淺論高標準基本農田建設與耕地數量質量保護關係
沈陽豐地國土科技服務中心?孫?傑?劉??何?棟
“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”是我國的一項基本國策，耕地保護是土地管理工作的重中之重，保紅線，穩增長，一直是近些年來土地工作的核心。為全麵拉動經濟的增長，建設項目上綱上線，占用大量耕地。為做到耕地數量不減少，質量有提高，農村土地整治、高標準基本農田建設、城鄉建設用地增減掛鉤土地複墾等一係列土地整治工作如火如荼地開展著。國土資源管理部門依照法律法規，各部門由上至下，切實加強耕地保護力度，積極推進農村土地綜合整治工作。保護基本農田在耕地保護中起著至關重要的作用，加大對高標準基本農田的建設，從根本上保證耕地的數量和質量，始終是土地管理的重要工作之一。
一、高標準基本農田建設的基本闡述
基本農田作為耕地的精華，承擔著我國絕大部分的糧食生產任務，是保障我國糧食基本自給的安全底線。在守麵積的同時，更要通過大力開展基本農田整治，不斷改善生產條件，提高質量等級，提升生產能力，確保糧食的穩定增產，保護基本農田就是保護耕地。
高標準基本農田建設是以建設高標準基本農田為目標，依據土地利用總體規劃和土地整治規劃，在農村土地整治重點區域及重大工程、基本農田保護區、基本農田整備區等開展的土地整治活動。一定時期內，通過土地整治建設形成的集中連片、設施配套、高產穩產、生態良好、抗災能力強，與現代農業生產和經營方式相適應的基本農田。
高標準基本農田建設內容主要包括土地平整、灌溉與排水、田間道路、農田防護與生態環境保持以及其他等五項工程。通過高標準基本農田建設，實現每個耕作田塊直接臨渠（管）、臨溝、臨路，保證每個耕作區與農村居民點相連。
高標準基本農田建設的主要目標包括五方麵：一是優化土地利用結構與布局，實現集中連片，發揮規模效益；二是增加有效耕地麵積，提高高標準基本農田比重；三是提高基本農田質量，完善田間基礎設施，穩步提高糧食綜合生產能力；四是加強生態環境建設，發揮生產、生態、景觀的綜合功能；五是建立保護和補償機製，促進高標準基本農田的持續利用。
二、高標準基本農田建設與耕地保護總論
耕地是人類生存和發展的基礎，它不僅是人們的衣食之源，而且是經濟發展的主要基礎。改革開放以來，我國社會經濟持續快速發展，人口數量不斷增加，人地矛盾日益突出，同時，隨著經濟的發展，人們需求日益多樣化，從而造成耕地不斷流失，並且逐年加劇。由於這一問題是引發糧食和生態安全問題的重要原因，並日益引起黨和政府以及社會各界的廣泛關注。因此，耕地保護不僅作為國土部門的一項基本任務，而且作為一項基本國策加以重視。隨著耕地越來越稀缺，土地管理部門采取各種措施對耕地加大保護力度，從數量與質量雙管齊下，既嚴守18億畝耕地紅線，又采取措施提高耕地質量，高標準基本農田建設就是在這樣的背景下應運而生。
從2006年正式確定116個國家級基本農田保護示範區以來，5年建設期，示範區的實踐探索引領了“十一五”高標準基本農田建設。進入“十二五”，500個高標準基本農田建設示範縣拉開帷幕，4億畝高標準基本農田的建設任務目標落地，從示範區的“以建設促保護”到示範縣的“守護紅線，建設紅線”，從基本農田建設到高標準基本農田的建設，這其中充分體現了嚴守耕地數量的同時，加大耕地質量的提升，雙管齊下，使高標準基本農田的建設與耕地保護長遠持久的結合起來，走持續發展之路，任重道遠。
三、高標準基本農田建設與耕地數量保護
