鑒於上文在描述未富先老狀況時已牽涉人口和經濟因素，本部分主要從製度層麵來探討未富先老的成因。可以預期的是，如果中國的老齡化進程不是由於改革開放期間高速的經濟增長和社會發展 ，以及計劃生育政策的執行而提前催生的，那麼與其他國家相比，則沒有什麼特殊之處。若是這樣，中國隻需參照已經出現老齡化的其他國家的經驗，通過調整產業結構、提高勞動生產率、健全養老保障製度，即可應對老齡化所帶來的各種挑戰。然而，問題在於中國的人口轉變，是在社會經濟發展和計劃生育政策的雙重作用下，特別是後者效果為其他國家所沒有的情況下實現的。因此，中國的未富先老不是一個自然演變過程。
一、城鄉分治與勞動力市場分割
1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》，確立了一套較完善的戶口管理製度，以法律形式嚴格限製農民進入城市，限製城市間人口流動。由於能有效地把農村人口控製在城市體製之外，城市福利體係就可相應地建立起來。蔡昉（2008）認為，在所有阻礙勞動力流動的因素中，尚未根本改革的戶籍製度是最為基本的製度約束，是妨礙城鄉勞動力市場發育的製度根源和義理所在。至於勞動力市場分割，按工作性質、工作條件及待遇可分為一級勞動力市場和二級勞動力市場。通俗地講，一級勞動力市場由知識、技術和管理精英構成，二級勞動力市場的勞動者大多是非熟練工人、低技能者，所從事的多為苦、髒、累、差的工作，收入微薄。分割的成因一般有功能性分割、製度性分割和區域性分割 。造成中國勞動力市場分割的主要是製度性因素，且呈現出多樣性特征。
城鄉分治與勞動力市場分割是密切關聯的。一方麵，城鄉分治的核心便是為了保護城市就業和福利體係，這必然會導致勞動力市場分割；另一方麵，勞動力市場分割則進一步強化了城鄉分治。城鄉分治、勞動力市場分割的存在不僅阻礙了人力資源的合理配置，也造成了城鄉發展的巨大差距。除了城鄉收入差距外，實際上還有住房、醫療、教育、養老、消費等一係列排他性福利差異，造成現實中存在大量的“半城市化”現象。即農民工進城卻不能享受市民待遇，隻實現了農村人口與城市中低端就業市場的對接，而未完成包括就業、福利、教育在內的全部銜接 。從這個意義上講，戶口歸屬真的很重要！這也是戶籍改革難以推進的根本所在。因為這種改革的目的就是要形成一體化的勞動力市場和城鄉統籌的公共服務體係。對現今中國而言，需做大的利益調整才行。
那麼，城鄉分治、勞動力市場分割與未富先老到底有什麼關係呢？我們隻需看分治、分割的負麵影響就能明白。這種製度安排一是扭曲了農村的人口結構。在現行製度框架下，農村勞動力進城務工往往形成“候鳥式”遷移，即在城市工作，但根仍在農村。換言之，戶籍製度的存在，農民工不得不將自己的子女和父母留在農村，造成農村人口老齡化和留守兒童普遍化，弱化了農村社會經濟發展的能力 ，加重了農村的養老負擔，進而製約社會主義新農村建設。也許，人們會說農村勞動力如此流動是“成本—收益”考量下的理性選擇。但值得注意的是，這種考量是在現行製度框架下的無奈選擇，而不是可以舉家遷移的自由選擇。若能舉家遷移、享受城市公共福利，那麼農村的養老負擔也不會如此之重。同時，城鄉分治、勞動力市場分割阻礙了農民工以理直氣壯的身份和合理的價格獲得住房、社保以及子女教育等公共服務。這無疑增加了農民工家庭的支出水平，使得用於養老的資金甚為匱乏。此外，它也會扭曲勞動力市場信息，不利於優化資源配置。綜上可知，城鄉分治、勞動力市場分割通過扭曲城鄉勞動力構成、加大農民工生活成本和扭曲勞動力市場信息等途徑使得未富先老的形勢益加嚴峻。
二、生育政策VS人口紅利
在影響未富先老的諸多製度變量中，人口政策是不可忽略的一大因素。時下，學術界掀起了一波有關生育政策的討論，主要聚焦於計劃生育對人口出生率和未來勞動力供給的影響。值得肯定的是，計劃生育在一定程度上、一定時期內緩解了中國人口與資源、環境之間的緊張關係，也通過較早贏得人口年齡結構優勢，為經濟高速增長提供了重要源泉。此即所謂的“人口紅利”。直觀地看，充足的勞動力有助於降低工資水平，而低工資易使中國在勞動力密集產業中獲得比較優勢。事實上，中國產業結構的調整基本上就是沿著這一比較優勢所指引的方向進行的。與之相對，老齡化社會則被稱為“人口負債”。在現實中，其產生的影響要複雜得多，會引發一係列問題，比如與之相伴的養老問題等。