二、治理結構
長三角今天麵臨的諸多區域協調問題，西方發達國家也曾經曆過。20世紀60年代以來，發達國家的大城市超越了原有的地域界線向周邊地區擴展，中心城市與周邊地區融為一體，形成了大都市地區和大都市複合體。大都市地區的形成，客觀要求各個地方自治政府在交通運輸、基礎設施建設、社會治安、環境保護等方麵互相配合。然而，西方國家許多地方自治政府的管轄範圍十分狹小，彼此之間的橫向協調存在諸多問題。例如，紐約大都市區內的政治小單位多達1400個。這樣多的獨立而平等的政治小單位使合作非常困難，這種情況被稱為大都市區治理的“巴爾幹化”（孫群郎，1999）。基於對大都市區公共物品與服務供給的微觀實證研究和對美國大都市區重疊的多中心地方政府體係的仔細觀察，以奧斯特羅姆夫婦（Vncent Ostrom &； Elinor Ostrom）為代表的製度分析學派提出了係統的多中心（Polycentricity）自主治理理論，並論證了在大城市地區實行多中心自主治理的必要性和可行性。這一理論的基本點，是改變政府對於社會的行政性管理和控製，讓城市和區域的自主性力量在公共服務供給、社會秩序維係、衝突矛盾化解等多種領域充分發揮基礎性作用。
區域管理與協調是一個提供公共物品的過程，公共物品性質的劃分及其相關組織製度選擇的理論為多中心治理提供了重要的理論依據。公共物品理論為大都市區政府組織的職能範圍和作用方式的合理邊界提供了分析框架，研究公共物品的性質與領域並合理安排它的供給關係成為了大都市區規劃與治理的核心內容。多中心治理結構的製度安排包含以下兩層意思：
第一，在政府內部，也就是垂直方向，強調多中心的、分級的政府製度。公共物品理論明確了不同層級政府的職責範圍，即特定的公共物品應該放到最有條件提供它的政府層次上去管理；而哪種公共物品應該由哪級政府來管，取決於他們的性質和領域。關於這一點，奧斯特羅姆夫婦作了非常經典的闡述。在他看來，多中心是指為公民提供機會組建許多個（不是一個）治理當局，每一個政府可能會在特定地理區域的權限範圍內行使重要的獨立權力去製定和實施規則。如地方政府負責貼近公民的微觀性公共事務，這類事務主要產生於地方基層與發展需求，有明確的事務邊界，其決策結果不會對相鄰地區產生外部性，或隻有很少的外部性；區域政府負責區域交叉性公共事務，這類事務同樣產生於地方基層需求，但要麼是邊界模糊、決策結果的外部性較大的基層地方性事務，要麼是那些單憑一個基層組織無法完成，或難以達到最優效應的事務；全國政府則負責涉及全局的宏觀性公共事務，這類事務往往既產生於微觀基層發展的需求，又產生於宏觀整體發展的需求，或者是分散決策有可能產生“合成謬誤”，但又很難通過基層之間直接對話達成一致的事務。這樣，每一個政府都能在特定地理區域的權限範圍內行使重要的獨立權力去製定和實施規則。其內涵在於：一是把有局限的但獨立的規則製定和規則執行權分配給無數的管轄單位；二是在單個政府單位行使獨立權力的地方，每個政府官員的選任獨立於其他地區管轄單位的選舉過程；三是不同管轄單位中的公務員具有平等法律地位。多中心製度實際上是一種複合型的製度安排。其特有的優勢在於“提供了一種雖不完美但卻很重要的手段，來聚集時間和地點信息以用於決策”，因而能夠減少投機成本，並遏製搭便車的現象。
第二，在公共組織內部，即水平方向，強調治理空間的多中心。公共物品理論確定了政府組織向市場組織、社會組織分權的合理結構，以及組織間存在相互依存與夥伴關係的可能性與必然性。因此，這種治理結構是多中心的、自主的、分工合作的、互為補充的，在公共生活中，存在私人經濟部門和以民間組織為主體的第三部門或公民社會的自治、自主管理的秩序和力量，這些力量分別作為獨立的決策主體圍繞著認同或共同的公共問題，采取彈性的、靈活的、多樣性的集體行動組合，以尋求高績效的公共問題解決途徑。這意味著空間的多中心必然要求各空間維度中主體強勢分布，政府作為公共領域壟斷者的治理模式已經發生改變，由以政府為核心的單中心管製模式向“政府、市場和社會”三維框架下的多中心治理模式轉變。政府、企業、社會三者可以充分發揮各自的優勢：“政府在政策管理、規章製度、保障平等、防止歧視或剝削、保障服務的連續性和穩定性以保持全社會的凝聚力等方麵更勝一籌；企業界在創新、推廣成功經驗、適應迅速的變化，拋棄不成功的和過時的活動，完成複雜和技術性任務方麵往往更勝一籌，而第三部門則在完成微利或無利可圖的任務，需要同情心和對個人關心和尊重的任務，需要顧客或當事人方麵具有廣泛信任的任務，需要親自動手和直接關心的任務以及牽涉到貫徹道德準則和個人行為職責的任務方麵傾向於更勝一籌。”（戴維·奧斯本·蓋布勒，1996）綜上所述，縱橫兩個方麵公共物品供給關係的廓清為大都市區多中心治理的發展奠定了基礎；多中心城市區域治理結構的本質轉變在於：從傳統的“垂直式、單中心”的層級結構向“扁平化、多中心”的“圓桌式”結構轉變。