遼西北地區沙漠化土地經過多年防治，取得了前所未有的成就，三北防護林已成為遼北的綠色屏障，但總體上沙區防護林體係仍十分薄弱，現有林區遠遠不能改變沙區幹旱等氣候條件。已治理沙區的植被群落穩定性不強，抵禦幹旱等自然災害的能力還較差。一些地方退耕還林、退耕還草後，後續產業沒有發展起來，如果不能有效解決沙區群眾的長遠生計問題，就會導致毀林開荒、毀草種糧等現象回頭，再次造成土地沙化。
本文結合遼寧省遼西北風沙侵蝕嚴重地區的土地開發整理項目及相關研究成果，對幹旱、半幹旱地區的土地整理工程擬定合理開發、綜合治理、恢複綠化、固沙肥地、生態與農業並重的方針，提出農田防護工程及水土保持工程可行性的若幹措施，在進行土地開發整理可研階段，通過規劃設計改善現狀土地利用不合理狀況，提高田間防風沙能力，改善土壤營養結構，有效促進農業生產發展。
一、風沙侵蝕區田塊設計
以往的田間土地平整工程，多以規劃梯田為主，在梯田內進行土地平整，該方法未必適用於遼西北風蝕區。風蝕區的特點是降水量少、蒸發量大、風大風多；同時由於地表缺乏覆蓋物，土壤在風力作用下水土流失嚴重，土壤風蝕是影響風沙半幹旱區農業生態環境的重要因素。為了遏製風沙土風蝕沙化蔓延，提升農業綜合生產性能，實現用地養地、建立生態與生計相結合的人與自然友好型農業生態環境、農業增效、農民增收及農業持續穩定發展的目標，借鑒赤峰地區土地整理取得的成果，可以嚐試風蝕區旱地邊梗植物籬設計模式。
旱地邊梗植物籬模式，即在風蝕重點區域，對旱地進行小範圍局部平整，加寬田塊邊埂，輔以必要的植物措施，提高抗風蝕能力。由於風蝕區的田麵起伏明顯，因此考慮田塊地形坡度超過3°時，結合該地塊土地平整工程，對田塊邊梗加寬至0.5米，梗頂部補植小灌木（沙棘、山杏、山裏紅），埂坡種植紫花苜蓿草。此類田埂依據地形布置，間距60—100米。據相關研究表明，此類田間防護措施，對降低風沙侵蝕、蓄水保墒、提高地力作用非常明顯，作物增產最大達到30%。
表1? 某土地整理工程邊梗植物籬工程統計表
為保護農田、防風固沙，在旱地玉米種植過程中，應盡量采取保護性耕作措施，即玉米留根茬固土、隔年錯行免耕施肥播種的保護性耕作技術模式。據相關研究表明，與傳統耕作模式相比，保護性耕作模式的單位麵積玉米產量增產率為6.27%，增收1590.5元/公頃，地表風蝕量減少37%，土壤含水率總體增加，灌溉用水量減少，土壤有機質含量增加。
二、農田防護工程設計
風蝕區土壤類型以風積沙土或者非風積沙土含少量草甸土為主，土壤貧瘠，田間作物（玉米、花生等）產量較低，嚴重製約了當地農業發展。為改善耕作條件、提高地力，考慮對不同的旱地開展三種農田防護工程設計模式。
1.旱地糧/草兼做模式
對於風蝕區非風積沙土、土壤貧瘠的田塊，既要種糧，又要肥地，可以考慮采用“旱地糧/草兼做模式”，即采取“一三耕作、兩輪交替”的模式，對此類現有農田，按照耕作田塊，取1米寬條田種植紫花苜蓿草、取3米寬條田種植玉米，每兩年將條田種植方式進行輪作，充分利用豆科植被肥地的特性，改善土壤種植條件，提高土地畝均產量，降低勞動強度。
2.旱地糧/灌兼做模式
由於部分田塊長期受到當地風沙侵蝕影響，土壤沙化、貧瘠，導致種植作物產量較低，也是製約當地農業發展的一個主要因素。因此，此類旱地應采取適當的防風固沙措施，同時適量施有機肥改良田間種植條件。
田間防風固沙可以采取布設護田林、田間灌木林帶的措施。結合項目區現有林網體係，在侵蝕嚴重的田塊沿東西方向田埂種植落葉灌木如沙棘、山杏、山裏紅，株距1.0米，帶寬2米，行間距30—50米（占田間耕地麵積的3%左右），既起到防風固沙作用，又具有一定的經濟效益。同時，對於田邊現有的護田林，進行補植，補植株距2米，樹種以落葉喬木為主，選用大果榆、白榆、五角楓，健全林網體係。林網的形成，對降低風速、防風減沙、蓄水保墒都有明顯作用，建議推廣使用。
3.花生地改良模式
花生種植在遼西北農業生產中占有相當重的地位，因其經濟效益明顯，得到當地農戶的認可。但是花生種植業對風蝕區田間地塊的破壞作用非常明顯。每逢秋收後，花生地表層土被掘起，地表附著物不足以抵禦風沙侵蝕，致使土壤沙化有增無減。取消花生種植對加快農業建設、增加農戶收入非常不利，因此對花生種植應采取積極主動的措施。花生地應與穀類或薯類作物輪作，不宜與豆科作物輪作，輪作期3年以上為宜。花生地可以采用前述糧/灌兼做模式，提高冬春季的田麵抗風蝕能力。有關花生種植技術，可查閱相關文獻。
三、水土保持工程
由於受到工程性質和投資方向的限製，土地開發整理項目的資金僅有少部分用於項目區的水土保持工程。而對於遼西北風蝕地區，加強生態建設、保持水土是改善當地農業生態的最有效措施。因此如何結合項目區當地林業部分的規劃，高效利用土地資金至關重要。考慮到風蝕區長期受到來自西北方向的風沙侵蝕影響，加之早期當地開荒種田造成的生態破壞，為改善當地生態環境，可對現狀植被覆蓋率在30%以下的嚴重荒漠化林地、草地提出兩種有效的治理模式，即“現有草地改良模式”、“林地恢複治理模式”。
1.現有草地改良模式
