法要規範的社會成員一般較多，如果將一般單位製定的規章製度，地方人大和政府部門製定的條例，同嚴格意義上的法律分開，那麼我國隻有全國人大製定的法律才是法，這種法規範的對象是我國的全體公民，和該法所界定的外國人。地方人大、政府部門訂立的條例，單位訂立的規章製度，由於也是用來規範特定人群的行為，所以在本質上也是法，我們在這裏將其稱為廣義上的法。在整體法治狀況並不理想的國家和地區，當土政策同正式的法，下位法同上位法出現抵觸時，並不都是如法理規定的那樣是後者服從前者，而常常是反過來後者比前者有效。
如一個縣政府規定本地出產的糖蔗，一律不得運出本縣賣給外地的糖廠，隻能賣給在本縣納稅的糖廠，省政府規定本省蔗農可以自由將甘蔗賣給本省內的任何一家糖廠，誰阻攔農民這樣做是阻止公平競爭，要予以處罰。該縣的公務員和蔗農會多是遵從本縣政府的規定而不是服從省政府的規定。因為這些土政策、單位規章製度、地方政策更切近其所規範的社會成員實際，縣官不如現管的規律，使人們對這些規章、政策更為重視。如單位職工對本單位出次品要被扣獎金甚至開除的規定的重視程度，遠遠高於國家法律關於製售假貨將如何被處罰的規定，特別是國家法律的規定處罰程度並不重時。因為在一般情況下，執法者同被執法者距離遠近，同執法的疏漏成正比，他違反了國家懲治製售假貨者的法規，可能並不被發現、處罰，而違反了單位的規章，首先就過不了車間專門質檢人員這一關。
所以，土政策、單位規章製度、地方條例的質量也同樣重要，有時甚至更為重要。而由於法律和立法涉及內容的專業人才數量上的缺乏，和質量上的低下等原因，保證這些條例、規章製度更不用說土政策的質量，比保證正式法律的質量又更加困難。
由於訂立高質量良法的不易，許多國家都非常重視運用人類曆史經驗和教訓，設立製度，並投入大量的資源來努力爭取做到這點。對立法人員如議員的學識、人品、工作質量要求都非常高，候選人必須讓公眾充分了解，並經競爭性選舉當選後才能擔任，公共財政同時也給他們以充裕的工作經費和豐厚的個人報酬。一個重要的法律，一般是由具體人員擬出，這擬出人員需簽上名字以示負責，然後向社會公示，由公眾充分議論後，才正式提交立法機關的會議審查。
在審查過程中持不同意見的人開展自由辯論，辯論時講什麼話均可免責。過了規定的最低時限後，才投票表決，一般需獲得半數甚至2／3以上的同意票才得以通過，通過後有的又需經過另一個立法會議如美國的參議院也投票表決，一般也是獲得半數甚至2／3以上的同意票才得通過，有的還要經政府首腦如美國是總統批準，才最後生效。法律生效後，社會各主體如公民、執法人員還要將和該法有關的各種信息反映到立法機關，立法機關如發現其存在應該改進的問題，又啟動立法程序予以修改。此外，還給予司法部門以糾正錯誤的權力，如土政策與正式的法律，下位法與上位法，一般法與憲法相抵觸時，相應法院直至憲法法院可以判決前者無效。
許多國家即便這樣立法以後，立法的質量還是遠未理想。而我國由於是從上世紀80年代開始，才從計劃體製轉變到市場體製，不但缺乏製定適合市場體製良法的經驗和人才，還有大量的計劃體製遺留因素障礙。同時，我國社會人治的曆史沉澱十分深厚，如封建主義製度產生的封建意識根深蒂固，政治改革狀況又遠不理想。這使得我國保證法的優良性難度又更大，這不能不嚴重影響法治假貨的效度。
二、執法人員的素質問題
即使有了良好的法律規定，也不等於就有了良好的法治實際，因為法律規定總是抽象的、概括的，和具體繁雜的社會實際總有一定的距離，這個距離隻能依靠司法人員彌補。司法人員要想能將法律規定很好地化為與其相符的司法實際，必須具有較高的法律素質，這是主要的。此外最好是還要具備有司法實際遇到的專業知識，這點可以由專業人員協助彌補，如法官審理一篇文學作品是非法剽竊還是合法借鑒的案例，法官不懂文學，可以請文學專家協助。以及具有廉潔奉公的思想，這點可以由製度等外力強製來彌補，如隻要有了良好的製度迫使司法人員不敢也不能循私舞弊，即使一個存在循私枉法圖謀的法官，在絕大多數情況下，也沒有多少枉法實際。
在現代，司法人員的法律素質，主要由得到業界認可的，通得過社會實踐檢驗的，係統的法律知識來保證，這些係統的法律知識又主要由大中專教材來承載。所以司法人員主要是靠對大中專法律教材的學習，獲得和提高法律素質，包括在學校係統地學習，非係統培訓，自學等形式，而我國這方麵的實際遠不理想。從1950年到改革開放前，我國大中專中法律院係本來不多，一年的畢業生隻有1000人左右，再加上學習法律於個人得益作用不大，有時弄不好還會招禍，人們普遍沒有積極性，所以，那時我國法律專業人才非常少，一般人法律知識也非常貧乏。