西安事變以後的大半年中，周恩來已同國民黨作過5次談判。現在又因山西在抗日戰爭中的獨特的曆史地位，隻得暫時把同國民黨談判的事宜擱下，奉命轉道山西，利用閻錫山願意同共產黨合作的一麵，推動山西群眾抗日運動。
在中國革命征程中，周恩來文韜武略，不論軍事、政治、內政、外交，均有過他人無可比擬的業績，在黨內外擁有很高的聲望。
“……要使全體同胞不當亡國奴，就必須建立各黨各派各軍各界的抗日民族統一戰線，聯合起來打日本；就必須動員民眾，武裝民眾！須知，由這一些民眾意誌築成的無數的國防堡壘，是較一座雁門關或平型關更為可靠的啊。”周恩來深諳毛澤東關於抗日遊擊戰爭戰略方針的核心內容，是把發動群眾，擴大抗日力量置於首要地位，講起話來，深入淺出，既鼓舞人心，又絲絲入扣。
但就山西而言，我黨雖有一批黨員在1年前已入晉作高層人士的統戰工作，推著、拉著閻錫山抗日，使山西成了除陝北以外全國第二個倡導抗日的地方和民眾運動開放最早的省份，全國各地愛國青年，除投奔陝北，都擁來山西。但問題卻又不是那麼簡單。在抗日問題上，我黨雖同蔣、閻建立了統戰關係，但在對待我黨的態度上，蔣、閻又同日本有一致之處。矛盾錯綜複雜，山西集中了所有這些矛盾。這裏既有新的課題，又需有統戰工作的特殊形式。如何作到既使閻錫山滿意，又巧妙地貫徹我黨的統戰政策；既必須周旋，又需要藝術。
周恩來處在激烈的政治漩渦之中，但他畢竟是20世紀中國一位駕馭風雲的人物；他同時又是調整各類矛盾和意見的能手。
現在，他作為毛澤東派往抗日前線的中央代表和軍委副主席，要為實踐毛澤東戰略思想作出一係列安排，同時又要為毛澤東在政治、軍事上的決策提供來自第一線的依據。
此刻，他雖然暫時已不再是同國民黨進行談判的中央代表，但卻是國共兩黨已經達成的一係列和談協議的一個偉大的實踐者。他必須使自己所作出的一切安排部署，不能使對方抓住把柄，同時也符合大多數人的願望。
這裏有數不勝數的難題，既需要雄才，也需要大略。
周恩來對某些難題似乎早有預料。
在洛川會議進行之時，他明白八路軍的高級指揮員們幾乎都在為八路軍出師後如何爭取在抗日戰爭中頭一仗就打勝，借以提高共產黨和八路軍的威望而努力，這樣對打擊恐日病，鼓舞抗日士氣，開展群眾抗日運動都有好處。
因為曆史提供了這樣的背景：華北國民黨70萬大軍抵擋不住日軍20萬人的進攻，在兵敗如山倒的潰退局麵中，八路軍開赴山西前線後，將采取怎樣的動作，豈能不為人所矚目？因而，在毛澤東發表了他的獨具謀略的山地遊擊戰方略之後，周恩來接著進行補充：應不放鬆在有利條件下的運動戰。
毛澤東沒有隨即改變原有的提法。周恩來也未放棄他的補充。會議讓所有到會者思考了3日。最後還是統一到毛澤東提出的戰略方針上來。
毛澤東也考慮到討論中的不同意見，把關於作戰方針的提法變更為：基本的是獨立自主的山地遊擊戰，但不放鬆有利條件下的運動戰。這樣，在部隊匆匆出征的時候，盡管前方戰局混亂，但官兵上下對勝利充滿信心。
當周恩來緊隨八路軍先遣勁旅——第一一五師一部之後進入山西，沿途所聞街談巷議，無不希望紅軍早日參戰。一路簞食壺漿，一路熱切企盼。連那些一向沉著冷靜的將領也被熱情的群眾所鼓舞，按捺不住想立即與“不可戰勝的皇軍”來一次較量。
來到山西，周恩來首先考慮的還是開展敵後遊擊戰的布局。幾天之後，他向延安發去的第一份報告，講的便是華北敵我形勢和山西發展群眾遊擊戰爭得天獨厚的條件：恒山山脈綿延在桑幹河右岸，頗利於敵後遊擊；五台山脈勢最高峻，蔓延極廣，南北東西都不易突入，機械化兵團更難展開；太行山脈沿正太路兩側，山勢極險，也極利於遊擊，並與太嶽山脈連接，最便於轉移；晉西北山勢較薄，轉向呂梁山脈更好……
“派周出使晉地，形同自己率軍親征。”毛澤東看了周恩來的報告，不禁發出這樣的感慨。聯想到1年多前他曾率領紅軍渡河東征，第一次踏上山西高原，目睹山光水色，真像周恩來報告所描繪的，像似又一次親臨其境。
凝視周恩來的報告，在毛澤東眼下，拱形牆上那張單調而呆板的軍用平麵地圖，已經變成了一幅色彩斑斕而又十分壯觀的群眾抗日遊擊戰爭的立體圖像，那數不勝數的遊擊隊員似乎正出沒於層巒疊嶂的大山之中……
毛澤東激動不已，由不住提筆揮毫——這便是9月中旬接連發出的致山西前線各將領關於情況判斷和變更原定戰略部署的一係列電報。周恩來知道，毛澤東十分關注他同閻錫山的會晤。