依據土地利用現狀圖實測信息可知，普通項目區草地覆蓋率存在一定差別。部分草地表麵沙化明顯，現有草種生長不利。因此對於草地的改良，可分為兩類進行。
（1）草地覆蓋率70%左右的區域。此類草地多屬固定沙地，草本植物種類多，繁殖能力強、覆蓋率相對較高，可以考慮不動工。如果出於改善土地貧瘠、降低沙土流動的目的，建議選擇的草種為苜蓿草和沙打旺，種植比例為按1∶1比例確定。
（2）草地覆蓋率20%左右的區域。草地覆蓋率20%左右的區域，多屬流動沙地區。流動沙地的植物呈稀疏塊狀分布。在生長期，流動沙地的植物種類簡單，隻有沙蓬（蒺藜梗）、野麥子和蘆葦，植被覆蓋率為15%—40%；在果實期，流動沙地的植物種類比較複雜，有沙蓬（蒺藜梗）、差巴戈蒿、馬唐、蒺藜草、蟲實、綠珠藜、牛兒苗、狗尾草等。果實期，植被覆蓋率可達35%—60%。
流動沙地植物的多度優勢種是馬唐草，但馬唐草植株矮小，形成的生物量少；植物生物量優勢種是沙蓬（蒺藜梗），沙蓬植株高大繁茂，形成的生物量大。沙蓬形成的生物量可占調查樣方生物總量的79%—94%。因此在沙土表麵流動性較大的地區，采取補植沙蓬的方法。
（3）半流動沙地。草地覆蓋率介於上述兩者之間還有半流動沙地。半流動沙地的植物呈團塊狀分布。在生長期，半流動沙地的主要植物種類有差巴戈蒿、錦雞兒、榆樹、山竹子、野大麻、苦參、鼠李、小白蒿、綠珠藜、細葉胡枝子、中華隱子草、沙茴香、太陽花等;在果實期，半流動沙地的主要植物種類有差巴戈蒿、沙蓬（蒺藜梗）、馬唐、蟲實、狗尾草、沙蓼、小白蒿、錦雞兒、野麥子、綠珠藜、細葉胡枝子、中華隱子草、沙茴香、蒺藜草、野大麻、刺沙蓬、黃蒿等。在果實期，植被覆蓋率為40%—70%。半流動沙地植物的多度優勢種是差巴戈蒿和馬唐草，植物生物量優勢種是差巴戈蒿。沙生植物沙蓬和差巴戈蒿的頻度達41%—53%，存在度比較高。差巴戈蒿是半流動沙地最好的固沙植物，因此對於草地固沙補植的方案，可以采用沙蓬和差巴戈蒿，種植比例為1∶1即可。
表2?某土地整理項目草地補植改良方案
此外，為了促進草原植被快速恢複，沙化治理區在播種後，必須通過同封辦法實施禁牧，避免踐踏，即動工地塊應在補種完成後及時跟進圍封工作，防止出現邊建設邊損壞現象，影響當年治理效果。
2.林地恢複治理模式
遼西北地區普遍降水量少，水源利用以淺層地下水為主，不能大麵積成片造林。要加大灌木造林比重，在適宜地區發展樟子鬆等耐幹旱的針葉林比較好。同時也要考慮生物多樣性要求，造林也要多樣化。結合風蝕區有林地和其他林地植被生長的基本特征，將林地分為三類：第一類，鬱閉度60%左右的林地；第二類，疏林地，鬱閉度20%左右的林地，草地覆蓋率達到60%；第三類，疏林地，鬱閉度10%左右的林地，草地覆蓋率低於50%，地表沙化明顯。對於以上三類林地，分別采用不同的林地恢複設計模式，以起到防風固沙、恢複生態環境的作用。
（1）第一類林地，鬱閉度60%左右的林地。此類林地的喬木居多，如果臨近項目區，可以認為該處林地對田麵降風減沙有積極作用。由於林地能夠涵養地下水庫，因此可以考慮在林地附件開井取水，補充田間灌溉水源。對於此類林地，可以考慮不動工，並加強後期的資金投入與管理，發展以林為主的產業鏈項目，形成生態係統的良性循環。
（2）第二類林地，鬱閉度20%左右的林地。此類林地的草地覆蓋率相對較高，土壤多屬非風積沙土，為保護當地自然環境，提高植被防風固土的作用，采取喬灌草有機結合的複層群落治理模式，即在現有林網體係基礎上，采取補植方式，形成防風林帶；在林帶間布置灌木和草本植物，形成生物複層群落。
在林木品種的選擇上，要選擇保水力強、耗水少、耐幹旱的樹種。總體上說，灌木優於喬木，針葉林優於闊葉林。闊葉喬木選用大果榆、白榆、五角楓；針喬可選用油鬆、雲杉、柏樹、樟子鬆、彰武鬆、黑鬆。種植麵積占該類林地總麵積的15%，以東西走向為主，林帶寬度20—30米，布置喬木，形成200—250米間距的防風林網，林木密度約為45棵/畝。
據以往防風固沙治理的經驗，灌木植物對沙地土壤有特殊的適應能力，灌木地上部多分枝的莖與近地表的樹冠具有很強的防風固沙能力，灌木根係的分布深而廣，能夠吸收深層土壤水分，灌木枝條生長迅速與產生不定根的特性使它能隨著沙的堆積向上長高，甚至可以在高達10米的流動沙丘上枝繁葉茂。因此在該類林地的防風林帶內部，按照總麵積的30%補植灌木，遠離村屯、道路的林地補植紫穗槐、錦雞、胡枝子、丁香、小黃柳；村屯、路邊附近100米範圍補植沙棘、山杏、山裏紅（均為落葉小灌木）、檸條（飼草飼料）。灌木的種植宜配合林網布置，以東西向布置為主，隨地形地勢間距30—50米為宜，長度10米—20米，帶寬3米，株距1.5—2米。
（3）第三類林地，鬱閉度10%左右的林地。該類林地土地沙化、石化明顯，大量補植植被有一定困難。如果不采取合理的保護措施，現有的這部分疏林地可能退化為侵蝕風沙地，將嚴重製約當地的農牧業發展。因此建議采用草灌結合的生物治理方式輔以一定的人工措施，對此類林地進行整治。
