日本在密謀發動“九·一八”事變的同時，就策劃了怎樣統治中國東北的具體辦法。早在1931年4月，日陸軍參謀部在《形勢判斷》中曾提出3種形式：（1）建立名義上受中國政府管轄，實際上親日的政權；（2）建立“脫離中國本土”的“獨立國”；（3）將中國東北直接劃入日本版圖。事變發生後的第二天，關東軍達成一致意見，即建立所謂“獨立國”。
9月22日，關東軍擬定《解決滿蒙問題方案》，在此方案中明確提出：在“滿蒙”成立一個由日本支持，“領土包括東北三省和蒙古，以宣統帝為元首的新政權”，國防和外交委托日本帝國掌管，交通和通訊的主要部門也由日本管理。
9月23日，本莊繁進一步提出建立滿蒙政權的三原則：（1）使滿蒙完全脫離中國本土；（2）關東軍把“滿洲”和蒙古統一起來；（3）在表麵上由中國人統治，但實質上要掌握在日本人手裏。
日本急於建立一個名義上的傀儡政權的目的在於：以華製華，長期占領。同時造成既成事實，混淆國際視聽，掩蓋侵略行徑。
日本發動“九·一八”事變，是對凡爾賽—華盛頓體係的挑戰，在國際上引起了軒然大波，遭到蘇聯和世界輿論的譴責，西方大國也對日本的行為表示不滿，使日本在國際上極度孤立。
為了緩和國際壓力，1931年9月24日，日本發表了《關於滿洲事變的第一次政府聲明》，否認日本出兵是“軍事占領”，並聲稱“帝國政府在滿洲沒有任何領土欲望”。顯然，建立“獨立”的滿洲國”有利於欺騙國際輿論，鞏固已占領的地區，將中國東北變成它擴大侵略的軍事基地。
為了使偽滿洲國盡快建立起來，日本策動漢奸宣布“獨立”，拚湊東三省偽政權。日本駐中國東北各地領事、特務機關紛紛出動，進行拉攏和策劃活動。
1931年9月26日，熙洽聲明在吉林成立“吉林省長官公署”，旋又聲明同南京國民政府和張學良地方當局脫離關係。
9月22日，張景惠在哈爾濱宣布“自治”，27日，成立“東三省特別區治安維持會”；1932年元旦，最終宣布“獨立”。
在遼寧，1931年9月24日，通過土肥原的策動，漢奸袁金銘組織了“奉天地方自治維持會”。
與此同時，日軍又指示漢奸組成“遼寧四民臨時維持會”，以恭親王溥偉為會長。10月20日，關東軍以趙欣伯接替土肥原，任偽奉天市長。11月20日，日軍將遼寧省改稱奉天省，解散“維持會”，任命前遼寧省政府主席臧式毅為偽奉天省長。
錦州淪陷後，馬占山開始動搖，認為張學良“回不到東北了”，“應該想自存之道，保全實力”。遂於1932年1月6日赴哈爾濱與張景惠會晤，同意合作“建立黑龍江省政府”。當日下午，張景惠去齊齊哈爾，次日宣布就任“黑龍江省長”之職。
東北三省的偽政權拚湊起來後，日軍開始有計劃地控製中國廢帝愛新覺羅·溥儀。
溥儀自1924年11月被馮玉祥趕出紫禁城後，一直被日本人所庇護，居於天津日本租界。1931年10月29日，土肥原到達天津，誆騙和引誘溥儀到東北。土肥原迎合溥儀期盼複辟“大清帝國”的強烈欲望，謊稱幫助溥儀到東北重新登基。為了免除溥儀的懷疑，促使溥儀終下決心，土肥原又使伎倆，指示漢奸於11月8日在天津製造暴亂，土肥原乘機劫持溥儀離開天津，於11月13日到達營口。隨後密送旅順，靜觀時機。
11月21日，國聯大會決定組成李頓調查團赴中國東北調查“九·一八”事變。為了對付李頓調查團，日本決定利用調查團尚未踏進中國國土的時機，加快策劃成立“滿洲國”的步伐，企圖給占領東北披上“合法”的外衣，蒙騙世界輿論。
1932年1月4日，本莊繁同幕僚擬定出最後具體方案。方案決定成立管轄東北四省和蒙古的“滿蒙中央政府”，定都長春，由溥儀擔任首腦；中央政府設參議府，由蒙、滿各1人，漢人3人，日本人3人組成；日本軍隊擔當新國家的“國防軍”。該政府最遲在3月上旬，即國際聯盟調查團到達東北之前成立。關東軍的方案謊稱，“滿蒙中央政府”是中國人本身從內部分離出來的，並不違背《九國公約》和國聯盟約的精神。這一方案由板垣攜往東京，日皇裕仁破格接見了阪垣。