高順製定的糧食價格被執行的非常到位，隨著時間的推移，全國的糧食價格越來越高，效果逐漸顯現出來，使得大量的百姓無以為繼。
徐州、豫州、荊州、司隸等地相繼爆發了大規模的農民起義，他們都打著黃巾軍的旗號，加上冀州的黑山軍各部此伏彼起，聲勢複盛，在大漢逐漸形成燎原之勢。
他們攻略郡縣，劫掠大族富戶，造成極大的恐慌；官兵在鎮壓中遭遇接連失敗，令皇帝劉宏大為惱火，讓他慶幸的是北疆還算安穩，沒有蠻夷來搗亂；現在隻有青州、幽州以及高順和周飛控製的並州部分郡縣還算安寧。
災害天氣接連不斷，幹旱連複一年，糧食逐年減產，糧價飛漲，百姓生活在水深火熱之中，苦不堪言，賣妻賣兒女者已不罕見，易子而食者時有發生。
很多人都預料到天下大亂將至，都開始為未來做籌備。
三月，太常劉焉劉焉目睹朝綱混亂、王室衰微，故向朝廷建議說：“刺史、太守行賄買官，盤剝百姓，招致眾叛親離，應該挑選那些清廉的要員去擔任地方州郡長官，借以鎮守安定天下。”
州刺史本為朝廷派往地方的監察官，東漢以來，漸向地方行政官轉化；皇帝劉宏為鎮壓此起彼伏的農民起義，遂從劉焉之議，改州刺史為州牧，以重其職，鎮壓叛亂，平定四方。。
於是，州牧成於居於郡太守之上的行政長官，握有一州軍、政大權，職位甚重；從此州牧各據一方，形同割據政權，這種狀況最終演化成為漢末諸侯割據分爭的局麵。
劉焉本來想領交州牧，遠離中原，躲避禍亂；因為他聽侍中董扶說益州有天子之氣，心中大喜，便改向朝廷請求為益州牧。
當時，益州刺史郤儉在益州大事聚斂，貪婪成風。
於是朝廷便以劉焉為監軍使者、益州牧，封其為陽城侯，命劉焉前往益州逮捕郗儉，整飭吏治、安撫百姓。
因為道路不通，劉焉暫駐在荊州東界。
此時郤儉已被黃巾賊馬相等殺死，但是剛稱帝幾日的馬相又被益州從事賈龍組織軍隊擊敗。賈龍於是迎接劉焉入益州，治所定在綿竹。
劉焉上任後，任命賈龍為校尉，將他遷到綿竹居住；劉焉安撫收容逃跑反叛的人，極力實行寬容恩惠的政策，但內心已別有圖謀。
與此同時，周飛被任命為並州牧兼任河東郡太守，駐地從太原郡晉城改為河東郡安邑，遠離高順的桃園堡；陛下意欲用周飛牽製高順。
房良被任命為青州牧，，繼續兼任泰山郡和琅琊郡太守，駐地改為濟南國東平陵城；武安國被任命為濟南國相。
冀州刺史劉虞被任命為冀州牧，也是為牽製高順所設。
第一批州牧共設了四位，皆為皇親國戚或者宗室之人。
讓高順震驚的是，周飛和房良被任命為州牧後，係統認可的地盤迅速增加了二十萬平方公裏，包含他們所有轄區的麵積，此時，係統認可的麵積已達到六十多萬平方公裏。
高順開動腦筋，若是他被任命為幽州牧，則有可能讓係統再升一級，或者接近升級的標準，於是與馬貴等人商量之後，派人給張讓和大將軍各送去千金，並讓蘇雙要不惜代價的在京城活動，一定要謀取幽州牧之職。
獲得朝廷任命的幽州牧，可在未來軍閥割據中占得先機。