我國耕地麵積位居世界第四，占世界耕地的7%，人均耕地麵積在世界190多個國家中排在126位以後，即我國以世界7%的耕地承載著世界22%的人口。耕地是保證糧食產量的基本，保護耕地是保證有著13億人口的大國生生不息的根本。
我國現有耕地18.2550億畝，基本農田保有量為15.6億畝，基本農田占據了耕地總量的85%以上，保護基本農田對於保護耕地起著極為重要的作用。
1.建設高標準基本農田是保證耕地總體數量不減少的基礎
本著“保護紅線，建設紅線”的基本原則，15.6億畝的基本農田保有量，與近期規劃4億畝、遠期8億畝的高標準基本農田建設，充分體現了保護基本農田數量不減少的堅定目標，是保證耕地總體數量不減少的基礎。
2.建設高標準基本農田整理出新增耕地
高標準基本農田是基於成片區域整治、規模大、集中連片的建設，使得在被整治區域內，少部分未利用地被整理建設成為耕地，耕地數量增加。至2015年，建設4億畝高標準基本農田，增加有效耕地麵積2400萬畝，新增耕地率6%。
四、高標準基本農田建設與耕地質量保護
據《中國耕地質量等級調查與評定成果》顯示，中國耕地總體質量偏低，優質耕地僅占2.67%，高等地占29.98%，中等地占50.64%，低等地占16.71%。如何讓更多的田地，在同樣的耕地上收獲更多的糧食，大力開展土地整治，提高耕地質量，建設高標準農田，大幅度增加高產穩產農田比重，已經上升為國家的一項重大戰略。
在全麵推進全國土地利用總體規劃（2006—2020年）的步伐中，2015年全國建成4億畝高標準基本農田，至2020年完成8億畝高標準基本農田建設。完成整治後的基本農田平均質量等級可提高1等，相當於每畝提高100公斤的生產能力。可見，“高標準”與耕地質量等級直接掛鉤。
1.高標準基本農田耕地質量標準
原則上看，高標準基本農田應該是高等級、集中連片的農田，但由於耕地質量等別區域間不平衡，在保證一定麵積的基礎上，不同省份確定的高標準基本農田質量等級不完全相同。高標準基本農田除了與各省的耕地質量等別情況有關外，還與各省的城市化進程和耕地等級決定因素有關係。一般而言，城市化進程中各省份會損失較多高等級的耕地。另外，由於我國自然條件南北、東西差異較大，區域、局部性的耕地資源匹配情況不同，導致耕地質量等級建設難度不同，也會影響各省劃分高標準基本農田的結果。高標準基本農田建設中必須全麵以全國耕地分等定級成果為支撐，充分發揮其在提高耕地質量等級、優化耕地質量布局、嚴格占補平衡、監管耕地質量變化等方麵不可替代的作用。
如何才能達到基本農田質量的“高標準”？2011年我國首個高標準基本農田建設規範出台，從國家層麵對建設過程各環節以及田間基礎設施占地率、耕作層厚度等諸多要素提出了量化要求。然而，正如“高標準”並非全國通用的絕對標準一樣，高標準基本農田建設也應該是一種統籌區域特征的差別化土地整治活動。比如，東北平原區主要應大規模建設旱澇保收高標準基本農田，積極推行規模化、機械化糧食生產基地建設；長江中下遊平原區和華南丘陵平原區應注重改善基本農田生態；雲貴高原區應將農田整治與陡坡退耕還林政策有效結合，加強坡耕地整治；黃土高原區應結合小流域綜合治理和風沙防治綜合治理，重點加強農田水利建設。可見，“高標準”在一定程度上說更是對基本農田建設過程的高要求，需要各地從資源稟賦和發展實際出發，探索實施符合當地特征的高標準基本農田建設模式。
2.高標準基本農田耕地質量如何提高
建設高標準基本農田有兩本賬：一是建設4億畝高標準基本農田，增加有效耕地麵積2400萬畝的“數量賬”；另一方麵就是耕地質量等級提高1個等級，增加糧食產能500億斤的“質量賬”。如今，通過下達年度建設計劃，4億畝建設任務有了著落。耕地質量建設如何落到實處成為了高標準基本農田建設中最重要的問題。
