也。然則去微奸之道奈何？其務令之相規其情者也。則使相窺奈何？曰：蓋裏相坐而已。禁尚有連於己者，理不得相窺，惟恐不得免。有奸心者不令得忘，窺者多也。如此，則慎己而後窺彼，發奸之密。告過者免罪受賞，失奸者必誅連刑。如此，則奸類發矣。奸不容細，私告任氌坐使然也。