首先在林地內補植紫穗槐、錦雞兒、胡枝子等抗旱固沙的灌木，布置的方向以東西向為主，隨地形地勢間距30—50米為宜，長度15米—20米，帶寬2米，株距1.0米，補植麵積約占總麵積的20%。灌木林帶間，補植抗旱固沙草種，以沙蓬草、馬唐草、差巴戈毫、無茫雀麥、早熟禾、高羊茅、結縷草為主；為提高林地土壤肥力，適量補種沙打旺、紫花苜蓿草。草地補植麵積約占總麵積30%，其中抗旱固沙草種20%，綠肥草種（紫花苜蓿、沙打旺）10%，播種量設計取為1.5克/立方米。
3.輔助工程措施整治模式
對於局部沙化明顯的部位，采取“草方格輔以灌木造林”模式。草方格又稱沙障，是一種控製表層沙土流失的工程措施。草方格主要是利用作物秸稈等材料覆蓋流沙表麵，結合當地流沙形狀和移動狀況，確定草方格編製的規格及局部麵積的大小。根據遼寧省固沙造林研究所成型經驗：使用高粱或玉米秸稈，8—10根一組，垂直流沙移動方向自坨頂向下編成不間斷的草把，間距為1.0米，厚度為10厘米，交互式捆綁編成1.0米×1.0米的網格，覆蓋砂丘表麵，並用木簽插入砂丘進行固定。然後在每個草方格內栽植紫穗槐、錦雞兒、胡枝子、黃柳、沙柳等固沙植物。但因其施工費高，短期效果顯著，隻有輔以植物種植，才能真正起到固沙作用。
四、結語
我國風蝕沙化土地麵積主要集中在西北、東北地區，遼寧省的沙化地主要分布在西北部。隨著近年土地開發整理事業的發展，風蝕地區的土地整理建設模式也發生巨大變化。合理借鑒甘肅、內蒙古地區的成功經驗，充分結合遼寧省水文、氣象、地質特點和生態工程建設取得的成果，引入先進的土地治理模式，是加快土地整理事業科學發展的重要內容。本文提及的設計模式及規劃方案，已經在工程實際中得到實施，生態環境的回複和生產條件的改善有目共睹。遼西北地區的土地整理工程，急需類似工程經驗的借鑒，融合多學科特色，發揮各種技術的特長，使類似工程的規劃設計更趨近於科學化、合理化，促進農業與生態的和諧發展，推動社會主義新農村各項事業的快速發展。
第四部分
高標準基本農田建設與土地利用總體規劃
土地利用總體規劃中的
基本農田保護問題研究
大連市國土資源發展研究中心?安濟文
隨著社會的發展，基本農田的規劃內容也發生著改變，從注重數量平衡逐步轉向數量、質量保護和生態管護並重，從單一的耕地保護擴展到對全部農用地的有效保護，從某些重點區位的保護延伸到重點工程與項目的安排，保護中更注重社會、經濟和生態效益有機統一。基本農田是糧食生產的重要基礎， 保護基本農田是耕地保護工作的重中之重， 對保障國家糧食安全、維護社會穩定、促進經濟社會全麵、協調、可持續發展具有十分重要的意義， 然而當前中國基本農田現狀不容樂觀。
一、土地利用總體規劃中基本農田保護存在的問題
1.基本農田保護重點偏失
側重耕地的數量保護而對質量保護、結構和布局規劃，特別是生態保護等方麵重視不夠、標準不統一。有的基本農田保護區的劃定上存在著“劃遠不劃近”、“劃劣不劃優”的狀況，保護指標也未準確地落實在規劃圖上。同時，因缺乏對基本農田保護區周邊環境影響的調查、評估、分析，將一些土壤汙染、地下水、地表水源汙染、荒漠化、鹽漬化以及水土流失現象嚴重、地質災害頻發區域內的土地也劃入基本農田保護區域進行保護，未能做到一切從實際出發。
縱觀幾年來對基本農田管理工作，存在著一個“忽略”，即忽略了“優質集中”耕地保護方針中涉及的“集中”管理模式。基本農田保護區中必須是優質耕地，這已經在基本農田劃定過程中得到了認識和貫徹。但在整個劃定過程中，往往忽略“集中”管理的方針，容易導致片麵追求基本農田的優質性，即隻要達到等級的農地都劃為基本農田，然後麵積累加起來以達到政策要求，完成基本農田保護區的劃定。結果導致基本農田零散分布，既無法在耕地利用過程中推廣規模農業，又增加了土地流轉過程中由於建設用地需要侵占零散基本農田地塊引發糾紛的頻率。
2.編製方法的“彈性”不足
“指標控製與土地用途分區規劃相結合”是貫穿規劃修編工作全過程的一項基本原則，但在實際規劃編製工作中，偏重指標控製，忽視土地用途分區的空間管製作用。一些耕地和基本農田保護指標的確定和分解缺乏科學有力的依據，工作方法簡單，對基本農田保護區戰略作用、管製作用認識不深，普遍缺乏有依據、可操作性強的管製細則。
規劃編製實施是一種不完全信息動態博弈， 規劃策略也應具有彈性。然而在第二輪土地利用總體規劃（規劃期為1997 —2010 年） 的實施中， 全國建設占用耕地指標已超過2/3， 盡管目前時間剛過半， 但在沿海經濟發達、城市建設發展迅速的地區， 指標將近用完甚至被突破的現象尤為突出。
3.規劃的編製和實施脫節
《土地管理法》規定： 基本農田必須報國務院批準， 縣、鄉鎮土地利用總體規劃可由市政府批準。因此， 在地方利益驅動下， 一些地方政府為了規避審批環節， 便通過調整縣、鄉鎮土地利用總體規劃， 頻繁調整耕地和基本農田保護布局， 而且多是劃遠不劃近、劃劣不劃優， 使建設項目對原基本農田的占用得以審批通過， 嚴重損害了規劃的權威性和嚴肅性。
二、基於土地利用規劃中的基本農田保護對策
1.改進規劃編製方法和程序，合理確定耕地保護目標
（1）推進規劃編製程序的規範化、公開化、民主化。在規劃的準備宣傳、編製論證、協調銜接、審批公告全過程貫徹耕地保護的思想。基本農田保護、村莊大環境治理、撂荒土地複墾等，均應由具體承擔保護義務和涉及利益分配的相關權利關係人參與討論，有關結果應及時公告。有專家提出，規劃不僅是技術問題，也是政策問題，總體規劃在考慮技術層麵的同時也要考慮提出相應的政策。
