淺談高標準基本農田建設與耕地保護
營口市國土資源調查規劃院?曹蓉婷
一、我國基本農田建設與保護的形勢
1.數量問題
1997—2007年，我國耕地減少833萬公頃，補充耕地284萬公頃，耕地淨減少549萬公頃，《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）》明確指出，我國耕地將減少540萬公頃，應補充耕地367萬公頃，絕對淨減少耕地173萬公頃。如果按照1997—2007年間耕地減少這個速度看，我國耕地保護形勢十分嚴峻。
2.質量問題
國土資源部2009年12月24日發布的中國曆史上第一份耕地質量等級調查與評定成果《中國耕地質量等級調查與評定》也顯示，我國耕地質量等別總體偏低。
調查顯示，全國耕地質量平均等別為9.80等，等別總體偏低。優等地、高等地、中等地、低等地麵積占全國耕地評定總麵積的比例分別為2.67%、29.98%、50.64%、16.71%。全國耕地低於平均等別的10—15等地占調查與評定總麵積的57%以上，全國生產能力大於1000公斤/畝的耕地僅占6.09%。中國耕地質量總體明顯偏低。
3.土地利用形態問題
我國土地利用程度不高，有相當一部分耕地地塊零碎不規整，田坎、溝渠、道路、坑塘麵積過多，田塊大小不一，道路彎曲狹小，土墩、墳墓、雜樹星羅棋布，內流小河道曲曲彎彎，農戶土牆瓦房散落其間。長期以來，由於對農業投入少，農民隻能靠肩挑背馱、鋤挖犁耕，農業生產勞動強度很大，農村經濟發展依然高度依賴於自然條件的變化，農業基礎設施依然十分薄弱。據調查，我國田坎麵積達1247萬公頃，超過集約化中等水平國家1倍以上；溝渠487萬公頃，超過1.5倍以上；田間道路估計有667萬公頃，超過2倍以上。我國村鎮建設用地總量是城市建設用地總量的4.6倍，且用地布局混亂、分布無序、粗放利用現象嚴重，人均用地遠遠超過國家標準。
4.生態環境問題
土壤汙染已經成為我國繼水汙染、大氣汙染、噪聲汙染和固體廢物汙染之後的另一個重大的汙染問題，成了農業穩定發展中不可忽視的重要因素之一。土壤汙染直接影響土壤生態係統的結構和功能，使生物種群結構發生改變，生物多樣性減少，土壤生產力下降，土壤理化性質惡化，影響作物生長，造成農作物減產和農產品質量下降，對生態環境、食品安全和農業可持續發展構成威脅。據不完全統計，目前我國受汙染的耕地約有1000萬公頃，土壤汙染的總體形勢相當嚴峻。這對於本來就日漸緊張的耕地麵積而言，無疑是一個巨大的土地資源“黑洞”。全國每年就因重金屬汙染而減產糧食1000多萬噸，另外被重金屬汙染的糧食每年也多達1200萬噸。而且，由土壤汙染引發的農產品質量安全問題和群體性事件逐年增多，並且成為影響群眾身體健康和社會穩定的重要因素。
二、加強基本農田保護的相關製度
1.耕地保護目標責任製
2005年10月，國務院辦公廳為貫徹落實《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》，切實加強耕地保護工作，建立了省級政府耕地保護目標責任製度。明確要求:耕地保護責任目標考核從2006年起，每5年為一個規劃期，在每個規劃期的期中和期末，國務院對各省、自治區、直轄市各考核一次。考核的標準是：①省級行政區域內的耕地保有量不得低於國務院下達的耕地保有量考核指標；②省級行政區域內的基本農田保護麵積不得低於國務院下達的基本農田保護麵積考核指標；③省級行政區域內各類非農建設經依法批準占用耕地和基本農田後，補充的耕地和基本農田的麵積與質量不得低於已占用的麵積與質量。同時符合上述3項要求的，考核認定為合格；否則，考核認定為不合格。
2.基本農田建設集中投入製度
國家建立基本農田建設集中投入製度。我國現有的基本農田中，中低產田約占70%，相當數量的基本農田利用不充分，農田基礎設施條件較差，提高基本農田質量、改善基本農田生產條件的潛力很大。國土資源部為進一步推進全國基本農田保護，2005年10月在各省（區、市）設立示範區，全國116個示範區基本農田總麵積為886.67萬公頃，是落實國務院提出的基本農田“總量不減少、用途不改變、質量不降低”的總要求，以建設促保護，進一步推進基本農田保護工作的一項重要措施。綜合運用經濟、行政等手段，積極推進基本農田保護示範區建設，建設高標準基本農田，建立健全基本農田保護監管體係，樹立以建設促保護的典範，探索長效機製，全麵提升基本農田保護管理和建設水平。這表明，集中資金、主動建設、積極保護，以建設促保護，是基本農田保護的方向，必將為基本農田保護製度注入新的活力。
