高標準基本農田建設與農村土地整治
高標準基本農田建設與農村
土地整治有關問題淺析
丹東市天順土地整理設計有限公司?於春禮
一、建設高標準農田和整治農村土地的意義
建設高標準農田（以下簡稱建設）和整治農村土地（以下簡稱整治）不僅是黨和國家賦予國土戰線的一個戰略性、長期性、曆史性的任務，也是全國農業和農村工作及相關部門的共同責任。《規劃》的頒布和實施預示著全國範圍內的建設和整治高潮已經到來。整治和建設它既是任務，又是目標，更是前途。它關係到促進耕地保護和節約集約土地，保障國家糧食安全，踐行科學發展觀、構建和諧社會、促進農業現代化和城鄉統籌發展；關係到農村改革開放成果能否鞏固發展，中國特色社會主義優越製度能否顯現和充分發揮；關係到國家能否長治久安；關係到中國能否保持重要的國際地位。其意義重大，影響深遠。
二、建設與整治的背景
當前落實《規劃》，全麵實施建設和整治，必須首先了解《規劃》和建設與整治兩大課題提出的背景。
土地總量多，人均占有量少，尤其是耕地少，耕地後備量減少（即“一多三少”），是我國土地的基本國情。我們要用不到世界10%的耕地養育占世界22%的人口，吃飯問題成為我國最大的社會問題。“手中有糧，心不慌”，這是世人皆知的基本道理。我國國土總麵積為960萬平方千米，居世界第三位，但人均占有國土麵積僅為11.65畝左右，不到世界人均水平的三分之一，截至2004年10月31日，全國耕地麵積僅為18.37億畝，人均麵積為1.41畝，隻相當於世界人均占有耕地麵積的37%左右。
隨著人口的增長和社會經濟的發展，人地矛盾、供需矛盾日趨突出。一方麵，我國因大規模開發建設，耕地麵積尤其是良田麵積大量減少，加之土地退化、損毀嚴重，後備資源嚴重不足，60%以上的耕地分布在水源不足或者水土流失、沙化、鹽堿化嚴重的地區，實施“占前平衡”以來補充耕地的質量又遠達不到被占用耕地的標準；另一方麵，土地利用粗放，利用率和產出率低，浪費土地的現象十分嚴重。因此糧食安全問題就十分突出地暴露在我們麵前。目前，我國進口量最大的商品一是糧食，二是石油。據專家測算，我國年進口糧食已占全年糧食銷售總量的50%以上。巨大的糧食進口量已對我國糧食安全和國家安全造成威脅。盡管發展速度很快，外彙儲備再多，錢多了，糧少了；大的糧食銷售國一旦卡我們的脖子，我們可就要有近七億人要沒有飯吃了。這時候還能國泰民安嗎？大家都知道“飯”字是一個“食”字加一個“反”字，人如果沒有飯吃，怎麼能不造反呢？這個道理再顯現不過了。
因此，在曆年全國兩會期間，各位人大代表和眾多政協委員都十分關注我國的糧食安全問題，把它作為會議討論的重要話題，並不斷建言獻策，敦促國家重視糧食安全；各專家學者也都把糧食安全作為重大課題進行翔實全麵探討論證，為黨和政府決策提出理論依據。堅守18億畝耕地紅線，已成為社會各界共識。隨著“十二五”規劃期間建設4億畝高標準基本農田戰略的實施，加強耕地質量建設與保護，全麵提高耕地持續產能，自然成為保證國家糧食安全的根本途徑。國家“十二五”規劃期間建設4億畝高標準基本農田，是國家戰略層麵提出耕地質量和產能的“硬任務”。因此，加速建設勢在必行。我們必須審時度勢，改變思維定勢和保護耕地理念，大步邁開建設18億畝新步伐，摒除舊的耕地保護理念，實現耕地保護從量到質的突破，不僅要保住18億畝的耕地數量，更要不斷提高18億畝耕地的質量，提高產能，這就是國家提出建設硬任務的大的社會背景。
與此同時，隨著土地基本國策的貫徹實施和耕地占補平衡對耕地的需求及新農村建設、城鄉統籌發展的推進，我國土地整治事業也步入了快速發展的快車道，進入了蓬勃發展的新時期。十多年來，我國的土地保護工作也經曆了由單純整理到全麵整治的漸進過程。從土地開發整理到土地整治，不僅僅是概念上的更替，更主要的是其內涵和外延質的深刻變化。具體說來，在範圍上，已由相對孤立的、分散的土地開發整理項目向集中連片的山、水、林、田、路、村等綜合性整治轉變，且不斷從農村向城鎮延伸和推進；在內涵上，已由單純增加耕地數量滿足“占補平衡”需求為主轉向增加耕地數量，提高耕地質量，改善生態環境並重轉變；在目標上，已由單純的補充耕地向建設性保護耕地，全麵提升耕地產能與推進新農村建設和城鄉統籌發展相結合轉變；在措施上，已由以項目為載體向以項目、工程為載體，結合城鄉建設用地增減掛鉤，廠礦等廢氣的複墾和低效利用地調整利用等政策運用轉變。土地整治發展到今天，可以概括為對低效利用地不合理利用和未利用地進行深度治理，對生產建設破壞和自然災害損毀土地進行修複利用，以提高土地利用效率的活動。它綜合了節約集約用地，改善農民生產生活條件、促進農業增長，農民增收，國力增強；它綜合了土地流轉、產業結構調整，農業產業化發展、城鄉建設用地增減掛鉤置換；還綜合了統籌城鄉發展、城市反哺農村、工業反哺農業，以城帶鄉，以農促城新的發展理念，將多年來土地開發整理的理念、經驗、思想提高到一個更新更高的階段，拓寬了土地保護和整理的新領域，展示了大農業大發展的新豐度和美好前景。這是建設和整治的思想和理念上的大背景，它是做好建設和整治工作的前提和動力。
在這樣的前提和背景下，黨中央和國務院與時俱進提出建設高標準基地農田和全麵開展農村土地整治是完全必要和非常及時的。
