第四章 熙寧新法
王安石變法期間推出的新政，廣泛涉及朝廷的財政、稅收、農業、水利、兵製、科舉、學校、經義等方麵，其中心環節是理財，其目標是富國強兵，改變北宋政府積貧積弱的局麵。新政都是在熙寧年間推出的，特別是在熙寧六年（1073）前頒立和推行的，故史稱“熙寧新法”。
第一節 熙寧新法的內容
1.均輸法
均輸法頒行於熙寧二年（1069）七月，這是熙寧年間頒行的第一個新法。
所謂均輸，均有調節、調劑的意思，輸為輸送、運輸的意思，均輸法即關於調節運輸的法令。西漢時，武帝為了調節各地諸侯的貢輸工作，曾在大司農屬下置均輸令、丞，負責統一征收和運輸貨物，並任桑弘羊調劑各地的物資供應。桓寬《鹽鐵論·本議》雲：“往者郡國郡侯，各以其物貢輸，往來煩雜，物多苦惡，或不償其費，故郡置輸官，以相給運，而便遠方之貢，故曰均輸。”王安石的均輸法，即發端於漢武帝、桑弘羊的均輸。
宋代的開封，是全國最大的消費城市，這裏不僅居住著龐大的官僚、皇族人員，而且為著首都的安全，還駐紮著相當數量的軍隊。不但他們的生活消費品靠全國各地供應，而且軍器生產的物資亦靠全國各地供應。故京城的物資供應，是當時的一件大事。
王安石認為，對京城的物資供應，政府如不加以控製，而由富商大賈操縱，其弊病甚多，現行的發運使工作，必須加以改進。其《乞製置三司條製》雲：
今天下財用窘急無餘，典領之官拘於弊法，內外不以相知，盈虛不以相補。諸路上供，歲有定額，豐年便道，可以多致，而不敢不贏；年儉物貴，難於供備，而不敢不足。遠方有倍蓰之輸，中都有半價之鬻。三司發運使按簿書、促期會而已，無所可否增損於其間。至遇軍國郊祀之大費，則遣使刷，殆無餘藏，諸司財用事往往為伏匿不敢實言，以備緩急。又憂年之不足，則多為支移折變，以取之民，納租稅數至或倍其本數。而朝廷所用之物多求於不產，責於非時，富商大賈因時乘公私之急，以擅輕重斂散之權。《王文公文集》卷三一。
這裏著重指出的是現行發運製度中的弊端。諸路地方上供，因有定額，並不根據京師對各種物資需要的實際情況來安排，這就造成供求脫節，以致“遠方有倍蓰之輸，中都有半價之鬻”。發運使又隻會根據賬簿辦事，及遇特殊需要，又派員刻意搜括，而諸路又往往隱瞞不實報，以備緩急之需，結果造成了“納租稅數至或倍其本數”，加重了負擔。這種種弊端，給富商大賈造成了控製市場、獲取厚利的機會。均輸法的初意，即在糾正這一弊端。王安石指出：
臣等以謂發運使總六路之賦入，而其職以製置茶鹽礬稅為事，軍儲國用多所仰給，宜假以錢貨，繼其用之不給，使周知六路財賦之有無而移用之。凡糴買稅斂上供之物，皆得徙貴就賤，用近易遠，令在京庫藏年支見在之定數所當供辦者，得以從便變賣，以待上令。稍收輕重斂散之權，歸之公上，而製其有無，以便轉輸，省勞費，去重斂，寬農民，庶幾國用可足，民財不匱矣。《王文公文集》卷三一。
王安石這裏提出的主張有兩方麵：一方麵規定發運使的職權應是掌握六路財賦，主管茶、鹽、礬稅收，保證“軍儲國用”，政府應該付給他們一定的錢物，以便其相機運用，由此控製運輸；另一方麵指出發運使的征購原則應該是“徙貴就賤，用近易遠”，對京城的庫存情況，所需物資的情況，都應有切實的了解，以便及時購買，以滿足需要，從而使富商大賈不能操縱物資和物價，而由政府掌握斂散之權，控製物資，調節餘缺，達到“便轉輸，省勞費，去重斂，寬農民”，足國用的目的。故均輸法的基本精神，是由政府控製和操縱物資，抑製富商大賈。
在均輸法正式頒行之前，有些地方的發運使其實已經這樣做了。王安石在《看詳雜議》中提到的江淮發運使許元即是一例。他說：“臣比見許元為發運使時，諸路有歲歉米貴，則令輸錢以當年額，而為之就米賤路分糴之，以足年額。諸路年額易辦，而發運使所收錢米常以有餘，或以其餘借助諸路闕乏。其所製置利便，多如此類。”《臨川先生文集》卷六二。許元所為，實際上是開宋代均輸的先河。