我國耕地評定分為15個等別，1等為最好，15等最差，1—4等為優等地、5—8等為高等地、9—12等為中等地、13—15等為低等地，優、高、中、低檔地所占的比例分別為2.67%、29.98%、50.64%、16.71%。我國現有耕地平均為9.8等，總體等別偏低。提高耕地質量，在高標準基本農田建設中應從兩大方麵入手。
（1）高標準基本農田建設過程中嚴把建設關。高標準基本農田建設內容主要包括土地平整、灌溉與排水、田間道路、農田防護與生態環境保持以及其他等五項工程。通過高標準基本農田建設，實現每個耕作田塊直接臨渠（管）、臨溝、臨路，保證每個耕作區與農村居民點相連。此外，《規範》還規定了各項工程的具體建設標準，如耕作層厚度應達到30厘米以上，有效土層厚度應達到60厘米以上，灌溉水利用係數應不低於0.6，田間基礎設施占地率應不高於8%，基礎設施使用年限一般不低於15年等。在進行高標準基本農田建設過程中，不僅在前期設計中嚴格按照《規範》的要求並結合項目區實際情況設計，而且要在實施建設中嚴把質量關，保證地塊有效耕作層厚度，有條件的應進行土壤改良，增施有機肥。
（2）加強後期耕地質量監管。高標準基本農田項目成果驗收時，應對耕地質量等級調查評價予以分等定級。核查整治後耕地等別是否高於整治前耕地質量等別，應保證整治後耕地等別提高1等；並且根據土地質量地球化學調查，對高標準基本農田裏的元素進行檢測和評定。未來還應該逐步優化耕地質量等級監測布局，在高標準基本農田建設示範縣、區，選擇部分區域，擴大監測範圍。
五、高標準基本農田建設後期耕地保護措施
高標準基本農田建成後，耕地數量增加，質量提高，在後期的管護利用中，應注意以下幾個方麵的問題：
1.防止兩種傾向
一是掠奪性經營，不合理利用，使好地變差地，耕地生產能力不斷下降；二是撂荒不用或低效利用，甚至出現因利用、維護不善而造成水田變旱地、梯田變坡地、三熟變兩熟、兩熟變一熟等現象，使耕地應有的生產能力得不到充分發揮。
2.做到用養結合
土地整治和地力培肥都是提升耕地產能的重要措施，土地整治是對耕地外在條件的改善，地力培肥是對耕地內部條件的改良。因此，耕地使用者應當合理利用耕地，采用有利於保護和提高耕地質量的耕作技術，科學合理施肥，安全使用農藥，確保耕地質量有提升，環境有改善。
3.調動農民種糧積極性
要從政策製度層麵加大支農惠農力度，如建立耕地保護補償機製、提高糧食收購價格等，通過這些措施充分調動農民種糧積極性，使耕地得到充分的耕種。
4.監控基本農田“三個變化”
充分利用“一張圖”成果和國土資源綜合信息監管平台，實現每年對基本農田的空間布局變化、質量等級變化、利用效率變化情況的監測。
5.建立高標準基本農田認證製度
為充分保障農民和農村集體的基本權益，應盡快頒發或換發耕地的“一簿兩證”，“一簿”就是頒發給村集體的集體土地所有權證；“兩證”就是頒發給村集體的集體土地使用權證和頒發給農民的土地承包經營權證。
綜上所述，耕地保護任重道遠，高標準基本農田建設，使耕地數量增加，質量提高，在數量和質量上雙管齊下，充分發揮其長效機製，使高標準基本農田建設與耕地保護相輔相成，以建設促保護，以保護促增長，“建設紅線，保護紅線”，多措並舉，使高標準基本農田建設成為耕地保護的有效手段，使耕地保護成為發展高標準基本農田建設的指引旗幟。
做好耕地保護，保障糧食安全
遼寧水文地質工程地質勘察院?梁?斌
