這樣，張學良在南京被扣後，西安實際上陷於群龍無首的混亂狀態。針對西安內部這種狀況，為了進一步實行分化，南京方麵在談判中故意提出甲、乙兩種方案，讓西安方麵選擇。甲案是中央軍進駐西安，東北軍和十七路軍撤至陝西西部和甘肅一帶，紅軍仍返陝北，陝西省政府主席委十七路軍方麵的人充任。乙案是中央軍進駐西安，東北軍移駐安徽和淮河流域，十七路軍移駐甘肅，紅軍仍返陝北，安徽省政府主席可委東北軍方麵的人充任，甘肅省政府主席可委十七路軍方麵的人充任。
在這兩個方案中，接受甲案則東北軍、十七路軍和紅軍仍靠攏在一起，“三位一體”不致解體；接受乙案，東北軍可移駐較富庶的地區，但東北軍東開後“三位一體”自然瓦解。蔣介石給楊虎城寫信，勸他接受甲案；而何應欽又給王以哲、何柱國寫信，勸他們接受乙案。這樣，西安內部的矛盾就更明顯：十七路軍主張接受甲案；東北軍高級將領雖然公開表示接受甲案，但暗中卻想接受乙案；東北軍少壯派則主張先救張學良回來，其他一概不論。
共產黨在西安是張、楊請來的客人，不便幹涉友軍的內部事務，更不能發號施令，隻能處在建議和讚助的地位。1月15日，楊虎城向周恩來表示：如果真的打起來，他對作戰的勝利沒有把握。周恩來根據中國共產黨和平解決西安事變的方針，分析當前的具體局勢，向楊虎城提出3點建議：第一，為了求得和平解決，須先由楊、於通電就職。第二，由他們派人去奉化見蔣，對乙案堅決拒絕，對甲案可基本接受。但須中央軍全部退出甘肅，在西安得留東北軍和十七路軍各一部，東北軍並可伸至鹹陽。第三，主要的是軍事上3單位靠攏，政治上利用國民黨即將召開的三中全會來解決問題。
1月20日，派去見蔣的代表李誌剛回到西安。楊虎城召集東北軍、十七路軍高級將領開會，會上沒有談出結果。第二天，請周恩來參加。這次會議決定：派李誌剛攜楊函再飛奉化，接受蔣的甲案，並對中央軍、東北軍和十七路軍的駐防地區提出一些具體意見，張學良如一時不能回陝請給以名義。紅軍同意退回陝北。30日，西安方麵和南京方麵在潼關大體商談就緒，決定采用甲案。
在當時，這仍是一個可行的較好選擇。隻要3方聯合一致，實現這個方案，對西北局勢此後的發展是有利的。
這時，東北軍少壯派的活動大大活躍起來了。他們多是掌握團營級部隊實權的人物，有愛國熱忱，對張學良懷著很深的感情，思想比較急進，但有時容易流於偏激。他們認為，無論接受甲案或乙案，張學良都不能回來了。因此，他們自下而上地發動簽名運動，要求營救張學良，不惜同中央軍開戰，認為元老派的做法是有意取代張學良而放棄營救。他們的義憤很容易引起東北軍中下層官兵乃至社會群眾的同情和支持。楊虎城雖憂慮作戰難以取勝，但也希望張學良能早日回來，又擔心中央軍來後會對他報複，在這點上同少壯派有著共鳴。這樣，少壯派的主張一時在西安占了上風。
在這種複雜的環境中，周恩來一直同各方麵廣泛接觸，宣傳堅持三位一體，堅持和平，而重點是做少壯派的工作。
1月27日晚間，少壯派的20多人到金家巷東樓會客廳向周恩來請願。少壯派表示：我們堅持要求張學良將軍回來才能撤兵。周恩來說：那樣恐怕有引起戰爭的危險。我們現在不堅持，退兵後“三位一體”好好團結，仍然可以要求張將軍回來。少壯派仍不同意。應德田慷慨激昂地發表了長篇講話，陳述他們的理由。周恩來聽完後，耐心地解釋道：我們了解東北軍的特殊性和副司令在東北軍的重要性，我們了解副司令在“三位一體”中的重要性，我們極願把副司令營救出來，但是現在這種局麵，我們堅持要求放回副司令，而蔣介石一定不放回，堅持下去，很容易引起戰爭。引起戰爭，那就不合副司令發動西安事變所希望達到的團結抗戰的原意。引起戰爭，對副司令恢複自由和回來的問題更無好處。很明顯，戰爭一起，他們更不會放副司令回來了。我們現在退兵，我們“三位一體”好好地團結，保持這個強大的力量，繼續堅持要求，副司令遲早總會回來。我們要求副司令回來的方法應該很多，不一定要現在這樣堅持，要求南京即刻放他回來。現在這樣堅持，一旦引起戰爭，不僅張副司令回不來，而且容易造成更加混亂的局麵，對國家前途，對團結抗日前途，對東北軍前途，對副司令前途，都會沒有好處。