三、建設與整治的內容
建設與整治的內涵豐富，外延無限。建設主要是經過規劃論證用科學的態度，先進的技術措施，適宜的配套工程手段，運用土地整治一係列措施方法和技術規範，把基本農田建設成為旱澇保收、高產、穩產、高效、優質、安全的良田，實現基本農田從量變到質變的飛躍。它主要包括基礎設置配套建設、耕地質量建設和生態環境建設等諸方麵。農村整治土地主要通過科學的工程技術手段整合治理使其節約集約高效合理利用，充分發揮土地的最大效益，使利用率最大化，用盡可能少的土地辦更多更大的事情。它主要包括農村土地整治、城鎮工礦建設用地整治、未來利用開發和損毀土地複墾等方麵。土地整治的實施實現了土地工作由單一自然性工程的向綜合性社會工程的綜合性、多元性的轉變，是山、水、林、田、路、村、鎮綜合建設，農林牧副漁工商全麵發展，建設社會主義新農村，實現全麵小康社會、全麵實施農村土地整治的有效途徑。
四、建設與整治的關係
建設與整治是新農村建設工作的一個問題的兩個方麵。它們各自內涵不同，各有側重，目標一致，各有千秋；關係平等，相互兼容；形式各異，互相促進。在建設中促整治，在整治中促搞建設是相互關係的最好表述。建設的內容體現在整治之中，整治的過程為建設服務，建設目標是整治的重點，整治的目標是建設目標的重點體現。其中，建設和整治都關係到國家的糧食安全，關係到耕地質量的提高，關係到社會和諧與穩定。搞建設不能忘整治，抓整治不能忽略建設。因此，必須提高認識，實現在整治中抓建設，在建設中促整治，兩個平台一塊建，兩類項目一起抓，不斷拓寬各自領域，各得其所，實現共贏。
五、建設與整治過程中出現的問題
經過寬甸縣十幾年的土地開發整理和近幾年開展的建設和整治實踐，筆者認為在今後的建設和整治工作中有如下的幾方麵問題應該提出，並在實踐中逐一解決，使建設與整治工作多出成果，見大效益，少走彎路。一是認識問題。克服過去把整治和建設立足點放在新增耕地單純的“量”的偏向觀點，樹立提高耕地等級的“質”的新理念。二是規劃問題。結束過去項目搞突擊、打亂仗，無規劃的混亂局麵。要結合縣情和地域特點，結合財力實際製定切實可行的中長期建設和整治規劃及年度計劃，並切實執行，做到建設整治項目跟著規劃計劃走，不打亂仗，不盲目上項目，不搞無“米”之炊。三是規劃設計問題。杜絕閉門造車，脫離實際，違背客觀，違背民意的規劃設計。要做到依據規劃和年度計劃，充分準備，實地調查、勘測，廣泛征求項目所在地幹部群眾的意見，實事求是，科學合理地做好項目的規劃設計。項目起點要高，論證要充分，設計要合理，預算要切合實際，實施順暢。不搞沒規劃、無計劃、少資金、脫離實際和違背民意的“花架子”。規劃設計，力爭把好事做好。四是項目預算資金投入政績性大標準問題。跳出過去項目任務跟著資金走的怪圈，樹立大投入、大產出、大效益的新觀念。設計工作要在充分考慮實際需要的前提下，用大手筆、做大項目、搞大工程，使工程效益最大化。項目預算不應受總投資、單位麵積投資和單項工程投資比例限製，做到預算一步到位，資金籌措撥付一步到位，工程項目標準一步到位，使項目服役期最長，效益最大。杜絕今年上、明年修、後年落後再重來的短期行為。五是投資渠道問題。應改變國土部門獨家投資其他部門“隔岸觀火”間接受益的傳統做法，實行以土地專項資金為主，農、林、水、交通等多部門聯動，整合多渠道多部門資金，集中財力辦大事，上大項目，搞大工程，使整合後資金效益最大化。六是項目實施模式問題。要改變國土部門獨家規劃、申報、立項實施的單一模式。實行地方政府主抓，農村經濟組織和農民為主體，國土部門搭台，多部門共同參與的齊抓共管模式，把建設和整治工作納入地方政府經濟發展的全盤中共同抓好，充分發揮其經濟、社會和生態效益。七是項目資金撥付問題。項目資金預算和撥付不僅要考慮項目的建設，還要考慮到項目的維護。更要考慮項目使用權人的切身利益，實行項目建設資金、項目維護資金、農民日後為項目直接或間接投入的補貼資金等三管齊下。充分調動項目實施者、土地使用者和土地管理者幾個方麵的積極性，使項目效益既持久發揮，又最大化。八是項目規模問題。項目規模要集中連片，不搞平分財力、“蜻蜓點水”，要按規劃和按年度計劃成片開發，成片建設，不搞形象工程，不做表麵文章，要真抓實幹，擴大效益。九是關於項目資金被挪用擠占問題。項目資金被挪用擠占是當前影響建設整治進度質量的突出問題。目前的財政體製是上麵“日頭陽，地方財政饑荒”。個別地方財政連公教人員工資都難以按月足額發放，擠占挪用專項資金已成為公開的秘密、普遍的現象。在這種財政體製和形勢下，建議上級有關部門：一方麵要千方百計出台新政策，加大稅收力度，給地方財政留足財政運行空間；另一方麵對財政專項資金的撥付、使用和效益的發揮要跟蹤稽查，搞好監管，發現問題嚴肅查處，確保專項資金按規定足額及時撥付到位，專款專用充分發揮專項資金的效益。對違背財經紀律挪用擠占甚至侵吞專項資金的違紀違法行為和案件，要發現一件，查處一件；發現一人，處理一人，該給黨政紀處分的按有關《條例》給予黨政紀處分；該移送司法機關立案查處的，及時移送，堅決查處，絕不姑息遷就，用行政的、法律的手段和措施使各級政府和工作人員不敢挪用擠占或侵吞專項資金，確保專項資金效益的發揮和使用的安全。十是關於項目周期長的問題。