（2）繼承堅持“自上而下，上下結合”、“指標控製和土地用途分區規劃相結合”等規劃原則，加強上級規劃對下級規劃的指導，建立上下級規劃信息反饋的互動機製，合理測算、統籌確定符合實際的耕地保有量、基本農田保護麵積，把落實國家土地資源保護目標、實現國家糧食安全戰略和滿足地方經濟社會協調、可持續發展緊密結合，統籌兼顧。
（3）完善指標的確定和下達在原耕地總量動態平衡三項指標控製的基礎上， 將規劃指標進一步分為控製性指標和指令性指標。基本農田保護指標、耕地保有量、非農建設占用耕地指標等規定為控製性指標，一旦確定不得隨意增減。生態退耕麵積、土地開發複墾整理補充麵積、折抵置換建設占用耕地規劃和計劃。
2.科學規劃基本農田保護區，強化土地用途分區管製的作用
規劃修編要從實際出發， 對不符合生態建設和保護要求的基本農田分布現狀進行調整， 耕地特別是基本農田布局必須集中在自然條件好、農業基礎設施較為完備的區域。考慮到未來各種建設占用基本農田的可能性， 特別是能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目選點或選線無法避開基本農田保護區， 不妨在規劃的基本農田保護區以外， 鄰近基本農田保護區設置一個用地調劑區域。用於國民經濟重點發展部門（如能源、交通等）經批準需占用少量的、在布局上呈點狀或線狀的土地，且涉及占用基本農田時， 用作補充基本農田保護麵積之需。基本農田彈性控製區內的耕地， 雖然沒有劃入基本農田保護區， 但是作為基本農田的補充和後備，在土地利用管理上應當參照基本農田保護區的管製規則進行管理。
根據耕地地力分等定級標準或農用地分等定級成果，將糧、棉、油、蔬菜生產基地內的耕地，有良好的水利與水土保持設施的耕地等農地劃入基本農田保護區。為基本農田和生態建設服務的農村道路、農田水利、農田防護林和其他農業設施以及農田之間的零星土地也可一並劃入。
鄉（鎮）規劃編製中，確定為基本農田的土地應當全部劃入基本農田保護區，其數量應符合上級規劃的要求。針對不同地區基本農田保護的實際，在符合國家基本農田保護區管製通則的前提下，細化保護區的管製規定和規劃期內區內土地允許、限製和禁止用途，體現保護的剛性和實施的可行性。如區內耕地在不破壞耕作層的前提下，可依市場需求進行農業結構調整活動，但調整後的用地必須依照基本農田保護區管製規則進行保護和管理。
3.重點落實基本農田保護區的區位布局
充分發揮土地利用總體規劃的空間引導作用，耕地特別是基本農田布局必須集中在自然條件好、農業基礎設施較為完備的區域，國家級商品糧基地、糧食生產主產區、重要農產品基地、土地開發整理重大工程集中分布區、優質農產品物種保存地等必須納入保護範圍。土地利用總體規劃必須要從實際出發，對不符合生態建設和環保要求的基本農田分布現狀進行結構調整，重點是中西部生態退耕地區、環境汙染嚴重的城市和獨立廠礦周邊的基本農田。充分尊重基本農田保護法律的嚴肅性，調整基本農田的數量和布局，必須由相關部門出具不宜劃為基本農田的證明文件，經上級規劃確認後方可核減。有耕地後備資源和土地整理複墾潛力的地區還應在規劃修編中進行補劃。
4.完善規劃實施措施，全麵建立保障機製
在土地利用規劃中， 編製是基礎， 審批是保證， 實施是最終目的。在中國規劃實施管理研究相對落後的情況下， 應逐步從目標層、管理措施層、法律法規層三個層次構建土地利用規劃實施利用的保障體係， 從根本上保護耕地特別是基本農田。具體表現在以下幾方麵：
（1）將規劃目標與具體實施措施掛鉤。耕地保有量、基本農田保護指標完成與當地行政領導責任製實行相結合， 耕地占補與土地開發整理複墾工程項目實施相結合。
（2）采取經濟、技術手段， 建立耕地和基本農田保護長效機製。國家投資土地開發整理項目和其他支農項目要向基本農田保護成效突出的地區傾斜， 特別是國家糧食主產區和商品糧基地的基本農田保護區傾斜。同時加大對基本農田動態監測等信息化建設的投入； 在技術措施上， 對城郊區、工礦區、鄉鎮企業密集區的高產優質良田， 應當定期進行環境質量監測， 注重基本農田地力和生態保護。
（3）通過製定相應的法律法規， 增加基本農田保護的動力和法律法規約束力。規劃的調整、修改工作要進一步細化， 必須明確修改調整的條件、類型、審批權限、階段程序和修改調整內容要求等， 將規劃調整、修改納入規範化、製度化。因國家和重點基礎設施項目的建設、行政區劃的調整、城市建設總體規劃的調整、土地利用總體規劃主要控製指標提前實施完成等經濟社會發展的需求， 確實要對土地利用總體規劃進行修改和調整的， 必須嚴格按照法定程序進行， 防止通過調整市、縣、鄉(鎮）級土地利用總體規劃， 擅自改變基本農田的數量與布局， 規避報批占用基本農田。
5.引入3S技術，實施動態監測機製