在2012年6月25日全國第22個“土地日”上，活動主題為“建設高標準基本農田，保障國家糧食安全。”糧食安全問題是關係我國經濟發展、社會穩定和國家安全的全局性重大問題。而保障糧食安全，前提是保護好我們的耕地。因此，加強耕地保護的重大意義，已不容忽視。
對此問題，國務院也已高度重視。在2011年的國務院第164次常務會議上，溫家寶總理站在保障國家糧食安全和經濟社會發展、維護國家政權穩定及造福子孫後代的高度，提出要力爭在“十二五”期間再建成4億畝旱澇保收的高標準基本農田。這是國務院根據中國國情為保護耕地所出台的一項有效措施；同時也是賦予地方各級政府的重要職責；是當前各級政府服務“三農”，保障和促進經濟社會又好又快發展的重要工作和政治任務。這需要我們清楚地認識到加強高標準基本農田建設是強化耕地資源保護、確保糧食安全的有效途徑，是我國各級政府義不容辭的責任。
一、我國及遼寧省耕地資源現狀
我國耕地資源的現狀，從自然因素講也就是耕地的基本國情，可概括為“一多三少”，即耕地總量多，人均耕地少、高質量的耕地少、耕地後備資源少。
人均耕地少，分布不均衡。我國國土麵積960萬平方公裏，居世界第三位，可以說是幅員遼闊。但由於可利用土地少，加上人口眾多，我國土地資源相對貧乏，特別是作為農業生產基礎的耕地更為緊缺。根據全國土地詳查彙總的數據，我國耕地麵積18.27億畝，人均耕地隻有1.39畝，不及世界平均水平的一半，僅相當世界人均耕地3.75畝的37%。
耕地質量差，退化嚴重。全國66%的耕地分布在山地、丘陵和高原地區，隻有34%的耕地分布在平原、盆地。耕地總體質量不高，與發達國家或農業發達國家相比，糧食單產相差150—200公斤。全國還有9100萬畝耕地坡度在25度以上，長期耕作不利於水土保持，需逐步退耕。
耕地後備資源嚴重不足，耕地利用率低。我國擁有宜耕荒地資源2.04億畝，按照60%的墾殖率計，可開墾耕地1.22億畝。但由於生態保護的要求，耕地後備資源開發受到嚴格限製，今後通過後備資源開發補充耕地亦十分有限。
耕地的自然因素已極大地限製了我國的農業生產，同時還存在的一些其他因素同樣堪憂：
一位資深院士曾向《瞭望》新聞周刊強調：“保護耕地數量固然重要，但沒有質量的數量同樣令人擔憂。如果保持18億畝耕地數量不變，但分布狀態和質量狀況由集中、連片、優質逐步向破碎、零星、劣質轉變，累計起來的破壞效應將十分嚴重，而目前，有些地方已經出現了這種苗頭”。
國土資源部2009年12月24日發布了我國曆史上第一份耕地質量等級調查與評定成果—《中國耕地質量等級調查與評定》。該調查顯示，全國耕地質量平均等別為9.80等，等別總體偏低。優等地、高等地、中等地、低等地麵積占全國耕地評定總麵積的比例分別為2.67%、29.98%、50.64%、16.71%。全國耕地低於平均等別的10—15等地占調查與評定總麵積的57%以上；全國生產能力大於1000公斤/畝的耕地僅占6.09%。中國耕地質量總體明顯偏低。
同時我國耕地土壤基礎地力不斷下降。“低、費、汙”已經逐步成為我國耕地土壤質量新一輪的核心問題。
我國幾個主要農區廣泛存在不合理耕作、過度種植、農用化學品的大量投入和溝渠設施老化等問題，已使耕地土壤基礎地力不斷下降。
由於耕地基礎地力下降，保水保肥性能、耐水耐肥性能差，對幹旱、養分不均衡更敏感，對農田管理技術水平更苛求，因此土壤更加吃肥、吃工、吃水，由此增加產量或維護高產，主要靠大量使用化肥、農藥、農膜和灌溉用水，導致“費”。
隨著高化肥、高農藥用量以及城鎮工業化進程的加速，各種廢水、廢氣的排放，已對我國耕地造成嚴重影響。研究結果顯示，我國汙染土壤已占耕地麵積的1/5，汙染最嚴重的耕地主要集中在耕地土壤生產性狀最好、人口密集的城市周邊地帶和對土壤環境質量的要求應當更高的蔬菜、水果種植基地。