項目周期長是個普遍存在的共性問題。項目從立項、審批、實施到驗收、複核短者3年，長者達4—5年之久，不僅嚴重影響了項目本身的形象和效益的發揮，更影響了項目建設者的積極性。漫長的項目周期久拖不決的項目資金，使大多項目承擔者、建設者談項目色變，喪失了搞項目信心。對這一問題，在今後的建設和整治中必須認真糾正和解決。要千方百計縮短項目周期，小項目應當年立項，當年審批，當年實施，當年驗收，第二年見效；大項目（500萬元以上的）也應當年立項，當年審批，當年實施，第二次驗收，第三年見效。這就要做到“一細一少一短三快”，即項目前期工作要細；項目報批過程環節要少；項目報批、審批過程要短；項目開工建設進度、驗收複核、資金撥付進度要快，這樣才能保證項目效益項目資金效益最大化，才能調動上項目、幹項目的積極性，才能保證建設進度最快、質量最優、效益最好，建設和整治的目標才能實現，任務才能完成，保障18億畝才有希望，國家糧食安全才有保障。
淺談建設高標準基本農田與
農村土地整治的關係
遼寧地質海上工程勘察院?王?彥?於兆利?鮑春豔?王俊鬥?王兆仙
一、計劃建設4億畝高標準基本農田
國無糧不穩，民無地不安。糧食是人類賴以生存的經濟基礎，不僅是人們日常生活的必需品，也是關乎一個國家乃至一個民族生存興旺的重要戰略物資，它深刻影響著國家的經濟安全與社會的長治久安。在我國，保護耕地就是保護我們的生命線。保護土地資源與保障糧食生產安全休戚相關，如果對保護珍稀土地資源置若罔聞，在實際生產中又不能夠科學合理地利用，那麼國家的糧食生產安全也無從提及。
糧食生產安全是構成國家安全的重要部分，由土地決定。縱觀我國長達五千多年的曆史文明，土地始終身處舉足輕重之位，與國家安全穩定和老百姓的日常生活緊密聯係在一起，與天下興亡息息相關。特別是在傳統的農業社會裏，土地作為一項重要的基本生產要素，對繁榮發展農業文明能夠發揮關鍵作用。
俗話說：“手中有糧，心中不慌。”而“手中有田”才是硬道理。自古以來，因統治階級強占而失去賴以生存的土地，沒了可以生存的口糧，老百姓難以苟活被逼到不得不爆發農民起義來爭取土地的曆史事件數不勝數，這些因土地問題引起的社會動蕩對經濟發展起到的阻礙作用可想而知。誰有了土地誰就有糧食，誰有了糧食誰就能對老百姓發號施令，這似乎是一條幾千年來社會持續向前發展亙古不變的規律。因此，將糧食生產安全放到保障國家經濟安全和維護社會穩定的層麵上才能清醒地認識到土地在人類社會的發展中扮演一個基礎性、全局性、戰略性的重要角色。
我國是一個擁有13億人口的發展中大國，一直依靠著資源的支撐，經濟社會才能發展到今天這種局麵，而目前不斷緊縮的資源問題已經嚴重製約了經濟社會的發展，成為短期內暫時不能得到有效調和的矛盾之一。2012年，國土資源部著眼於我國耕地保護的實際情況，高瞻遠矚地提出在全國建設4億畝高標準基本農田的計劃，這為解決我國糧食需求數量巨大的現實問題提供了政策保障。
二、建設高標準基本農田的工作模式與基本原則
建設高標準基本農田是一項複雜的係統工程，也是解決好老百姓吃飯問題的一條重要途徑。要完成在全國建設4億畝高標準基本農田的建設任務，需要“高、大、全”的工作模式去指導計劃落實於實際行動當中去。需要申明一點，此處的“高大全”非曾遭人詬病的人物樣板戲中“高大全”。
建設高標準基本農田需要高度重視，要求各級政府部門領導絕不僅僅停留在說在嘴上、講在會上、發在文上，而是落實到具體的實踐行動當中去，做到高起點規劃、高強度推進、高標準要求，此為“高”。建設高標準基本農田需要大力投入，因為它是一項涉及麵廣、工作量大、質量要求高的係統工程，所以無論在人力、財力、物力、精力上都要千方百計地利用可以利用的一切有效資源，此為“大”。建設高標準基本農田需要全麵監管，從工作總體規劃、工作實際操作到工作完成後的管護都必須認真監管，這是保證高標準基本農田建設質量和進度的重要保障，此為“全”。“高大全”這一工作模式在高標準基本農田建設中完全可以運用開來。
建設高標準基本農田，要與農村土地整治相結合。農村土地綜合整治即利用農村集體建設用地的減少與城鎮建設用地增加掛鉤的政策，按照土地集約節約利用的要求，通過對農村田、水、路、林、村、房以及灘塗荒地、未利用地等的複墾整理，再通過合理規劃布局，在特定規劃區域內減少一定數量耕地的同時，相應增加一定數量城鎮建設用地指標的一種做法。其建設內容包括項目區農民的搬遷安置、土地整理與複墾、生產生活配套基礎設施建設、生態保護與建設等，目的是提高土地的利用率，這是一條解決耕地零散分布、農田基礎設施短缺、質量較低等問題的有效途徑，也有利於增加耕地麵積和糧食生產，增強農業抗災能力，提高糧食綜合產能，保證國家糧食安全。
在實施農村土地整治過程中，要始終堅持四項基本原則：一是政府主導原則。堅持由政府對土地進行集中統一管理，確保建設用地能夠集中統一供應；二是統一管理原則。土地儲備實行統一規劃、統一收購、統一拆遷、統一出讓、統一資金管理；三是公開公正原則。嚴格執行法律法規政策，大力推行土地使用權公開招標拍賣掛牌出讓，確保土地使用權交易公平、公開、公正；四是長效利用原則。有效發揮市場對於配置土地資源的基礎性作用，充分實現土地資產價值，努力提高土地利用率。
