一、源遠流長的社會命題
人類對災荒的認識，經曆了一個漫長的曆程。在人類早期社會中，人類對自然的認識和理解力極其有限，他們對變化萬端的自然現象總是感到困惑不解、無能為力，於是就把自己不能理解的一切自然災異歸結於上天的意誌，認為是天降災荒，隻有祈求天神的恩賜，才能得救。殷墟卜辭中常有“上帝能不能下雨，使年成豐足呢？”“是上帝下雨不能有好的年成嗎？”等對旱澇災害無可奈何的歎禱，便是這種原始的神學災害觀的反映。據先秦史籍記載，商朝湯王時連續年大旱，湯王乘素車白馬，身著布衣，以自身為犧牲祈禱降雨。西周設有司巫之官，若遇大旱，則率眾巫進行祭祀求雨的活。其後曆朝，所謂河伯娶妻，以人祭天之事時有發生。直到清代，歲遇水旱，仍遣官祈禱天神、地神、太歲等。不過到了後代，這類巫術漸成一種約定俗成的儀式而非除禍消災的實際措施。隨著同災害鬥爭實踐的發展，人類逐漸認識到災異現象以及自然規律是可以認識的。在先秦思想家的著述中，出現了災荒的定義。墨子說，一穀不收叫做饉；二穀不收叫做旱；三穀不收叫做凶；四穀不收叫做匱；五穀不收叫做饑饉。所謂五穀，泛指主要的糧食作物。五穀不收謂之饑饉的提出，表明時人已基本上概括出了災荒的定義：即災荒實質上是自然原因造成莊稼歉收引起的糧食匱乏。這種看法雖然不盡科學和完備，卻是農業社會人類在生產活動中對災荒的認識不斷深化的結果。對於災荒的成因，古代思想家不可能作出準確科學的分析，但其論點已帶有某些合理的成分。戰國時的計然曾提出著名的農業豐歉循環論，認為農業豐歉與木星的運行有關。而木星在天空的位置變化，大約以年為一周期，這也即是農業豐歉的循環周期。據此，計然提出一般情況下農業生產變化規律是年一豐收，年一幹旱，年一大饑荒。西漢的賈誼也有類似的看法，說：年一小豐收，年一災荒，年一大豐收。
這些觀點，至少揭示了自然災害的發生有其內在的必然性和發展規律，人們可以在認識規律的基礎上製定防災救災的規劃。人類在與災害的鬥爭中，最早的救荒思想是重農積粟備荒的思想。據先秦史書記載，夏人已知積穀備荒的重要——“天有四殃，水旱饑荒。它們發生無常，不進行糧食儲備，怎麼能防它呢？”《禮記》中說：“國家無年的糧食儲備，叫做不足；無年的儲備，叫做危急；無年的儲備，國家就要滅亡了。耕種年要有年的儲備，年要有年的儲備。連續年這樣，雖然有水旱災害，百姓不會有饑餓。春秋戰國時期，發展農業被看作是富國強兵的重要前提。李悝、管仲、商鞅等先秦著名思想家都有重農積粟的論述。漢代賈誼在其著名的《論積粟疏》中進一步強調重農是積粟前提，積儲是鞏固政權、防備自然災害及一切突發事故的頭等大事，發展了古代的救災思想。此後曆代思想家，從不同的角度表述了重農備荒的思想。北魏孝文帝太和十一年年春夏之交，山西發生嚴重旱災，加上流行牛疫，百姓餓死很多。孝文帝頒發詔書，發動臣民上救災之策。齊州刺史韓麒麟上書，對災害與貧困的關係進行了分析。他認為，受到災害並不等於受到貧困。過去一鬧災便出現貧窮饑荒的原因在於耕田的人越來越少，遊手好閑的人越來越多。田地荒蕪，富貴人家大肆揮霍，國庫空虛，臨災時無力救濟，這才導致貧困。韓麒麟論述的角度和以往談到的災荒原因有所不同，但其實質仍是重農。他以此為根據，主張鼓勵農業，抑製工商，調解賦稅，禁遏奢侈，控製消費，保證儲備，以防災年帶來貧困。“災害並非貧困”一反舊議，提出了災害學理論的新思路。到了隋唐，人們對災害的發生原因及其防治的認識愈加深入和清楚了。白居易對此有非常精辟的論述。他說：水旱災害，有大有小。大的災害的發生，是因為自然運行的緣故，小的災害的發生，是因為人為的原因。