建立和完善耕地保護的社會監督機製應加強三個方麵的建設：一是要加強政府監督機製的完善；二是要強化建立具有獨立運行係統的社會監督體係；三是要建立社會監督與政府監管相銜接的機製。使得社會監督既能對政府行為形成監督，又能使社會監督結果在政府監管中便捷地體現和落實。
3S（GIS、RS、GPS）技術作為空間信息技術的主要方麵，是當前人們快速獲取大區域環境動態和定位信息的最主要手段。耕地預警是對耕地未來狀態進行預測，預報不正常狀態的時空範圍和危害程度並提出防範措施。耕地預警係統包括確定警情、尋找警源、分析警斥、報警、排除警情等功能的多個子係統。耕地監測主要是監測耕地的數量、質量、環境變化，監測手段有航空和航天遙感技術、地理信息技術、定點取樣測試技術等，具體技術因監測性質要求而定。耕地預警、監測信息係統，可隨時獲得有關信息，為耕地和基本農田保護決策提供服務。
淺談土地利用總體規劃修編中的問題
王?捷?崔思齊?王洪祿
一、當前規劃修編中存在的問題
1.基礎數據不準確
（1）變更數據不準確。此次修編以2004年為基期年，2020年為規劃年。筆者參加的修編單位提供的變更數據很難滿足修編的要求。首先，變更數據的年限較短。如某修編單位隻提供1996—2004年的土地變更數據，僅憑這8年的數據，預測2020年各土地類型的麵積，精度難以保障；其次，變更數據的隨意性大；再次，變更數據與現實不吻合。
（2）基礎圖件不健全。修編的成果不僅是文本與數據，還要以圖件的形式來反應，完善、準確的基礎圖件是進行規劃圖與專題圖繪製的基礎。有些修編單位不能提供完備的基礎圖件資料，存在圖上反映內容不全麵、圖上數據與變更數據不一致的情況。
2.規劃方法滯後
編製土地利用總體規劃所采用的方法基本上是沿用計劃經濟時期的傳統方法，即定性研究的方法。定性研究方法是以經驗判斷為基礎，在對客觀事物觀察的基礎上進行綜合分析，製定出規劃指標，然後進行各種數據推算，最後達到綜合平衡。客觀事物是十分複雜的，土地問題既是經濟問題，又是社會問題，加上它自身自然屬性上的特點，所以研究土地問題必然涉及方方麵麵。然而，由於人們對客觀事物認識所固有的局限性，對客觀事物的認識和根據這種認識所作的判斷往往不是恰如其分或者完全符合實際的。由於傳統規劃方法本身所具有的靜態性特點，所以規劃年限越長，這種判斷與現實之間的誤差也就越大，規劃也就越遠離現實。尤其在經濟快速發展的今天，這種局限性越來越明顯，越來越不能適應客觀實際發展的需要。一個由缺乏預見性的指令性指標為重要內容、並被作為硬性任務采用行政手段層層分解下達而完成的規劃，在客觀現實麵前不僅顯得蒼白無力，而且其科學性受到質疑。規劃方法的革新，是目前製定具有宏觀指導作用的土地利用總體規劃必須解決的首要問題。
3.規劃的實施問題
在今天的市場經濟條件下，土地規劃工作存在一個共性問題，即規劃的製定與規劃的實施往往脫節，花了很大精力和財力編製出來的規劃，在實施過程中未嚴格按規劃執行，使土地規劃處於有規劃而又無規劃的狀態，明顯造成了規劃的不穩定性。上述現象的存在，原因是多方麵的，既有主觀的一麵，又有客觀的一麵，深層次地分析一下，主要是規劃編製和實施的透明度不高，專家谘詢和公眾參與程度低，規劃變成了領導意圖，規劃科學性不強，政策連貫性、整體性差。
4.規劃編製缺乏充分的論證
現行土地利用規劃主要圍繞著耕地保護這一主題展開，土地類別的數量平衡主要是在耕地數量保持不變的前提下對其他類型土地數量進行調整。從當前第二輪土地利用規劃編製過程和結果來看，很多地方存在擠占現存園地或農村居民點用地等非耕地農村用地的做法來獲得地類平衡，而且減少的數量非常大。為達到耕地總量動態平衡，農村居民點用地整理是一項非常重要的手段，但作為農民來講，是否願意自己的居住地和承包地間距離加大，遷村並點是不是出於農民自己的意願？當前編製的規劃，土地類別可能平衡了，但是卻將實施的關鍵問題，從切實保護耕地轉化為規劃期內如何大量減少園地或農村居民點用地等非耕農村用地的問題，由此導致土地規劃不切合實際，缺乏可行性。
5.對農村居民點和農村道路網布局重視不夠
當前農村產業結構正處在調整階段，農村城市化速度也日益加快，如果通過總體規劃把保護耕地、節約用地與農村居民點布局調整、農村道路網布設結合起來，並使之成為總體規劃的重要組成部分，那麼，一定會收到“一石二鳥”的良好效果，既實現了保護耕地、節約用地目標，又推進了農村城市化進程。
6.隨意修改規劃
地方領導人為了吸引外資企業或者內資企業到本地安家落戶，給予對方的優惠政策往往超越了土地利用總體規劃的要求，如不按規劃要求選址，不按計劃供地，會造成規劃管理和計劃管理上的混亂。表麵看來，地方領導人為了地方經濟的發展的出發點是好的，但實際上是缺乏全局觀點，對規劃的戰略性、宏觀指導性以及權威性認識不足。當然，這也與前麵討論的規劃本身的科學預見性不強有關。
二、解決現有問題的幾點對策
1.提高土地利用規劃科學性
