一、政府官報的出現
按照現代意義上的報刊概念，1896年前清政府沒有公開發行的官報。起初清朝統治者對報業非常輕視，因此當1851年江西學政張芾上書請求創辦官報時，被鹹豐皇帝斥為“識見錯謬，不知政體，可笑之至”。①
直到1896年，政府對創立官報的態度才發生改變。同年，康有為、梁啟超在北京創辦《中外紀聞》，已搖搖欲墜的清政府看到報紙巨大的社會影響力，同時看到高壓政策沒有達到預期效果，開始轉而創立維護自己統治的輿論係統，反對異己言論，才批準總理各國事務衙門的奏請，將維新派創設的“強學書局”改為“官書局”，出版《官書局報》和選譯外報的《官書局譯報》，這是清政府公開發行新式官報之始。“百日維新”期間，光緒皇帝曾批準上海《時務報》改為《時務官報》，但沒有辦成，戊戌政變後，連《官書局報》也被迫停刊了。②
官報大量創辦是在1901年以後。1901年，慈禧太後迫於形勢要推行“新政”，與此相配合，一些地方督撫為了裝點門麵，相繼辦起了一些官報。如1902年，直隸總督兼北洋大臣袁世凱在天津創辦《北洋官報》；此後，江蘇《南洋官報》、《山西官報》、《安徽官報》等地方官報相繼在各省創辦，其中以張之洞親自督辦的《湖北官報》較有特色。1906年，清政府宣布“預備仿行立憲”後，中央和地方政府辦的官報多了起來。1907年，由中央考察政治館創辦的《政治官報》，是清政府的正式機關報。同時，商務部和學務部也創辦了《商務官報》和《學務報》。一些地方政府先後辦起了許多教育官報、政法官報和實業官報。這些官報的內容主要是公布法律、命令、文案等，且大多是免費發到各級衙門和學校，與一般讀者無緣，並沒起到左右輿論的作用。③
二、新聞政策的變化
清政府及官場對報刊的態度有一個反複變化的過程，最初因屈於外侮，為維新而提倡辦報；其後又以非議雜興，為革命而禁止。這種前後迥異的態度以戊戌政變為界限，其直接體現在提倡報館及閱報與禁止報館及閱報問題上。
在政府對報紙認可並推廣的階段，各省大吏，望風承旨，自屬當然之事。例如，湖北總督張之洞曾在善後局撥款訂購《時務報》288份，發給全省文武大小衙門及各書院各學堂；浙江巡撫購《時務報》，發給各府州縣；湘撫購買《時務報》，發給各書院；廣西洋務總局通飭全省府廳州縣，購閱《知新報》；直隸總督袁世凱通飭各衙署局所，購閱外交報；其他如《湘學新報》見於湖南學政江標之奏牘；《渝報》見於川東道之告示。這些都是當時的報紙引以為榮的事情，同時各省大吏也頗受報紙之影響，常采用報紙上的言論納入奏牘。
戊戌政變失敗，慈禧太後複政後，立即於光緒二十四年八月二十四日（1898年10月9日）下諭令查禁報館，訪拿主筆。《清議報》創刊後，攻擊慈禧太後及剛毅、榮祿等人，引起政府記恨。1900年，清政府下諭加大追捕康有為、梁啟超的力度，其中在查禁報館、訪拿全國報館主筆的上諭中稱：“莠言亂政，最為生民之害。前經降旨，將官報《時務報》一律停止。近聞天津、上海、漢口各處仍複報館林立，肆口逞說，捏造謠言，惑事誣民，應予以設法禁止”，命令各督撫認真要求屬下查禁，並汙蔑報館主筆皆為斯文敗類，不顧立廉恥，要求命令地方官嚴行訪拿，“以重懲治，以息邪說而靖人心”，同時認為隻要使購閱者無人，則康、梁等即不能施加其影響，因此責令沿海各督撫對購閱康、梁之報章者嚴加懲辦，企圖通過國家暴力阻止人民獲得信息的權利。
這道上諭頒布後，導致全國各地報刊紛紛閉歇或改掛洋牌，新聞事業元氣大傷。1898年上海出版的23家中文報紙，隻剩下13家繼續出版；在其他城市出版的14家報紙，隻有6家出版，這樣中文報紙就減少到19家。據說，清政府收買了剩下的一些主要報紙的編輯。在禁止報館、嚴拿主筆的上諭之下，內地報紙遂寥若晨星，或避歇，或遷入租界。
1906年7月，清廷又頒布《大清印刷物專律》，對報刊的注冊、審批、處罰等都作了嚴格規定，其中，最重要的一則是關於印刷物中訕謗罪的規定，“令人閱之有怨恨或侮慢，或加暴行於皇帝、皇族或政府，或煽動愚民違背典章國製者”，即構成“訕謗”罪，處以十年以下監禁或5000元以下的罰款。這項法律還賦予地方官吏對指控印刷物、逮捕報人和查封報館的權力。同年稍後，巡警部頒布了《報章應守規則》，規定報館必須經過巡警部批準，嚴禁報刊刊登“詆毀宮廷”、“妄議朝政”、“妨害治安”、“敗壞風俗”和涉及“內政外交秘密”的文字。①