耕地得不到保護將直接威脅我國糧食安全，進而影響國家及社會安定。麵對我國耕地現狀，加強耕地保護，已經刻不容緩。進行耕地保護不僅有利於社會穩定，保障農民生產、生活，更是社會經濟可持續發展的基礎。
遼寧省作為東北老工業基地，自上世紀70年代至本世紀初，人均耕地麵積始終低於全國人均水平。“十一五”期間，遼寧全省共投資59億元用於耕地保護，改造中低產田和複墾廢棄地333萬畝，新增耕地78萬畝，連續12年實現耕地占補平衡。通過大投入和切實可行的措施，全省耕地特別是基本農田得到了根本的保護。全省人均耕地麵積從低於全國平均水平轉變成高於全國平均水平，並成為13個糧食主產區之一。
二、做到土地可持續利用才符合自然規律
土地資源作為人類賴以生存的物質基礎，如何做到可持續發展，將是對人類實踐活動的一大考驗。但僅目前來看，仍存在諸多人為因素造成的“不可持續”問題，如土地質量退化、耕地數量減少等。喬治·馬什曾說：“人類久已忘卻：土地隻是供他們使用的，而不是供他們浪費的，更不是供他們恣意濫用的。”做到土地可持續利用不僅是對當下的交代，更是對未來的交代。
耕地資源不僅是農民、農業賴以生存的基礎，同時也是工業化、現代化賴以生存與發展的基礎。耕地資源可持續利用的目的是通過長期堅持“一要吃飯，二要建設”的方針和“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地”的基本國策，努力開發、複墾、整理耕地，挖掘耕地內部潛力，實現耕地麵積在增長中的動態平衡，實現耕地質量的逐步提高，保證耕地資源的永續利用和生產率的增長，保障農業的持續發展。
對於中國這樣一個人均耕地不足世界平均水平40%的國家來講，耕地無疑是經濟可持續發展和社會長治久安的“本中之本”。隨著“小康社會”目標的確定，在城市化進程中，占用土地不可避免，城市周圍又多是水地、菜地和上等基本農田，因此，必須堅持在城市內部挖潛和外部節約的原則。通過挖潛，使舊有城市人均居住麵積接近甚至達到國家規定標準；通過節約，使城市外延時不再超標使用。在城市化進程中，還要堅持對現有耕地的質量逐步提高和對耕地後備資源的有計劃的開發，這樣才能達到耕地總量動態平衡的根本目的。
耕地總量動態平衡是中國土地可持續利用的目標。落實耕地的占補平衡製度，確保建設占地做到一占一補，逐步實現耕地占用的先補後占、占優補優、不補不占。同時應注意耕地質量的保護，改善地力，提高單產，實現“耕地經濟供求的動態平衡”。
隻有耕地得到有效保護，才能確保糧食安全，促進經濟快速發展，進而提升綜合國力。
三、我國耕地保護工作所取得的成效及存在的問題
“十一五”期間，我國堅持最嚴格的耕地保護製度，耕地保護工作取得了明顯成效，耕地減少過快的勢頭得到有效遏製，基本農田保護麵積穩定在15.6億畝以上，為保障國家糧食安全、經濟發展和社會穩定發揮了重要作用。
2005年10月，國務院辦公廳發布《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》，建立了對地方政府耕地保護責任目標的考核製度。並且絕大多數地方政府層層簽訂了耕地保護責任書。與此同時，加大了聯動協調，加強了相關部門的共同責任。國土資源部會同農業部、國家統計局等部門連續3年開展對省級政府履行耕地保護責任情況的檢查考核，形成了固定運作機製和職責分工；多數省份國土、農業、水利等部門聯動、協作不斷加強，共同加強對補充耕地的管理和指導；許多省份財政、審計、監察等部門加大對土地整治等工程建設、資金使用和管理的保障和監管力度。
