毛澤東所說的“部署足夠力量於外線”，正是在敵後更廣泛地發展遊擊戰爭，建立起更多能夠獨立作戰的抗日根據地，形成“長期抗戰的重要戰略支點”。
八路軍出征前蔣介石曾明令，八路軍在抗日戰場的作用是配合華北戰場國民黨正麵戰場的側翼支援作戰。然而毛澤東及時準確地把握了局勢的變化。自太原失守後，河北和山西的主要地區已經全部在日軍的占領之下。就在太原失守當天，毛澤東致電周恩來和八路軍總部朱德、彭德懷等明確指出：“八路軍將成為全山西遊擊戰爭之主體。應該在統一戰線之原則下，放手發動群眾，擴大自己，征集給養，收編散兵，應照每師擴大三個團之方針，不靠國民黨發餉，而自己籌集供給。”
徐向前在《曆史的回顧》中指出，在毛澤東看來，國民黨正規部隊在山西全麵潰敗的新形勢下，八路軍應該獨立自主地放手發動群眾，壯大自己的力量，在敵後廣大鄉村普遍建立起抗日遊擊根據地。“那時，有些同誌對獨立自主的遊擊戰爭方針不甚了解，總想集中兵力打仗，不願分兵發動群眾。毛主席的這一部署十分及時，對我軍堅持敵後遊擊戰爭，發展壯大自己，有重要指導意義。”
在平型關之戰後，八路軍115師政委聶榮臻率領115師部分幹部在山西、河北和察哈爾三省交界地帶建立了八路軍第一個根據地晉察冀根據地。1938年2月21日，毛澤東致八路軍第115師、129師、120師和長江局的電報中，再次叮囑各路即將出發創建根據地的指揮員“要像下圍棋‘做眼’一樣，在敵後發展遊擊戰爭，建立抗日根據地”。他進一步強調：“在這個‘做眼’的問題上，表示了敵後遊擊戰爭根據地之戰略作用的重大性。這個問題，提在抗日戰爭麵前，就是一方麵在全國軍事當局，又一方麵在各地的遊擊戰爭領導者，均須把在敵後發展遊擊戰爭和在一切可能地方建立根據地的任務，放在自己的議事日程。”在7天後的政治局會議上，他更是提出，應該根據蘇區時期的經驗，形成許多獨立的作戰區域來堅持長期的抗戰，而“聶榮臻是典型的區域”。
毛澤東遊擊戰理論的發展：從平原到山地
徐州失守後，對於未來戰局的發展和八路軍的下一步發展方向，黨內再次出現不同認識。日軍在占領徐州打通津浦路後，到底是會繼續南下，從而給八路軍提供更有利的敵後發展空間，還是會將主力回師華北，肅清後方，給遊擊戰爭造成更大的困難？對這一局勢的判斷，將決定著八路軍和新四軍是否能抓住根據地發展的時機，決定敵後抗日戰爭的未來發展。
早在1937年11月13日，毛澤東在致八路軍總部及周恩來、劉少奇、楊尚昆的電報中就指出，日本侵略軍決不會允許八路軍在其後方搞得它日夜不得安寧，它“不久即將移主力向著內地各縣之要點進攻”，而這種進攻將是極端殘酷的。對於未來日軍的進攻，毛澤東預見，“八路軍在敵後發動群眾、建立抗日革命根據地的規模和程度，將直接影響著未來抵抗日軍進攻的能力”。在1938年日軍南下的曆史關頭，毛澤東的判斷是，日軍主力轉向華北“這一步驟的到來將在稍後”。目前日軍進攻的目標是武漢、廣州，因此“華北遊擊戰爭還是廣泛開展的有利時機”。毛澤東敏銳地抓住了戰機，利用日軍主力南下，國民黨正規軍對他們牽製的這個空當，果斷作出從華北山地進入到平原地區開展遊擊戰的重大決策。
徐向前在回憶錄中寫道：“大家腦子裏有問號。因為從紅軍時代起，我們就是靠山起家、靠山吃飯的。在平原地區搞遊擊戰爭，幹部缺乏經驗，信心不足。”其實早在洛川會議上，毛澤東提出的八路軍應該采取獨立自主的山地遊擊戰的戰略方針中，就包含著在平原發展遊擊戰爭。毛澤東意識到，山區雖然有適合遊擊戰的地形優勢，但物產和人口均不如平原地區；而平原地區雖然地形不利於遊擊戰，但在物質上擁有比山區大得多的優勢。並且備受日本侵略軍屠殺和蹂躪的淪陷區（包括平原地區）同胞迫切期待著能領導他們保衛家園的抗日軍隊的到來，這是八路軍壯大和發展的新的有利空間。
輕信未經實踐檢驗的理論隻是一場冒險。早在1937年12月中晉察冀邊區反圍攻鬥爭正在進行時，毛澤東從聶榮臻來電中得知冀中平原日軍兵力空虛，他立刻致電朱德、任弼時，提出由第129師和聶榮臻部各派一個支隊到平漢鐵路以東的平原地區遊擊，進行試探性的遊擊作戰。其時已經是共產黨員的呂正操在此前兩個月率駐冀中的原東北軍53軍一個團脫離原建製，同冀中地區黨組織領導下的抗日武裝相結合，開辟了平原地區的第一塊敵後抗日根據地冀中根據地。此後毛澤東先後派遣得力幹部前往冀東、山東開辟新的遊擊試驗區。所有這些小型試探性行動的成功，為毛澤東在1938年華北日軍主力南下時果斷向河北、山東的平原地區派遣主力部隊進行遊擊戰、開辟新的敵後抗日根據地提供了決策依據。