為了保障基本農田建設，國家建立了穩定的基本農田建設集中投入製度，落實基本農田建設經費。具體包括3個層麵：①要加大公共財政對糧食主產區(主產縣）和主要農業生產基地基本農田保護區建設的扶持力度。②在充分用好新增建設用地土地有償使用費和土地出讓金的基礎上，爭取政府支持，多層次多渠道籌集資金，與農業綜合開發、耕地質量建設、農田林網建設等相結合，爭取各類農業和水利建設資金，按照地方政府統一規劃、分步實施、部門管理、項目運作的原則，向基本農田保護區傾斜。③製定扶持政策，積極鼓勵農民自願出資出勞，建設高標準的基本農田，切實提高基本農田的生產能力。
3.補充耕地數量質量實行按等級折算
1998年修訂的《土地管理法》實施以來，各省(區、市）基本實現了耕地占補總體平衡，但在一些地方按建設用地項目考核還存在“占多補少”、“占優補劣”的現象，質量問題一直是耕地占補平衡工作中的薄弱環節。2007年8月，國土資源部為落實耕地占補平衡，防止占優補劣，在我國試行補充耕地數量質量實行按等級折算。補充耕地數量質量實行按等級折算是嚴格執行占用耕地補償製度，解決當前耕地占補平衡工作中存在的突出問題，督促建設單位履行法定義務，確保補充耕地與被占用耕地數量和質量相當的必要手段，這是國土資源部為嚴格保護耕地特別是基本農田，提高農業綜合生產能力，實現國家糧食安全戰略而製定的重要措施。
補充耕地數量質量實行按等級折算，是按照農業綜合生產能力不降低的原則，利用農用地分等定級成果和方法，將補充耕地數量、質量與被占用耕地等級掛鉤並進行折算，實現耕地占補數量和質量平衡。以下是華中某省運用按等級折算基礎工作成果，對該省2005年度建設占用耕地項目與補充耕地項目進行了按等級折算調查。在163個補充耕地等級低於占用耕地等級的項目中，選擇89個進行實地調查。根據實地調查情況推算，該省有128個建設用地項目補充耕地等級比占用耕地等級低1—4個等，占全省建設用地項目的50%；有35個建設用地項目補充耕地等級比占用耕地等級低5—7個等，占全省建設用地項目的14%。
耕地保護是指運用法律、行政、經濟、技術等手段和措施，對耕地的數量和質量進行的保護。
最近十幾年來，中國因為非農業建設占用而減少的耕地大約占耕地減少麵積的40%左右（其他的減少原因主要有：農業結構調整、災毀等）。耕地麵積大量減少直接威脅農業發展。為此，我們必須確保一定數量和質量的耕地。目前耕地保護方麵的製度主要有耕地占用補償製度、耕地總量動態平衡製度和基本農田保護製度。近年來，中國耕地保護工作取得明顯成效，全國已調整劃定基本農田麵積1.08億公頃，到2000年底，保護率達到84%左右，基本完成《全國土地利用總體規劃綱要》確定的基本農田保護任務。全國近2/3的省份建立了地方政府耕地保護目標責任製，新增建設用地規模基本得到控製。實現耕地占補平衡的省份達到29個，比1998年增加12個。1995—2000年間，通過土地開發整理、複墾等，全國累計補充耕地200萬公頃。
耕地是人類賴以生存和發展的基礎，麵對我國耕地嚴重不足的嚴峻形勢，采取各種措施，預防和消除危害耕地及環境的因素，穩定和擴大耕地麵積，維持和提高耕地的物質生產能力，預防和治理耕地的環境汙染，是保證土地得以永續和合理使用，穩定農業基礎地位和促進國民經濟發展的重大問題。
三、保護耕地的具體措施
1.堅決製止耕地閑置、拋荒
全麵清理占而未用、具備耕種條件的耕地，組織鄉（鎮）、村、戶及時複耕，並由土地征用單位支付複耕費用；對閑置一年以上的土地，要依法處以罰款；對閑置兩年以上的土地依法收回。對常年和季節性拋荒的承包地，可由種糧大戶耕種。縣、鄉兩級政府對製止耕地拋荒承擔直接責任，並把此項工作列入幹部目標管理考核責任製，對耕地拋荒嚴重的地方，堅決追究、嚴肅查處當地領導的責任。
2.嚴格執行土地用途管製製度
加強規劃實施管理，促進各類建設特別是城鎮建設合理集約用地。嚴格實施土地規劃計劃，從嚴控製用地規模。減少用地報批環節，縮短報批周期，積極主動為重點工程建設項目提供用地服務。同時，各級地方政府要堅持依法用地，決不能以用地報批程序慢或缺乏征地資金等各種理由，擅自用地、越權用地、違法用地，決不能以犧牲資源和農民利益為代價，換取經濟的一時發展。