首先要收集較長時間年限的土地變更數據、詳細的基礎圖件和精確的國民經濟基礎數據，提高數據準確度，做到有的放矢，並注重指標、圖件等空間數據的維護和更新，可以采用新一輪利用新技術和新方法的國土資源調查評價工作成果，核實土地資源數量、質量及其利用狀況，為利用規劃的調整修改和完善提供更為詳盡的數據和圖鑒。加快土地利用總體規劃管理信息係統建設，引入先進的計算機技術和信息化工作，應用3S等現代技術手段，為有關規劃數據的收集和適時更新，大量信息的及時處理，不同層次和不同時期規劃方案的調整修改和協調反饋，以及規劃實施的動態跟蹤監測和管理提供技術保障，提高土地利用總體規劃的管理水平和效率。二要搞好土地利用總體規劃從業人員的培訓工作，進一步提高業務素質。土地利用總體規劃是一項綜合性、技術性、政策性都比較強的工作，沒有一支具備相當素質的規劃隊伍，是難以做好這一工作的。當務之急是研究探索規劃編製機構的資質認證審查製度和土地利用規劃職業人員資格準入製度，並加強從業人員的培訓。三是協調不同權利主體之間的利益關係。規劃修編是一項公共政策，具有一定的穩定性。通過對土地資源的再分配達到利益的再分配，因此，在修編中處理好不同部門、不同社會群體之間的利益關係，才能保證數據之間的協調性、銜接性。
2.加大資金投入力度，摸清家底
在修編之前，首先要立足準確的土地家底，找準問題所在，才能做到有的放矢。這就要求政府加大在這方麵的資金投入，一是紮紮實實開展土地利用變更調查；二是切實加強土管隊伍建設，提高管理幹部和專業人員素質，是提高數據準確度的關鍵；三是協調不同權利主體之間的利益關係。規劃修編是一項公共政策，具有一定的穩定性。通過對土地資源的再分配達到利益的再分配，因此，在修編中處理好不同部門、不同社會群體之間的利益關係，才能保證數據之間的協調性、銜接性。
3.加快規劃法製建設，完善相關法律法規
依法進行修編是保障規劃落實的重要法律依據。隻有加強規劃法製建設，才能全麵落實最嚴格的耕地保護製度和土地用途管製製度，才能嚴肅查處、糾正違反規劃批地用地和違法修改規劃的行為，切實維護規劃的權威性。一是製定與土地利用總體規劃修編相配套法規和規章。建議修改完善《土地管理法》，同時，盡快啟動《土地利用規劃條例》的立法工作，建立規劃行政管理責任追究製度；二是深入開展規劃修編法律法規學習教育，進一步提高依法用地、按規劃用地的意識。
4.加強土地利用總體規劃實施監督管理
要對規劃實施進行動態監測，建立健全規劃實施情況檢查製度，一方麵實行定期專項檢查，另一方麵應建立和完善社會監督製度，依法落實規劃公告製度和舉報製度，接受群眾的查詢和監督。對於違反土地利用總體規劃批地和用地的，要依法查處，真正把規劃落到實處。首先應逐步建立土地利用規劃實施管理保障體係，包括實施管理目標，法律、行政、經濟、社會管理保障、細化的規範、標準、政策、技術等有關內容。其次，要明確政府規劃實施監督管理的責任和內容。比如協調和處理區域中各城鎮的矛盾，限製對區域發展不利的開發活動，促進區域基礎設施和公共設施的共建共享，減少地區重複建設。具體來說，各級人民政府的規劃實施監督管理，一方麵保證本級政府製定的區域性規劃的貫徹實施，另一方麵對下級規劃部門製定和實施規劃的行政行為進行規範化的指導和監督。
5.積極宣傳教育，提高公眾參與力度
嚴格按規劃的要求，轉變經濟增長方式，節約利用土地，嚴格保護耕地，這既是貫徹科學發展觀、確保經濟社會可持續發展的長遠大計，也是維護當前良好發展局麵的當務之急。為此，合理利用土地，保護耕地，必須全民參與、社會監督。一是深入開展公眾土地國情教育，普及土地知識，強化土地法製教育，增強土地憂患意識。二是疏通公眾參與的有效途徑，為公眾參與提供法律保障。三是對於在修編中一些涉及公眾切身利益的土地利用調整方案，可以采取典型區域調查的方法，了解公眾的意見，並在修編方案中予以體現，夯實基礎工作。
三、結語
當前，各級政府正在全麵開展新一輪土地利用總體規劃修編，及時研究當前土地利用規劃麵臨的各種問題並實施相應措施，對於當前土地利用總體規劃修編工作具有重要的現實意義。隻有解決當前規劃修編中存在的問題，才能提高規劃的科學性，實現土地資源的合理利用和最大效益，為我國全麵建設小康社會的宏偉目標奠定基礎。
精心打造“飯碗田”，積極
建設高標準基本農田
——用土地利用總體規劃和土地整治規劃來保駕護航
遼寧博昊土地科技發展有限公司
近年來，高標準基本農田建設日益受到各級土地管理部門的高度重視，大規模建設高標準基本農田已經上升為國家層麵的戰略部署和總體安排。“十二五”時期我國將在已有基礎上再建成4億畝旱澇保收高標準基本農田，此舉對於增強我國糧食安全保障能力、加快我國農業現代化發展以及深化和擴展耕地數量、質量和生態全麵管護內涵等具有重要意義。土地整治規劃與土地利用總體規劃以及相繼頒發的有關文件和標準則在高標準基本農田建設中起到指導和規範作用。
一、建設高標準基本農田的意義
1.何謂高標準基本農田
我國首個高標準基本農田建設規範出台，明確界定“高標準基本農田即一定時期內，通過土地整治建設形成的集中連片、設施配套、高產穩產、生態良好、抗災能力強，與現代農業生產和經營方式相適應的基本農田”，實際上就是通過提高基礎設施配套程度，改善農業機械化、規模化生產條件，增強抵禦自然災害的能力，改善生態景觀，提高糧食生產保障能力，落實土地整治規劃確定的高標準基本農田建設任務，促進高標準基本農田持續利用。