古代治理國家的人，每遇一次災害，就收集各種看法，反複聽取各種意見，考察災害的原因和來龍去脈。並且想一想，軍隊中是不是有放縱貪暴的人；得勢的權貴中，是不是有違法亂紀和不稱職的人；天下的窮人，是不是有貧困致死的；賦稅徭役的征收，是不是過度了；各種工程建築是不是經常興建而沒有停止？如果這些中有一種，那麼就是政令失當，從而受到大自然的懲罰。如果君王能夠改正過錯，杜絕邪惡，修明政治，那麼由於君王治國失當而造成的人為災害是可以消除的。至於大的災害，那就是諸如唐堯時代發生的連續年的水災，殷湯時代發生的持續年的旱災。以堯這樣的聖賢之君，湯這樣的仁義之君，當時他們德行儉樸，政治清明，結果卻發生浩浩滔天的大水災，赤日炎炎的大旱災，這不是因為君王治國失當，而是因為自然界的變化有定數。這就是自然的運行而造成的不可改變的災害。聖人雖然不能消除災害，但能夠防禦災害，這就在於倉庫裏經常有儲備，並真誠地施給老百姓。有了儲備防備災荒，雖然遇到荒年歉歲，老百姓就沒有挨餓的。發揮人的主觀能動性，就能戰勝自然災害，大概說的就是這個意思。也就是說，要防備在先，平安時要想到危急。如果發生了災害才做準備，雖然是聖人也無法自救了。
自然界的運動不是固定不變的，因此，有豐年，也一定有災年；土地上生產的財力是有限的，因此，有增產，也一定有減產。英明的帝王懂得這個道理，豐年時積聚，荒年時散放，用豐年儲蓄的糧食彌補荒年的歉收，即使發生年的水災，旱災，也不能損害老百姓的生活，危害國家的安定。白居易的這一闡述，不僅肯定了大的自然災害成因主要起於自然，也充分看到人為因素對加重或緩解災害的作用，同時強調通過人的努力防災減災，是較進步的災害觀。唐宋以來，救災思想層出不窮，許多發人深省的救荒思想，實際上也是切實可行的救荒對策。蘇軾提出，救災尤當在早。當災民還未饑饉時便救恤，則有的錢糧少而救濟的麵廣。隻需要削減上供米，出糶常平糧，官府沒有很大的支出百姓就可人人得到實惠。若到已經發生饑荒了才救，則用的財物多而救濟的人少。他舉例說，熙寧八年年的災荒，起因於天旱米貴，地方官不事先奏報朝廷災情，隻下令不得囤積居奇。有米的富戶卻把米藏起來不賣，百姓無處得食。已經餓死人了，災民四出流亡，朝廷才知道。於是下令運江西和當地的上供米萬石救災。官府放賑，沿街煮粥，終究無法挽回局麵。饑荒既然出現，又加上疾疫，死亡了餘萬人。總計起來，熙寧八年共耗糧餘萬石，其他的救災消耗不計其數。這就是不事先救濟的過失。此後浙江數郡先水後旱，災情不亞於熙寧八年，哲宗於十一月中旬便下令截本路上供米萬石賑災，又於十二月減元四年上供米數的/平糶，米價自然回落，災情便緩解了。蘇軾的“救災尤當在早”的觀點，成了後世救災遵循的重要原則。唐宋以來，眾多名臣賢士都闡述了救災思想，不乏真知灼見。但真正集百家之大成，彙總各家思想精華，並從理論到實踐全麵深刻論述，把中國古代的救災思想提到一個新的高度，則是宋代董的《救荒活民書》。
二、荒政專書的創始之作——《救荒活民書》
《救荒活民書》是中國曆史上第一部荒政專書。它是在唐宋以來救荒思想和救災實踐有了一定程度的發展的基礎上產生的。《救荒活民書》三卷，《四庫全書》本又有《補遺》一卷，南宋董