毋庸置疑，農村土地綜合整治是一項惠民工程。土地流轉實現了規模化經營農業產業化結構調整；城鄉建設用地增減掛鉤置換將農村富餘的建設用地指標調給城市使用，做到農村支持城市；土地級差增值收益改善農民生產生活條件、改善農村麵貌、促進農民增收，做到城市反哺農村、工業反哺農業，推動了新農村建設的步伐，綜合統籌城鄉發展。
三、農村土地綜合整治過程中存在的問題與解決對策
1.農村土地綜合整治資金來源不足
國土資源部2003年頒布實施了全國土地開發整理規劃，確立了新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費、土地複墾費和土地出讓收入用於土地開發部分的專項資金。這項由國家有關部門統籌各項土地整治資金的舉措，無疑好處多多。
可實際情況是，中央財政每年支持新農村建設的資金名義上有5000多億元，但扣除各種行政費用再扣除一些大江大河治理費用之後，實際能分給農民和運用到農村建設的錢就寥寥無幾了。很多地方在農村土地綜合整治過程中，麵對一些村莊建設用地整理、工廠廢棄地複墾等工程量大、工期時間長、需要多投入、可回收成本慢的項目，相關政府部門並沒有列出專項資金以供使用，這是其一；其二，一些不利於農業發展和經濟社會進步的小規模農村土地綜合整治項目要改變之前低收入、低效益的“雙低”結果，這就需要投入大量的資金參與其中。
2.建立農村土地綜合整治專項資金，努力拓寬融資渠道
整合資金，加大投資。農業綜合開發部門和財政部門要積極爭取中央財政投資，加大財政支持力度。按照“資金性質不變，管理渠道不變，統一規劃，各司其職，各記其功”的原則，統籌安排，集中投入。圍繞建設高標準基本農田的目標，加大資金整合投入力度，設立土地整理和複墾專項資金和其他涉農惠民資金，比如，新增建設用地有償使用費、耕地開墾費、新農村建設專項資金、環境治理方麵的資金及農村公路建設、農業綜合開發、小型農田水利、扶貧開發、中低產田改造等涉農資金。
統籌城鄉發展，提升農村經濟在GDP中所占比重關鍵在於如何推動資本在農村發揮作用。很多人都認為財政支農的作用遠遠大於金融政策取得的作用，而通過走訪調查發現，其實在農村生產生活中，底層的農村金融合作互助組織所起到的作用更直接。所以在農村土地綜合整治區域內，堅持一切從實際出發，實事求是，因地合力。在經濟收入水平普遍不高的區域內，建設高標準基本農田可以主要以投工投勞為主；而在經濟收入水平較高的區域內，可以充分調動農民群眾籌資建設的積極性，創新農村金融，幫助農民建設自己的互助合作金融組織，由政府予以貼息貸款，要求農民投入一定量的貨幣資金，再加上貨幣的乘數效應，形成開發合力，強力推進農業綜合開發，對促進農村發展起到不可估量的作用。
與此同時，積極利用國外有關資金，尤其是國際金融組織和國外政府貸款援助項目參與高標準農田建設。另外，還可以通過多種形式，如政策引導、公益宣傳等積極動員和吸收社會民營資金。
嚴格項目資金管理。專項資金立項後還建立和完善競爭開發、專家評審、審批備案、資金投入和檢查監督等長效機製。認真落實項目資金公示製、招投標製、工程監理製、縣級財政報賬製及工程管護運營製度。加大審計、財政部門和社會各界對專項資金使用的監督力度，發現問題及時整改。
建設高標準基本農田、推進農村土地整治是一項涉及多部門、多領域的綜合工程，需要社會各界的理解、支持和參與。建立健全“政府主導、農村集體經濟組織和農民為主體、國土搭台、部門參與、統籌規劃、整合資金”的工作機製，形成建設合力。同時建立健全土地整治的經濟激勵機製，加大各級財政轉移支付力度，完善新增建設用地土地有償使用費使用分配製度，加大對基本農田保護和建設重點地區的支持力度，綜合運用各種經濟補貼等手段調動各方力量參與建設的積極性、主動性。
3.農村土地綜合整治基礎設施不完善
在農村土地綜合整治中，不難發現大多數村莊基礎設施占地比例極少，基礎設施的服務功能性不強，有些村莊連基本像樣的道路都沒有，道路等級不僅低且路況極差，走在上麵都很費勁；供水電力係統相當落後，基礎設施極其簡陋，通訊設備和有線電視都不能普及，更別提互聯網的廣泛應用了。有些地方還停留在“交通基本靠走，溝通基本靠吼”的狀態，科教、文化、醫療、衛生等服務性設施均不完善。
4.加強基礎建設，提高土地開發整理的整體水平
按照科學發展觀和“五個統籌”的要求，統籌協調農村基礎設施建設。改革農村基礎設施管理體製，建立機構精幹、職能明確、權責一致、運轉協調、監管有力的農村公路管養體製，扭轉“重建輕養”、“隻建不養”的局麵，實現“有路必養”的目標。改善農村供水電力係統，積極推進農村電網改造工程，對改造後的遺留問題摸底調查，後續完善建設維護與經營管理工作，逐步完善配套設施解決，真正形成良好有效地農村電網發展環境。
統籌城鄉發展是我國“五個統籌”的基本內容，是經濟發展戰略的重大轉變，也是解決“三農”問題的希望所在。城鄉統籌發展就是要改變“重城市輕農村”的城鄉分治體製，促進城鄉統籌發展是確保社會經濟又好又快穩步發展、構建和諧社會主義新農村建設的客觀要求。農村土地綜合整治有效優化了城鄉結構布局，推動了統籌城鄉發展的進程。
農村土地整理初探
鐵嶺國土資源調查規劃局?王洪祿?高?丹?王?捷
引?言