通過上述措施，2006—2009年全國共補充耕地麵積1600多萬畝，多於同期建設占用的1250多萬畝耕地，做到了占補有餘，穩定了耕地麵積。實現了耕地的“先補後占”和“邊補邊占”並存局麵向全國實行“先補後占”的轉變。
在過去幾年間，耕地保護工作雖然取得了顯著成效，但仍存在一些問題：如新土地管理法有關規定並未得到進一步落實，配套規章製度還有待完善；大中型重點工程占地量大，耕地占補平衡難以落實；土地開發整理資金不足，全麵完成補充耕地任務難度大；不規範的生態退耕、農業生產結構調整，給實現規劃確定的耕地保護目標帶來難度。
由此看來，我國的耕地保護工作仍然任重而道遠。相信在“十二五”期間，通過國務院所出台的高標準基本農田建設工作，必將使我國的耕地保護工作再上一個新台階。
四、大連市金州新區耕地保護工作
大連市金州新區地處遼寧省南部，東臨黃海，西瀕渤海，南靠大連市甘井子區，北接普蘭店市。為遼東半島南部的咽喉要塞，是陸路通往大連的必經之路。陸地南北最大縱距46.13公裏，東西最大橫距55.13公裏。
目前，金州新區共有耕地42萬畝，農業人口43.9萬人，分別占土地總麵積、總人口的27%和46.3%。但隨著城市化進程的加速，基礎設施的興建，城市建設和產業的發展都不可避免的給現有耕地帶來威脅。由此，耕地保護工作也給金州新區區委、區政府帶來新的考驗。
為了切實落實黨的十七屆三中全會明確提出要劃定永久基本農田，建設保護補償機製，確保基本農田總量不減少、用途不改變、質量有提高的精神。為進一步做好耕地和基本農田保護工作，金州新區按照遼寧省人民政府辦公廳《關於印發〈2010年度市級政府耕地保護責任目標考核方案〉的通知》和大連市國土資源和房屋局下發的《關於進一步做好耕地和基本農田保護基礎工作的通知》（大國土房屋發［2011］87號）的要求，通過開展耕地和基本農田保護檢查工作，基本掌握當前耕地和基本農田利用現狀和變化情況，促進耕地和基本農田保護基礎性工作的落實，依法查處違法占用耕地和基本農田行為，進一步強化耕地和基本農田保護意識，建立和完善各項管理製度，加強耕地和基本農田建設，推動耕地和基本農田保護工作的全麵開展。
五、耕地保護工作的建議
落實最嚴格的耕地保護製度是保障國家糧食安全、促進經濟社會發展的根本要求和有效途徑。通過以下幾方麵工作將能有效促使耕地保護工作落到實處：
1.分解落實耕地保護責任
將耕地保護責任目標、基本農田保護麵積、土地開發整理新增耕地任務分解下達到各級政府，並將其納入科學發展綜合考核體係。
2.積極推進高標準基本農田建設
加快推進土地整治規劃編製工作，以土地整理項目為載體，積極推進高標準基本農田建設，強化對高標準基本農田的建後管護，確保高標準基本農田建設發揮經濟、生態、社會綜合效益。
3.積極推進耕地占補平衡工作
按照“先補後占、占一補一”政策，嚴格落實耕地占補平衡，努力推動補充耕地數量、質量、生態全麵管護，優先保障重點工作、重點項目用地需求，確保耕地總量動態平衡。
4.加強土地執法工作
始終保持執法高壓態勢，超過違法占用耕地麵積問責比例的各級政府負責人將被約談問責。各部門要嚴格落實土地執法監管共同責任，形成齊抓共管的工作局麵。
5.積極引導群眾參與保護耕地
建立健全農民參與機製，逐步健全耕地保護補償機製，真正讓群眾從耕地保護中得到實惠。充分利用各種宣傳媒體，加大對耕地保護的宣傳力度，調動廣大群眾保護耕地的積極性、主動性，努力形成保護耕地的良好氛圍。
加強基本農田保護