2.高標準基本農田的“高標準”
高標準基本農田有著怎樣的“高標準”？《全國土地整治規劃（2011—2015年）》的頒布實施，使各界對“高標準”越來越關注。《整治規劃》要求建設4億畝旱澇保收的高標準基本農田不僅僅是在數量上的標準，更是對質量的界定。
《整治規劃》要求經過整治的基本農田平均提高1個等級，可見“高標準”與耕地質量等級息息相關。整治後的高標準基本農田究竟要達到幾等地？這個問題仍然無法具體量化。我國的耕地質量區域分布的差異，很難界定出全國通用的統一標準，因此《整治規劃》中要求建成的高標準基本農田要達到所在區域內的較高等級。《整治規劃》將“提高1個等級”為可測定、可考核、可檢驗的平均標準提出，使各地能夠結合耕地質量實際製定區域性的質量等級的“高標準”。除此之外，2011年我國首個高標準基本農田建設規範出台，該規範從全國層麵上對建設過程各環節以及田間基礎設施占地率、耕作層厚度基礎設施使用年限等多種要素提出了量化要求。因此“高標準”在一定程度上來說更是對基本農田建設的過程的更高要求，需要各地從資源稟賦和發展實際出發，探索實施符合當地特征的高標準基本農田建設模式。
3.精心打造“飯碗田”，守護“生命線”
土地是人類賴以生存和發展的物質基礎，是一切生產和一切存在的源泉，民以食為天，糧以地為本，在我國人口多、土地少的背景下，耕地的保護被看做是保障國家糧食安全、社會穩定和經濟發展的“生命線”。18億畝耕地是保障我國糧食基本自給的安全底線，15.6億畝基本農田更是中華民族的“飯碗田”，精心打造4億畝高標準基本農田更是為我們的糧食安全增添一份保障。
多年前，美國世界觀察所所長萊斯特·布朗關於“未來，誰來養活中國”的發問，如今我們給了最好的回答，在十多年裏，我國把保護耕地看成捍衛“生命線”，堅守18億畝耕地紅線，實行最嚴格的耕地保護製度，向世界證明，中國不僅用全世界7%的耕地養活了占世界22%的人口，並且創造出了糧食“八連增”的成績。但是我們不能僅僅沉溺於這樣的勝利當中，目前強勁經濟增長帶來的旺盛用地需求，加上城市邊界的擴張和災難的損毀等，嚴重衝擊著土地“閘門”，我們應當冷靜思考，積極探索快轉變耕地保護方法，不斷完善耕地保護體係，堅守“生命線”。
切實保護好基本農田，對保障國家糧食安全的意義非同一般。對於我們這個有著13億人口的發展中大國來說，糧食安全和耕地保護始終是第一位的大問題。隻有牢牢把握這一生存和發展的根本，中國才有張開臂膀擁抱明天的底氣。
二、建設高標準基本農田要點
1.明確高標準基本農田建設內容
高標準基本農田的建設不僅僅是在土地上做文章，更是一個係統工程的建設。高標準基本農田建設需開展工程建設、公眾參與、土地權屬調整、信息化建設、檔案管理、績效評價六方麵內容建設。高標準基本農田工程建設內容主要包括土地平整工程、灌溉與排水工程、田間道路工程、農田防護與生態環境保持工程以及其他工程。公眾參與主要是落實公眾聽證製度、公示公告製度、社會監督製度等要求，確保公眾參與的規範化和程序化，充分尊重當地農村集體經濟組織和農民的意願，發揮農民的主動性和積極性，鼓勵群眾全程參與。土地權屬調整工作主要是在建設前在查清土地權屬現狀基礎上，調查了解土地權利人權屬調整意願，及時解決土地權屬爭議；在規劃設計階段，如需調整土地權屬的，需編製土地權屬調整方案，並由縣級以上人民政府批準後，組織簽訂土地權屬調整協議；在高標準基本農田建成後，依法進行土地確權，辦理土地變更登記手續，發放土地權利證書。信息化建設工作，主要是充分利用國土資源綜合信息監管平台，完善定期報備製度，統籌信息的采集和處理，實現集中統一、全程全麵、實時動態的管理，同時建立信息統計製度，定期進行信息的統計、分析、彙總和上報。檔案管理將高標準基本農田建設過程的有關管理、技術等文件以及具有保存價值的各種載體資料進行立卷歸檔，確保材料真實、準確、完整。績效評價主要是在建設過程中，應強化過程管控，開展建設過程評價，建成後1—3年內應開展項目後評價。
2.認識生態管護的重要意義，在提質量保生態上下工夫
耕地除具有生產功能外，還承載著重要的生態功能，比如說調節氣候和水循環、保護生物多樣性等多重功能，可以說是生態安全基礎設施的一部分。同樣的道理，高標準基本農田的建設絕不能摒棄耕地的生態功能，否則將失去持續發展的生命力。高標準基本農田更應該加強生態管護。簡單地說，生態管護就是要保障耕地的“健康”。把耕地看作一個集物理、化學和生物等多種生命運動形式為一體的自然、曆史綜合體，質量高的耕地隻有處於健康狀態才能有可持續的生產能力。每一塊耕地都應該有一個或者處於一個相對平衡的生態循環係統，如果耕地的生態平衡被破壞，必將意味著其質量下降，產能下降。
《全國土地整治規劃（2011—2015年）》本著“穩量、提質、增效”的目標，除了有效補充耕地數量外，將更加突出提高耕地質量，提高土地利用效率和改善生態環境，積極促進耕地保護轉向數量、質量、生態管護相統一，更突出土地生態景觀建設。我國首個高標準基本農田建設規範也強調“堅持數量、質量、生態並重”。高標準基本農田的建設保數量固然重要，但沒有質量或者不健康的數量是靠不住的。