21世紀是我國經濟迅速發展的世紀。土地作為人類最重要的資源財富，有效保證其可持續發展顯得尤為重要。土地資源持續利用是資源與環境持續性和經濟社會持續發展的重要內容和物質基礎，是解決當前人地矛盾突出的必由之路。當前，我國土地資源相當緊缺，土地資源粗放利用及浪費相當嚴重，嚴重影響土地資源的可持續利用。與此同時，我國麵臨耕地銳減、人地矛盾日益突出等一係列土地利用問題。為大力挖掘土地利用潛力，提高耕地產能，農村土地整理勢在必行。農村土地整理活動是在可持續發展理念下綜合該區域的社會、經濟和生態條件，在環境代價和資源代價最小的情況下所取得經濟最大收益的一種發展方式。一般是指在廣大農村地區土地整理過程中，國家采用行政、經濟、法律和技術手段調整土地關係、改善農業生產結構和生產、生活條件、增加土地可利用麵積、提高土地利用率和產出率的國家措施，保證社會經濟發展與生態環境關係的協調一致，盡可能地保持和提高農村土地的生產性能與生態功能，以便同時達到保持或提高生產服務、降低生產風險、保護自然環境潛力和防止土壤退化、保證與提高土地的數量與質量，從而提高生活環境質量與農地生產質量。土地問題特別是耕地保護問題是我國資源保護和合理利用最突出的問題之一。
一、我國農村土地整理背景
由於生產力的發展，加之產權頻繁變更，使現有土地地塊零碎，從而嚴重影響到生產力的發展，因此需要重新規劃和調整土地產權及土地的利用方式。城市化和工業化的迅速發展使土地利用方式發生變化，耕地銳減、土地景觀價值下降、生態環境惡化等問題出現，這些問題與社會經濟可持續要求的矛盾越來越大。通過土地整理實現可持續發展，是減輕生產力發展中土地資源麵臨的壓力的一個重要途徑。我國是一個人口大國，糧食生產安全對我國經濟發展與社會穩定起著舉足輕重的作用，農村土地整理是我國實現糧食生產滿足人口需求的一大舉措，是實現耕地保護、耕地總量動態平衡、土地資源優化配置的重要手段和途徑。簡而言之，土地整理可持續發展是根據社會可持續發展的需要和農業現代化進程的特點，對不符合可持續發展要求的土地現狀進行重新規劃和整理的運作過程。
二、農村土地整理的要求
農村土地整理是通過土地平整工程、道路工程、農田水利工程、拆遷、農田防護等工程，按照因地製宜的原則、經濟生態社會效益相結合的原則及係統性和整體性的原則，實現對田、水、路、林、村的全麵規劃與綜合整治，建成“田成方、路成網、林成行、渠相連”的現代化農業園區，使農業生產與農村麵貌發生根本變化，也能有力地增加後備耕地的儲量，提供城建用地，更有利於耕地占補動態平衡。土地整理最終目標不僅僅是保持耕地總量動態平衡，土地整理可持續發展的戰略目標是：使耕地質量不斷提高、城鄉土地利用環境極大改善，實現景觀和生態環境的保護，達到土地的持續利用。從而改善農業生產條件和生態係統及土地權屬關係，有效地滿足國民經濟和社會發展、國土整治與資源環境保護以及農業和農村現代化的要求。在可持續發展理念深入人心的今天，作為一切資源之首的土地資源，實現它的可持續利用是實現整個社會經濟可持續發展的重要基礎。
三、當前農村土地利用現狀及整理的具體措施
1.當前農村土地利用現狀
國家現行工業反補農業製度，目的在於提高農民耕種的積極性。然而目前，在農村地區的現狀是：耕地地塊零散，生產效率較低，部分耕地閑置，土地變得貧瘠，城郊農村被征用地塊閑置。造成這樣結果的主要原因：一是從事農業生產收益較低，特別是旱地耕作地區，由於缺乏灌溉體係等農業基礎設施，多數望天田無法保障耕作的收益，加上城市經濟發展速度比較快，從而導致大量的農村勞動力外出打工，農村缺乏勞動力；二是傳統的城鄉二元經濟體係和聯產承包責任製製度導致農村土地利用率低，宅基地、田間路等占用農田較多也導致了耕地地塊零散，不能集約化經營；三是城市的不斷發展，加之土地管理體係不夠完善，導致城市建設占用農村耕地情況較多且較為無序。
2.農村土地整理麵臨的問題
土地整理要實現土地集約化、規範化經營，然而由於目前我國征地補償機製、就業安置措施和社會保障體係不夠完善，許多農民在失地之後成為“種田無地、就業無崗、保障無份”的“三無”人口，使得他們在城市中的生活和發展麵臨著嚴峻挑戰，因此，給土地整理工作帶來了較大的困難。
3.農村土地整理的具體措施
目前我國農村土地整理主要有如下的具體措施：
（1）調整農地結構，歸並零散地塊；
（2）土地平整與道路溝渠等基本建設；
（3）農地改造；
（4）複墾廢棄土地，開發宜農荒地；
（5）農村建設用地整理；
（6）規劃地界，確定權屬；
（7）改善環境，維護生態平衡。
四、農村土地整理模式展望
1.農村土地整理推進
土地是人類最重要的自然資源，是財富之本，土地的可持續利用是可持續發展的根本保證。土地整理發展較不平衡，我國中東部地區經濟發展迅速，西南地區發展相對滯後，我國農村土地整理總體上是由東南沿海向中西部內地推進，區域間差異始終存在。由於東南沿海和中西部內陸，農業外部自然、社會、經濟條件存在差異，同時各地在農村內部發展也不一致，因此，經濟發展水平較快、自然條件優越、交通便利的東南沿海的農村土地整理發展比較快，因而有一種由東南向西北推進的態勢。但是中西部地區農村土地整理也有發展快的地區，這種差異性決定著我國農村土地整理在一個較長時期內將沿地區逐步推進。