撰。董字季興，自號南隱，江西德興人，宋光宗紹熙四年年
進士。初授筠州新昌尉，曆知應城、瑞安、辰溪，為官小有政績，曾主持過救災，受到宋寧宗褒獎。董從小就對曾賑救河北餘萬災民的富弼十分欽慕。他生活在社會下層，目睹了民間百姓的疾苦和州縣官吏執行救災措施的得失，發誓若有機會從政，一定要實現救災濟貧的誌向。正是出於這種指導思想，他編撰了《救荒活民書》。書成之後，於嘉泰年間——年將書呈於宋寧宗，並請求寧宗頒旨，將該書推廣到各州縣。從寫書、進書的宗旨中，可以看出重憂天憫人的良苦用心。《救荒活民書》的內容是十分豐富的。上卷考古以證今，中卷陳述當代救荒之策，下卷詳細敘述宋代名臣賢士可資借鑒的救荒思想與措施。每條史事之後，多附有董的評論，褒貶臧否，時發前人所未發。在中卷裏，他歸納出種救荒措施，認為主要的有條，對這條論述的也較多：一為常平之法。唐宋以來，常平倉性質漸向義倉靠近，常用於荒年賑貸。董強調常平倉“專為凶荒賑糶”的救荒功能，針對宋代常平倉強行糴買、積而不糶、拘泥不許挪用成法，因而難以發揮作用，不能遍及鄉村等弊病提出尖銳批評。他認為糴買時限數配糴，強令百姓多賣，是“私家理財規式”，不足為訓。政府糴買時不可限數定價，須根據年成的好壞，依民間實值，每升高於時價一二文以便誘導百姓出售。他屢次批評近年來常平倉熟無所糴，饑無所糶，以致倉穀日久黴變化為塵泥；提倡視豐歉逐年糴糶，出陳易新。他還提出遇災州縣不應拘泥常平倉本不許挪用之規，可用倉本於豐熟州縣收購糧穀糶濟饑民，事後將糴本撥還原倉。他看到常平賑糶之弊在於不能遍及鄉村，因為水腳運費，搬運損耗，無法報請核銷，因此縣不敢請於州，村不敢請於縣。
他建議每升增加一文糶價補償所需運費，以便使賑糶之米遍及村落。二為義倉。董反對義倉置於州縣的做法，因為一來“憔悴之民多在鄉村”，於城郭極少，一有饑饉，人民難以舍棄廬舍，遠赴州郡請賑；二來義倉之米輸送州郡後常常“轉充軍食”，一遇凶年無米救民。他提出兩點解決辦法：第一，今後每遇凶歉之年，根據饑饉情況，撥還義倉米穀，運至鄉間。水腳運費據路途遠近折入米內。如此則僻遠村民亦可得到實惠。第二，以正常年景所取義米，交諸鄉各建倉貯存，縣官登記數目，以本鄉年長有德的人主持管理，遇災年開倉賑濟饑民。三為勸分。勸分即勸富戶出錢粟救濟災民。董認為，富戶糶米得錢，本不需勸。隻因官府不問有無，唯按戶等高下攤派，於是“勸之出米，則愈不出”。他主張勸上戶和富商巨賈出錢，官府派人在豐熟處購買米穀運回本地糶濟百姓，然後歸還富戶本錢。富人願意自行糶販，亦聽其便。官不抑價，有利可圖，富戶必爭相發糶。這就是“以不勸勸之，則米自出”的辦法。四為禁遏糶。董譏諷那種擔心糧食出境過多會造成本地糧荒的觀點是“見識狹陋之論”，認為天下一家，各地豐歉不同，鄰境告糴，義所當恤，況且循環糶販，既可接濟他處饑民，也不會造成本地糧食緊張的狀況。若本地之米不許出境，他處之米亦不許入境，一有饑饉，諸路環視壁立，百姓無告糴之外，反倒釀成饑荒。五為不抑價。董指出，米價可隨行就市，自發調節，不宜官定。官抑米價，則客米不來。若他處米價暴漲，而此地米價獨低，哪還有人肯販運過來。興販不至則境內乏食，有糧食蓄積的人更不敢賣糧。饑民手持賑錢，終日惶惶無告糴之處，必釀成禍亂。若官不抑價，各地米商必紛至遝來，本地富戶見此情形也會爭先恐後出糶，米價自然就低落了。上述五方麵，基本上是“救民於已饑之前”的備荒措施，具有積極的意義。