3.結合土地整理項目，提高農田的綜合生產能力
建設4億畝高標準基本農田，在確保數量同時，需通過大力開展土地整治，不斷改善生產條件，提高質量等級，提升生產能力，因此土地整治是高標準基本農田建設的平台和基本手段。高標準基本農田建設已經成為土地整治的重點任務，通過土地平整、灌溉與排水、田間道路、農田防護與生態保護等工程建設，推進基本農田實現“田塊標準化、水利現代化、生產機械化、防護生態化、經營規模化”。同時，由於我國耕地分布地域差異顯著，在建設中也要堅持因地製宜，實行差別化整治，根據不同區域自然資源特點、社會經濟發展水平、土地利用狀況，采取適宜的綜合整治措施。
三、總體規劃和整治規劃為高標準基本農田建設保駕護航
1.土地利用總體規劃是綱領
開展高標準基本農田建設不僅要有提升耕地質量的技術手段，而且還要有充分體現著規劃管控作用的政治手段。土地利用總體規劃是指導土地管理的綱領性文件，是落實土地宏觀調控和土地用途管製的重要依據。高標準基本農田的建設要充分認識土地利用總體規劃在土地管理工作中的基礎地位和引領作用，切實做好與土地利用總體規劃實施相銜接的工作，強化土地利用總體規劃在高標準基本農田建設的控製作用。在進行高標準基本農田建設中，一方麵，要充分發揮規劃的綱領性作用，按照土地利用總體規劃的要求，積極落實優化基本農田布局、強化基本農田集中保護、創新基本農田儲備。另一方麵，要增強規劃執行的權威性和嚴肅性，加強基本農田建設與管護、嚴格控製占用基本農田。同時，要做好高標準基本農田建設與土地利用總體規劃所劃定的土地用途區相銜接。如高標準基本農田建設重點區域包括土地利用總體規劃所確定的基本農田保護區和基本農田整備區；土地整治規劃所確定的土地整治重點區域及重大工程建設區域、高標準基本農田建設示範縣；全國農用地質量評定的優等、高等、中等耕地的集中分布區域。因此在開展高標準基本農田建設工作的過程中要嚴格遵循土地利用總體規劃的有關規定，充分體現土地利用總體規劃的管控作用。
2.土地整治規劃是基本依據
《全國土地整治規劃（2011—2015年）》的頒布實施正式拉開了4億畝高標準基本農田建設的大幕。《整治規劃》提出規劃期土地整治的主要目標為建設旱澇保收高標準基本農田2666.7萬公頃（4億畝），經整治的基本農田質量平均提高1個等級，糧食產量增加100公斤以上，糧食安全保障能力明顯增強。加強農田基礎設施建設，按照“田成方、樹成行、路相通，渠相連、旱能灌、澇能排”的標準，大規模建設旱澇保收高標準基本農田。加強基本農田集中區建設與管理。建設優質、集中基地化的基本農田保護體係。依照耕地分等定級技術規範標準和補充耕地質量建設與管理規定，結合耕地質量監測結果，嚴格土地整治新增耕地質量的評價和驗收，有針對地采取培肥地力、保護性耕作等措施，穩步提高耕地產能。在保障措施方麵，《整治規劃》還提出，除了要嚴格執行規劃、加強規劃實施的公眾參與、健全規劃實施管理製度、強化基礎和能力建設外，還要創新土地整治激勵機製。因此《土地整治規劃》是從基礎設施建設、技術規範和標準、保障措施等多方麵為開展土地整治和建設旱澇保收高標準基本農田提供基本依據。
3.其他有關文件做保障
開展高標準基本農田建設的核心需明確遵循什麼樣的原則，按照什麼樣的規定，依據什麼具體標準，參考什麼樣的程序進行建設的問題，這四方麵基本保障了高標準基本農田建設有據、有序、有標準的開展。國土資源部聯合財政部印發的《關於加快編製和實施土地整治規劃大力推進高標準基本農田建設的通知》即國土資發〔2012〕63號文件、《國土資源部關於提升耕地保護水平全麵加強耕地質量建設與管理的通知》即國土資發108號文件和《高標準基本農田建設標準》，也就是“兩個文件，一個標準”相繼出台，高標準基本農田建設工作已經基本形成了有政策製度和技術標準支撐、有規劃引導、有資金保障的工作格局。
國土資發〔2012〕63號文件中強調，要充分認識編製和實施土地整治規劃，大力推進高標準基本農田建設的重要意義；抓緊編製年度計劃和實施方案，落實好高標準基本農田建設任務；以土地整治重大工程和示範省建設為重點，紮實推進高標準基本農田建設；采取有力措施，確保高標準基本農田建設等各項任務的完成等內容。該文件的發布使高標準基本農田建設工作有了更加細化，更加完善的要求。國土資發108號文件中指出，提升耕地保護水平全麵加強耕地質量建設與管理要重點推進高標準基本農田建設，再一次強調了高標準基本農田建設的必要性。《高標準基本農田建設標準》的出台使4億畝高標準基本農田建設工作真正地走向了有理、有據、有標準的規範化建設。
四、結語
“從來沒有一個廣種薄收的農業是發達的農業，從來沒有一個廣種薄收的民族是優秀的民族！”此言錚錚有聲。高標準基本農田的建設使我們朝著現代化農業進程邁出了一大步。18億畝耕地是保障我國糧食基本自給的安全底線，15.6億畝基本農田更是中華民族的“飯碗田”。如今在土地利用總體規劃和土地整治規劃及一些文件的支撐下，建設4億畝的高標準基本農田將開創我國旱澇保收的新紀元。希望在不久的將來能夠放眼望去平疇千頃，沃野無垠，田成方、林成網、路相通、渠相連，徹底打破靠天吃飯的僵局。