2.農村土地整理探討
（1）農村居民點整理。農村居民點土地整理是為提高土地利用效率、改善居民生活條件，更為重要的是農村居民點土地整理是增加耕地數量、保障糧食安全的有效途徑之一。農村居民點整理效益包括經濟效益、社會效益和生態效益。經濟效益是指投資或其他經濟行為主體通過對需要整理的農村居民點進行資金、勞動、技術和管理等的投入所獲得的經濟效益社會效益指土地整理在獲得經濟效益、生態效益的基礎上，從社會角度出發，為實現社會發展目標所作貢獻與影響的程度。生態效益體現為生態移民和退宅還林將減少對生態的汙染、改善地下水的質量，對生活汙染源進行治理和實行道路綠化，打造優美居住環境。應當兼顧社會效益、經濟效益和生態效益，在眼前利益服從長遠利益、局部利益服從全局利益的前提上，兼顧眼前利益和局部利益。
（2）農用地整理。土地整理目標必須是多元的，包括生態目標、經濟目標、社會目標。在產業化土地整理係統中，整理的目標要將生態效益和經濟效益放在同等重要的位置。分析農用地整理可持續理論基礎和我國農用地整理實踐中存在的製約因素，從資源、經濟、社會、生態、景觀五個方麵建立可持續農用地整理的判別標準確定，評價指標選取原則、選取方法，從農用地整理的資源、經濟、社會、生態和景觀效益五個方麵選取評價指標並確定指標釋義，建立可持續農用地整理評價指標體係，在此基礎上，確定適宜的量化方法，並采用層次分析法確定各評價指標的權重，建立評價模型，對農用地整理的可持續性進行定量化研究。
對農用地的整理實施責任到戶，保證質量，合理規劃，嚴格管理，要以科學合理的態度，按照土地管理要控製總量、合理布局、節約用地、保護耕地的原則，重新對鄉村土地利用規劃進行修訂完善。農用地尤其是基本農田經過確定之後，嚴格按照各級簽訂的責任狀，層層負責，年年檢查，嚴格監督，嚴厲查處劃塊經營，集約管理，在國家政策及法律法規允許的情況下，多方籌措。在遵循公平公正的原則下，將土地劃塊經營，發展集約型農業，優化土地用途，提高土地使用率，由村委會或政府部門統一規劃，通過專家論證，選擇適宜的農作物進行耕種，以獲取更高的經濟效益。合理分類，優化配置，對耕種良田要加強管理，確保優種優收。
3.農村土地整理方向
農村土地整理沿著節約集約利用的方向推進，促使籍地總量動態平衡，農村居民點占地逐漸減少。構建科學合理的土地整理項目績效評價指標體係與方法，注重理論與實踐的結合。
首先，製定科學的用地標準。根據法律法規確定適宜的村莊人均建設用地標準，把人均建設用地標準作為約束性指標，並根據不同地區土地資源和群眾的生產生活習慣，製定出公平合理的建設規劃，既要合理充分利用土地資源，又要保證居民的住房質量和生產生活需求。其次，合理安排規劃建設用地。在現有房屋的基礎之上，規劃引導，盡最大可能保證村莊的街道暢通，杜絕“死胡同”。在征求居民意見的前提下，盡量統一房屋建設，營造良好的村容村貌，注重基礎設施的建設和維護。根據各村莊不同的情況，通過政府撥款、集資、融資、村民義務工等方式，積極建設農村基礎設施，建設好農村給排水設施、體育健身設施、文化教育設施等，使土地資源真正地造福居民。另外，還應通過培訓教育、義務勞動等方式，努力維護好已經建設好並投入使用的設施，同時，也應栽些花草樹木，提高居住環境水平。再次，盤活建設用地資源。要按照一戶一宅的原則，妥善解決好農戶住新房閑舊屋的問題，處理好國家、集體單位在農村閑置的土地，搞好無人村舊宅基地複墾和荒蕪土地複耕、利用。農村土地整理是一項關係到農民切身利益的“民心工程”、“德政工程”，農民的積極參與，使得土地整理具有堅實的群眾基礎，推動其向更科學、更高效的方式發展。
五、結語
隨著社會的發展和人們不斷提高的物質文化需求，社會主義新農村建設越來越受到人們的普遍關注，這也成為社會主義現代化建設中一項長期而艱巨的任務。農村土地整理是為尋求合理利用土地，促進社會經濟發展的途徑，在推進農村土地整理模式研究過程中，要不斷以新的科學方法和手段武裝自己，在探討過程中不斷吸收經驗，與此同時，各個地域的治理應遵循因地製宜、動態平衡原則，用聯係的、發展的、全麵的觀點看問題，模式的布局應該統籌規劃，發揮集聚效應，從而產生更多的經濟效益、社會效益、環境效益，實現三效益的統一。
農村土地整理與農業發展協調機製分析
沈陽農業大學土地資源研究所?邊振興
農村土地整治規劃是根據土地利用總體規劃目標和經濟社會發展條件，在一定區域範圍內對土地整治活動進行的總體部署和安排。目的是協調好土地整治與耕地保護、產業發展和城鄉建設等的關係，為土地整治工作規範有序地開展提供科學依據。
在現代農業建設中，土地整理占有重要的地位。然而由於土地整理工作和現代農業建設都是綜合性強、涉及麵寬的係統工程，再加上目前中國的農業發展還沒有完善的綱領性文件，故二者在規劃設計、組織實施等方麵出現了許多不夠協調的情況，造成了國家人、財、物等資源的浪費。
一、土地整理與現代農業發展概述
1.土地整理
土地整理是人們為了一定目的，依據規劃對土地進行調整、安排和整治，從而提高土地的利用率和產出率的活動。其實質是合理組織土地利用，理順土地關係。狹義的土地整理即農地整理，根據具體內容一般分為耕地整理、農村居民點整理和土地開發與複墾三種類型。土地整理不僅是土地管理的重要內容，也是土地利用規劃的重要組成部分和重要手段。
