李翠豔 閻書欽
中國共產黨自成立以來，就不斷探尋中國正確的發展道路。她領導中國人民，經過28年艱苦探索的曆程，終於建立了人民民主專政的社會主義國家——中華人民共和國。這一開天辟地的壯舉，是與毛澤東、劉少奇等老一輩無產階級革命家不懈的探索與追求分不開的。他們在艱苦的戰爭環境中，依據新老解放區的不同情況，經過深思熟慮，分階段、有步驟地逐步確立人民代表大會製度這一新中國最根本的民主政治製度，為新中國的政權體製建設打下基礎。又在解放戰爭激烈進行之際，展望建設新中國的宏偉藍圖，開始籌劃成立華北人民政府這一由革命根據地政權向新中國政權過渡形式的政府，並使之成為新中國中央人民政府的雛形。麵對新中國成立後百廢待興的新局麵，適時召開第一屆全國人民代表大會，正式把人民代表大會製度寫進憲法，成為世人矚目的重大事件。當時先後擔任中共中央工委書記、中共中央華北局書記和建國後第一任全國人大常委會委員長的劉少奇，首先提出了在解放區確立人民代表大會製度，直接指導了華北人民政府的籌備和成立工作，具體籌備了第一屆全國人民代表大會的召開工作，在新中國政權體製的確立過程中起到了關鍵作用。
一、開創並實踐人民代表大會製度，為新中國奠定民主政治基礎
人民代表大會製度，是中國共產黨在長期的革命鬥爭實踐中，總結革命根據地民主政權建設經驗，經過長期醞釀，創造和發展起來的，是新中國的一項根本政治製度。早在1939年底，毛澤東在《新民主主義論》中就提出了實行人民代表大會製度的設想，認為“中國現在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區人民代表大會直到鄉人民代表大會的係統，並由各級代表大會選舉政府”。1945年4月，毛澤東在《論聯合政府》中，再次提出：“由各級人民代表大會決定大政方針，選舉政府。”但作為一種設想，人民代表大會製度並未能立即在解放區付諸實施。解放戰爭時期，劉少奇繼續就人民代表大會製度不斷探索、實踐，積累經驗，並最終把這個設想變成現實。這是他在政治製度上的一個重大創建。
劉少奇建立各級人民代表大會製度的構想，是他在領導土改運動中結合發揚群眾民主、建立各級農民代表會的基礎上，於全國土地會議前開始醞釀、提出，會後逐步完善，到華北人民政府成立時正式確定的。1947年5月，劉少奇提出：在土改運動中“應組織經常的村農民代表大會，農民委員會及縣、區農民代表大會等，讓農民選舉，農民代表大會統治一切，並經過他們來改造政府和黨的組織”，賦予農民代表大會選舉、改造政府的職權。他又於7月進一步提出，在土改中建立區、縣、省的農民代表會，履行農民代表會的最高權力。由於社會形勢的巨大變化，抗日戰爭時期建立的各級參議會已不能發揮應有的重要作用。因此，劉少奇在全國土地會議期間認真思考了在土改中保障廣大農民民主權利的問題，正式向中共中央提議，以各級農民代表會暫時代替各級業已“死亡”的參議會，作為各級權力機關，待適當時機再建立三三製的各級議會。全國土地會議後，1947年9月，在劉少奇主持下，中央工委製定了《關於政權形式問題給冀東區黨委的指示》，正式決定：“目前解放區各級政權形式，應采取從下至上的代表會議製度……望在土地改革中，應將解放區政權，改組為人民代表會政權。”指示規定了人民代表大會的一係列具體製度：各種人民代表會的功能和職權應“為各級政府最高權力機關，一切權力應集中於代表會”，“各級政府機關，應向代表會報告自己的一切工作，並請求審查和批準。代表會對於政府的行政、立法、司法、監察及武裝等一切事項，均有權決議或否決之，各級政府機關須完全遵守並執行代表會決議”。“各級政府委員會不稱職者，得由代表會全部或個別撤換、審核”；其選舉辦法是，“各級代表會代表，縣以下由區、村人民直接選舉，縣以上由區、縣代表會間接選舉”；各級代表會的名稱，“或稱農民代表會，或稱人民代表會均可”。他又於10月向中共晉冀魯豫中央局、晉綏分局發出建立各級代表大會的指示，強調各級農民代表會“將來能正式規定一種製度”。這說明，雖然劉少奇沒有確定各級代表會的正式名稱，但其關於人民代表大會製度的構想已經基本完善、形成。
1947年11月，中共中央向各解放區批轉了中共工委給冀東區黨委的指示，同時決定其名稱“一般以人民代表會議為妥”，並將各級人民代表大會製度確立為黨在解放區政權建設方麵的基本方針。依據這一方針，在中共中央華北局的直接領導下，1948年8月，在石家莊召開了華北臨時人民代表大會。華北臨時人民代表大會作為建國前人民代表大會製度的一次成功實踐，初步開創了人民代表大會製度，“成為了全國人民代表大會的前奏和雛形”。劉少奇作為中共中央華北局書記，直接領導了華北臨時人民代表大會的籌備和召開工作。
人民代表大會製度，是中國共產黨在籌建新中國政權過程中的一個偉大創舉。1949年9月通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》，將人民代表大會製度正式確定為新中國的根本政治製度。1954年9月召開的第一屆全國人民代表大會，標誌著人民代表大會製度的最終形成。
二、領導建立華北人民政府，使之成為新中國第一屆中央人民政府的雛形
1948年初，國共兩黨進行戰略大決戰的條件日趨成熟。在新民主主義革命即將取得全麵勝利，新中國即將成立的曆史轉折時期，我黨首先必須解決新中國政權建設怎樣辦的問題。劉少奇創造性的提出並直接領導了華北人民政府的成立，為新中國國家機構和政府體製的建立打下了堅實基礎。
劉少奇是華北人民政府的首倡者。他之所以提議建立華北人民政府，其重要目的就是為新中國政權積累、探索管理和建設經驗，奠定體製基礎。早在1947年12月中共中央陝北米脂縣楊家溝會議提出中央政府問題之前，全國土地會議前後，他便開始思考籌備中央政府的問題。1947年9月，劉少奇向中共中央提議，在1948年五六月間召集全國農民代表大會和青年、婦女的全國會議，討論建立各種民主製度，並籌備解放區人民代表會議及中央政府的成立。1948年3月，他屢次在中共中央工委會議上指出：成立華北局不是臨時的，而是一直達到全國勝利。中央要吸收這種太平區域管理國家的經驗，以便將來管理全國。晉察冀、晉冀魯豫兩區合並後，必須一切統一，為將來中央的全部統一打下基礎。他還強調，華北兩區合並後的方針是建設，要在組織上、政策上、幹部上、機構上、具體辦法上來為新中國的建立作準備。要依靠華北探索建政、人民法庭、人民代表大會等一套辦法和經驗，以便統一、管理全中國。中共中央華北局於5月下旬成立後，他立即指出：華北工作帶全國意義，我們現在建設的各種製度，將來要為全國所取法。為新中國中央人民政府和各級人民政府的建立做準備，是劉少奇賦予華北人民政府的重大使命。