敵後在遊擊戰中顫抖
當國民黨主力部隊通過淞滬、南京、徐州、武漢等一係列規模空前的正麵會戰對日軍節節抵抗時，八路軍來無影去無蹤的遊擊戰能夠在敵後起到多大的實際作用呢？日本戰後官方戰史《華北的治安戰及治安強化運動》中，日軍中國派遣軍第1科高級參謀真田一郎大佐在1940年11月28日，就當時的局勢和日軍未來的作戰方針進行的彙報，反映了日軍對八路軍遊擊戰的看法：“占領區的治安現狀，按優劣順序為：蒙疆、三角地帶（長三角）、武漢地區、華北，其中以華北最差。”
八路軍攻城奪堡。
抗戰英烈名將傳奇
毛澤東領導的敵後遊擊戰（代序）全麵抗戰後最早淪陷的華北作為當時日軍大後方，卻成為“治安”最差的地區。真田一郎大佐寫道：“方麵軍認為，華北治安肅正工作至今未能令人滿意的根源，在於共軍軍隊群眾的地下工作正在不斷深入擴大。因此決定以對共施策為重點。”
這正是毛澤東人民戰爭和遊擊戰戰略實施後迅速獲得的成效。1937年3個師的八路軍在1938年，已經能夠組織超過100個團的部隊（尚不包括在山東等地的部隊）對日軍發動了百團大戰，及時振奮了全國人民對抗戰的信心和士氣。日軍戰史《華北治安史》在總結其1941年開始為期3年的“華北治安強化運動”時說：“治安良好的隻有7個縣，有137個縣差不多未部署兵力，不得不聽任中共活動，還有295個縣屬中間地區，彼我勢力浮動很大。”他們不得不承認：“對麵的控製已不可能，隻能考慮保點線。”
共產黨領導的遊擊戰不僅僅隻是在敵後的華北地區。在華東敵占區，共產黨領導的遊擊隊也非常活躍。偽南京國民政府在1941年5月16日公布了由汪精衛簽發的《清鄉委員會臨時組織大綱》中寫道：“被指定為第一期清鄉地區的江南一帶，為連接新政權（汪偽政權）的心髒上海和首都南京的鐵路沿線要地，是中國屈指可數的穀倉地帶，又是新政權勢力達不到的敵性地區。此地自1937年末以來，已成中共及重慶方麵遊擊隊‘忠義救國軍’（國民黨領導的遊擊隊）的遊擊根據地。前者以常熟、江陰地區為根據地，積極建設解放區；後者在蘇州、無錫、常州地區盡力進行恐怖和破壞活動。”
共產黨遊擊隊的作戰控製能力如此之強，以至於戰後日本防衛廳防衛研修所戰史室著的《中國事變陸軍作戰》這樣形容當時偽政府的處境：“1941年春，重新建起的新四軍第6師（師長譚震林）占據此地，解放區的政權組織甚至滲透到鄉鎮基層。因此，南京國民政府（汪偽政權）苦心設置的縣政府，與其說是行使地方政府的機關，莫如說不過是稅收機關而已。”
日軍開始將共產黨八路軍作為主要對手
日本人終於認識到，他們新的挑戰，來自於共產黨和毛澤東領導的遊擊戰。日軍戰史《作戰日誌中的中國事變》中顯示，日本華北方麵軍在1940年已經將共產黨遊擊隊作為“最大癌患”，並編輯《剿共指南》通報全軍。
華北方麵軍作戰主任參謀、計劃起草人島貫武治大佐在對八路軍遊擊戰進行所謂深入調查後得出結論：“他們是黨、政、軍、民結成一體的組織，具有明確的使命觀。”在最初對八路軍和遊擊隊的掃蕩中，日本方麵所謂最了解中共實際情況的第2科（情報）參謀認為：“中共具有驚人的實力。在百團大戰中，我軍的掃蕩作戰僅僅將其驅散，並未取得殲滅的成果，終歸徒勞。對擅長遊擊戰及退避戰術的共軍，以武裝討伐，猶如驅趕蒼蠅，收效極微。因此，主張招撫分散各地的灰色敗殘部隊（國民黨潰軍和投降部隊），給與占領地區，使其防止共軍的滲透，日軍隻宜作其後盾。”
日軍華北方麵軍開始積極推進招撫閻錫山的“伯工作”。日本防衛廳防衛研修所戰史室著《華北治安戰》記載，雙方“進行得非常密切，事實上雙方的聯絡已成公開的秘密”，並曾兩次締結停戰合約，進行多次物資交易。日軍對晉軍進行的分化瓦解工作中，“獲得很多俘虜和投降部隊，以之改編成山西剿共軍兩個師”。
1942年12月19日，華北方麵軍第1軍司令官在兵團長集會上訓示“伯工作”的意義，在於“通過閻錫山的加入南京政府，以促使抱機會主義態度的反蔣將領挺身而出，從而打開重慶政權崩潰的缺口”。雖然日軍對閻錫山誘降的“伯工作”最終失敗，但據曾任日本第1軍參謀回憶：“……讓無害的山西軍存在，其本身就具有重大意義。”但另一位參謀土田穰大佐也承認：“日軍打擊了共軍，然後讓山西軍進駐共軍力量已被削弱的地區，使之擔當剿共建設的任務，果能如此則甚為理想。但是，山西軍非常軟弱，缺乏戰鬥力，即使同少數共軍作戰也隻有失敗。因此，把山西交給山西軍，不能指望能起到防共壁壘的作用。”