2.現代農業概念的提出及發展
現代農業是廣泛應用現代科學技術、現代工業提供的生產資料和科學管理方法的社會化農業。在按農業生產力的性質和狀況劃分的農業發展史上，是最新發展階段的農業。2005年10月，在黨的十六屆五中全會上明確提出，大力發展現代農業是中國現代化進程中的重大曆史任務。在中央政府的大力推動下，各地興起了發展現代農業的新浪潮，幾乎每個省、市都在搞應用高科技的現代農業的試點。在學術界也掀起了農業發展研究 的熱潮，相關文章層出不窮。
二、二者關係分析
土地利用總體規劃是建設的基礎，它引導著各項建設活動的有序開展。同樣，土地利用總體規劃也是發展現代農業的一個重要組成部分。而土地整理規劃則是土地利用總體規劃中的一個專項規劃，從屬於土地利用總體規劃。因此，土地整理和農業發展是一個局部與整體的關係。土地整理是發展現代農業的一項重要的基礎性工作，是農業發展中的一個有機組成部分。在現實工作中，土地整理是適應新時期建設高效農業、現代化農業的重要手段。通過土地整理，可以增加有效耕地麵積，提高耕地質量，改善農民的生產生活條件，是建設社會主義新農村的重要內容。必將為促進農村生產發展和村容整潔發揮長期而重要的支持作用。搞好土地整理，就實現了農村土地資源“三增”：增耕地、增產量、增價值，這是促進農業發展的資源基礎；加強了資源基礎建設，就能夠幫助實現農村的“三增”：糧食增產、農民增收、農業增效，這是解決三農問題的核心；三農問題的逐步解決過程，就是農業生產、農民生活和農村生態等方麵不斷改善的過程。而這也就是發展現代農業的出發點和歸宿。因此，土地整理應該是，也必然是農業發展長效機製的重要組成部分。
三、建立協調機製的重要性和意義
1.資源優化配置的要求
2007年3月，在溫家寶所作的政府工作報告中，“三農”問題占有重要的位置。提出要實現“三高”。2008年，中央財政安排用於“三農”的資金比上年增加520億元，增幅達13.28%。而每年全國用於土地整理的專項資金也高達600億左右。然而，如何保證國家對農村地區的投入是合理而有效的呢？筆者認為，各項建設之間的相互協調、相互促進是最重要的。土地整理是新農村建設的一個重要組成部分，如何把土地整理工作納入到農業發展中來，則是一個關鍵的問題。
2.實現土地集約利用的要求
土地是不可再生資源。中國人多地少，耕地資源有限，必須處理好發展建設與耕地保護的關係。土地集約利用是今後土地資源配置的必然趨勢，也是解決中國人地矛盾日益尖銳的有效途徑。而土地整理工作是當前中國挖掘土地利用潛力，實現耕地總量動態平衡的重要措施。
3.實際建設工作的需要
農業發展和土地整理中的很多建設都是互相關聯的，合則兩利，分則兩害。建設中二者的脫節會帶來很多問題：一方麵會導致重複建設，造成資源的浪費；另一方麵也使各項建設難以協調，影響建設的效果。而二者的有效協調，將在資源的合理優化配置、規劃編製的科學性、農地生態的保護、減少對當地居民日常生活的幹擾等方麵產生積極的作用，發揮巨大的綜合效益。
四、存在的問題及分析
以沈陽市於洪區為例，於洪區農業的區域優勢比較明顯，經過幾年來產業結構調整，湧現出許多特色鮮明、專業化程度較高的“特色之鄉村”。截至2012年7月，全區完成工商注冊農民專業合作社48個，入社會員284人，注冊資金2916萬元，帶動農戶8760戶，但仍然存在許多問題，也是我國許多現代農業示範點都存在的問題。
1.管理體製問題
中國的土地整理工作已基本形成了自己的一套運行體係，而現代農業建設由於是近年才提出並實施的，而且其涉及的範圍非常廣，所以，在理論上雖然土地整理與現代農業發展有著千絲萬縷的聯係，但實際工作中二者之間還缺乏一種聯動機製，無論是規劃還是實施，基本上都是各自為政，沒有形成合力。不能通過項目的實施，將項目管理部門、當地政府部門及基層村級組織三者有機地聯係起來。
2.資金流失問題
由於土地整理和現代農業發展的脫節，二者之間常出現重複建設的問題。一些地區明明剛剛進行了部分農村建設，對路、溝等進行了整治，但不久又在這一區域立了一個土地整理項目。於是，很多農業基礎設施建設的成果又被當作土地整理項目的新修項目，中間的差價就落入了私人的腰包，受損的是國家利益。
五、相關政策建議
1.建立現代農業的政策體係，形成有效工作機製
首先，應因地製宜地進行製定建設規劃、發展綱要，確定階段性目標。經過人大審議通過後，使現代農業建設形成一個層次分明、長短結合、有機統一的政策體係。其次，建立一套行之有效的工作方法和工作機製。要做到“政府主導、農民主體、幹部服務、社會支持”，通過各地、各部門和全社會的共同努力，把中央的有關方針、政策落到實處。
2.做好規劃的編製與協調工作
（1）規劃編製時的協調。在農業發展規劃過程中，應做好與土地利用總體規劃的溝通協調工作。科學規劃，統籌安排。現代農業建設不可能一蹴而就，土地整理也不是一時之事。首先，要從實際出發，以規劃修編為契機，科學編製新一輪鄉鎮土地利用總體規劃；其次，以鄉鎮土地利用總體規劃為先導，做好村鎮建設規劃和土地整理專項規劃；再次，科學製定“十一五”期間土地整理目標、任務，合理安排土地整理項目。同時，應提前介入各類相關規劃工作，優先安排現代農業示範點的土地利用總體規劃修編。