3.嚴格巡查，加大執法力度
建立土地動態巡查製度，成立土地巡查小組，堅持定期巡查，巡查到位、不留死角。對巡查中發現的問題及時處理，將違法行為消滅在萌芽狀態。加大對違法案件查處力度，對重大違法案件要公開查處，一抓到底，既要處理事，更要處理人，構成刑事犯罪的，要移交司法部門追究刑事責任。
4.認真落實基本農田保護製度，切實加強耕地保護
根據“基本農田保護麵積數量不少、質量不降和絕不允許擅自將耕地改為非農用地，這是一條不可逾越的紅線”的總體目標和要求，采取有效措施，切實抓好基本農田保護工作。建立縣鄉村保護基本農田領導小組，形成保護網絡，對基本農田管理實行定位、定量、定人，確保每片都有一個責任人，村村都有專職管護員。
5.積極推進土地開發整理複墾，增加有效耕地麵積
嚴格執行“占一補一“，確保耕地占補平衡，全麵實行建設項目補充耕地與土地開發整理複墾項目掛鉤製度，嚴格按項目考核，落實責任，建立和完善土地開發整理複墾管理製度，以重點項目實施為導向，全麵推進土地開發整理複墾，形成補償耕地的良性循環機製。
總之，耕地是人類賴以生存和發展的基礎，麵對我國耕地嚴重不足的嚴峻形勢，采取各種措施，預防和消除危害耕地及環境的因素，穩定和擴大耕地麵積，維持和提高耕地的物質生產能力，預防和治理耕地的環境汙染，是保證土地得以永續和合理使用，穩定農業基礎地位和促進國民經濟發展的重大問題。所以及時采取切實有效的辦法保護耕地將是我國目前急需著力解決的一大重要問題。
高標準基本農田建設與耕地保護
——以盤錦市盤山縣為例
遼寧鑫地土地整理有限公司?陶?碩?徐紹岩
引?言
高標準基本農田即一定時期內，通過土地整治建設形成的集中連片、設施配套、高產穩產、生態良好、抗災能力強，與現代農業生產和經營方式相適應的基本農田。包括經過整治的原有基本農田和經整治後劃入的基本農田。高標準基本農田建設則是以建設高標準基本農田為目標，依據土地利用總體規劃和土地整治規劃，在農村土地整治重點區域及重大工程、基本農田保護區、基本農田整備區等開展的土地整治活動。
國務院《關於深化改革嚴格土地管理的決定》（國發［2004］28號）明確提出：“嚴格保護基本農田。土地利用總體規劃修編，必須保證現有基本農田總量不減少，質量不降低；基本農田一經劃定，任何單位和個人不得擅自占用，或者擅自改變用途，這是不可逾越的紅線”。按照全國土地整治規劃，2015年我國將建成4億畝高標準基本農田，2020年力爭建成8億畝高標準基本農田，為國家糧食安全奠定堅實基礎。
在21世紀，保障糧食安全是中國農業現代化的首要任務。人口與耕地、糧食矛盾是農業資源優化配置的最大障礙。中國在相當長的時間內，糧食生產將仍然是農業的主體，農業現代化進程包含著糧食安全水平的提高，糧食安全水平的提高是農業現代化的重要組成部分。在中國，沒有國家糧食安全及其水平的提高，就不可能實現農業現代化。糧食安全水平是衡量中國農業現代化的重要標誌。
《中華人民共和國土地管理法》明確提出了耕地保護的目標，即實現耕地的總量動態平衡。所謂耕地總量動態平衡，是指在滿足人口及國民經濟發展對耕地產品數量和質量不斷增長的條件下，耕地數量和質量供給與需求的動態平衡。實現這一目標必須加強耕地的數量、質量保護並注重耕地環境質量的提高。
現以盤錦市盤山縣為例，探討高標準基本農田建設與耕地保護。
一、盤山縣耕地現狀分析
1.土地結構狀況
盤山縣位於遼河、繞陽河、大遼河、大淩河的下遊，在遼寧省西南部，行政隸屬盤錦市，是以種植水稻為主的大型灌區，也是遼寧省商品糧基地之一。全縣總土地麵積2030平方千米，耕地麵積52667公頃，占總土地麵積的26%，其中水田麵積41333公頃，占耕地麵積的78.5%；蘆葦麵積36000公頃占總土地麵積的17.73%；水產養殖麵積12667公頃，占總土地麵積的6.3%；尚有20667公頃的連陸灘塗，占土地總麵積的10.18%；宜農荒地10667公頃，占總土地麵積的5.25%。盤山縣耕地中，整理中、低產田潛力較大，全縣現有中產田10萬畝、低產田28萬畝。如果采取一係列改造措施，可使中、低產田變為高產田，逐級提高單產。開墾宜農荒地潛力也較大，全縣宜農荒地16萬畝，可新增耕地，提高土地墾殖率。
2.耕地質量狀況