（2）加強前期調研工作。農業發展和土地整理中的很多建設都是互相關聯的。二者的有機協調將產生巨大的綜合效益。無論是土地整理項目還是現代農業建設項目，在項目的立項過程中，必須加強前期調研工作。土地整理項目在立項、規劃設計時，應著重考察當地的農業現狀。做好前期調研工作，能有效地加強二者的協調性。一方麵是可以防止重複建設，節約資金；另一方麵也提高了規劃的科學性和可行性。
（3）實施過程中的協調。當前，縣級土地整理項目一般要限製一定範圍，每個項目都有一個明確的範圍線，所有的土地整理工程設計隻能在項目範圍線內進行。筆者認為，這樣進行規劃設計有割裂之嫌，人為地把一個項目區看成了一個“獨立王國”，切斷了和周邊區域的聯係。眾所周知，土地整理的一大目標是追求新增耕地，考慮到項目規模，一些院落或新增耕地潛力不大的區域就不會放到整理區內，然而新增耕地潛力不大的區域並非就是不重要的區域，有些反而是居民生產生活的主要區域，當這樣的區域被人為剔除出項目區，當地農民難免會不理解，並產生抵觸情緒，進而影響到項目的實施和維護。
3.建立“四統一”運作機製
隨著中央對農業發展工作重視程度的不斷提高，各部門投入的資金也不斷增加，但目前存在資金投入較為分散的問題。具體表現為部門之間各搞各的規劃，各做各的項目，各投各的資金，沒有形成合力。因此，今後各地在開展土地開發整理項目建設時，應實行統一領導、統一規劃、統一投入和統一實施的“四統一”模式。
淺談土地整理工程特性
對區域生態環境的影響
遼寧築波規劃設計研究所?韓誌根?王?晶?張?樺
我國現有耕地中，中低等級耕地約占2/3，相當數量的耕地利用不充分，布局零亂，基礎設施條件差，提高耕地質量等級、優化耕地布局、改善農業生產條件的潛力很大。因此，較長時期內高標準基本農田建設成為農村土地整治的重要內容，是優化耕地布局、提高耕地利用效率、提升耕地質量等級和生產能力的有效途徑。從生態學的角度來看，土地整理是一個打破了原有生態環境係統，然後重建新係統的過程。由於土地整理需要借助一係列生物、工程措施對水、田、路、林、村等進行綜合整治，在此過程中將不可避免地會對土地整理區域及其背景區域的水資源、水環境、土壤、植被、大氣、生物等環境要素及其生態過程產生諸多直接或間接、有利或有害的影響。旱澇保收高標準基本農田建設是今後土地整治中的重點，因此，在高標準基本農田建設中，應明確辨別影響生態環境的因子，並預測高標準基本農田建設各項工程特性對區域生態環境影響的性質和程度，並對可能產生不良影響的風險進行充分的預測和評估，這樣才能使高標準基本農田建設真正成為實現耕地可持續利用的手段，同時也可以為高標準基本農田建設決策提供技術指導。
一、土地整理工程特性
土地整理以工程項目的方式開展，主要進行的工程包括土地平整工程、農田水利工程、田間道路工程和其他工程。土地平整工程一般包括土石方開挖、土石方回填、土石方運輸、平整土地等；農田水利工程是對水土資源、排灌渠係統及其建築物等進行改造；田間道路工程主要是指直接為農業生產服務的田間道路和生產路的建設；其他工程是指土地整理過程中涉及的農田生態防護林及水土保持工程等。土地整理項目工程就是指在項目區所開展以平整土地、修建農田水利設施和田間道路為主的建設工程。工程的實施過程中必然會打破土地整理區域內土地資源的原位狀態，會對該區域內的生態環境要素產生諸多影響。例如土地平整工程會改變整理區域中的微地貌，農田水利工程會影響整理區域中水分和鹽類的遷移和分布。因此土地整理項目工程的性質、規模、管理水平等特性是區域生態環境影響的因子之一。
二、 土地整理工程特性的區域生態環境效應分析
1.土地平整工程對區域生態環境的影響
（1）土地平整工程會對土地侵蝕產生影響。土地平整工程直接改變的是整理區域中的微地貌、坡度、地麵高差等地形地貌條件，而坡度的大小是影響土地侵蝕的主要因素。根據相關資料，坡度小於1°為無侵蝕；1°—3°不會發生明顯的侵蝕或輕度侵蝕；3°—5°將出現輕度侵蝕，有少量紋溝出現；5°是中度麵狀侵蝕的開始；7°—10°的耕地一般要修梯田；10°—15°是強度侵蝕的開始。因此，坡度的改變將直接對土地侵蝕產生影響。
（2）土地平整工程會對土壤質量產生影響。由於土地平整工程量較大，在此過程中會使用一些大型機械，如推土機、鏟平機、刮平機等，正由於大型機械的使用和機械化的挖填，有可能會造成土壤板結，破壞表土熟化層。根據葉豔妹等人的研究，在已經進行了平整的農地中，從挖方地塊到填方地塊土壤速效氮、速效磷、速效鉀和土壤有機質含量明顯減少。而且采用不同的工程措施對農地進行整理後其土壤性狀也有明顯差異。
（3）土地平整工程可能會引起土壤的麵蝕和風蝕。由於土地整理項目工程施工季節一般是在秋收後或春播前，正值幹旱少雨季節，此時潛在的生態環境問題就是土壤的麵蝕和風蝕。麵蝕的主要特征是分散的地表徑流從地表帶走表層鬆散土粒或土塊，主要發生在沒有植被覆蓋或植被稀少的土地上。麵蝕的速度與其他侵蝕類型相比較為緩慢，但由於麵蝕所涉及的麵積廣，被侵蝕的土壤是肥力強的表層細土，所以麵蝕對整個土地整理區域來說，土壤流失量還是相當大。