均輸法頒行後，神宗詔以發運使薛向領均輸，專行於江淮六路。神宗還撥出內庫錢五百萬緡，上供米三百萬石，作為薛向周轉物資的資本；並應薛向之請，允許其自辟官屬。由此可見神宗對均輸的重視。
均輸法施行後，對富商大賈有所抑製。蘇軾在一份奏議中說：“豪強大賈皆疑而不敢動。”《蘇軾文集》卷二五《上神宗皇帝書》。均輸法的本質，是以官府壟斷運輸取代富商大賈控製運輸，它能給官府帶來利益是明顯的。但由官府壟斷運輸，官吏於中行奸受賄、中飽私囊怎麼辦？任意浪費官家之物怎麼辦？運輸的環節過多怎麼辦？這些都是在官辦運輸中必然要碰到的問題，如果沒有相應的解決辦法，官辦運輸的弊病必然要大於富商大賈控製下的私家運輸。漢武帝行桑弘羊法實行均輸，昭帝始元中，賢良文學就指出官吏於中“行奸賣平，農民重苦，女工再稅，未見輸之均也”（《鹽鐵論·本議》。），就是這一類的問題。故漢之均輸，至霍光主政而罷，亦有其不得不然的趨勢。熙寧間的均輸，亦當有這些問題。《宋史·食貨誌》謂“均輸後迄不能成”，就是說均輸法沒有取得實際的成效。這可能是事實，因為此後我們看不到有關均輸的爭議和記載。
均輸法雖“迄不能成”，而其基本精神，在此後頒行的市易法裏得到進一步的發展。
2.青苗法
青苗法頒行於熙寧二年（1069）九月，這是繼均輸法後頒行的第二個新法。所謂青苗法，是政府對農民的借貸法。由於這種借貸是在每年夏、秋兩季莊稼未熟，民戶青黃不接時進行，故稱“青苗法”。
青苗法是對常平倉法的改革。我國自漢以後，曆代政府為了“調節糧價，備荒賑恤”，在各地設立糧倉，在年豐穀賤時以高於市價的價格收進，又在年歉穀缺時以低於市價的價格賣出，用以調節和平抑穀物市場價格，使穀賤時不致傷農，而穀貴時人民生活也不致發生困難。這種常平倉，漢、晉、隋、唐皆有設置。宋於淳化三年（992）在京畿置常平倉，景德三年（1006）在全國各郡建立。宋初於常平倉外，另設有用於社會救濟的糧倉，稱“廣惠倉”，政府募人耕種各地的“戶絕田”，以其租貯入倉中，用於救濟州縣城郭老幼貧弱不能自存之人。由於常平倉純是用於平準市場糧價，廣惠倉純是用於社會救濟，所以各地官吏並不認真對待，而是“厭糴糶之煩”，不依年景的豐凶進行糴糶，有的則將兩倉之糧挪做他用。宋景後，由於常平倉積貯有餘而三司兵糧不足，其錢穀就被挪充軍費。而在有的地方，由於多年不曾進行糴糶，倉內的糧穀陳腐不可食。為避免這些弊病，青苗法即利用常平、廣惠兩倉的糧食做糶本，故青苗法亦稱“常平新法”。
王安石看到了貧困的農民在青黃不接時的困難，分析了市場價格隨供求關係而變動的情況，認為政府要從借貸上幫助農民擺脫兼並之家的盤剝，同時也使政府增加收入。《周禮詳解》卷一五申述其意說：“方春興作，則粟宜貴之時，因其不足而出粟以資之。方秋收成，則粟宜賤之時，因其有餘而斂之。如此，則為農者不為兼並者之所奪，其生計可積而厚矣。先王之民，所以無貧困之患者，亦以有此術故也。”早在慶曆年間任鄞縣知縣時，王安石就“貸穀與民，立息以償，俾新陳相易，邑人便之”（《宋史·王安石傳》。），在農民青黃不接的時候，把政府的存糧供給民戶，而在秋收時讓他們加息償還，既解決了農戶的困難，也使政府糧倉的糧食新舊得以相易。這種理論和早年的實踐，使王安石孕育了青苗法的思想。
當時，除了王安石曾在鄞縣進行借貸外，另外也有一些地方的官吏采取同樣的方法進行借貸，以解決農民的缺糧問題。李參在任陝西轉運使時，因為陝西駐紮的軍隊多，地方糧食不足，農民常苦缺糧，李參就“令民自隱度麥粟之贏，先貸以錢，俟穀熟還之官，號青苗錢。經數年，廩有羨糧”（《宋史·李參傳》。）。即是讓農戶預估自己麥粟所缺之數，由官府以值貸給錢，以解決糧食的不足，而在穀熟時則以錢還官，這樣行之數年，發展了生產，廩有餘糧。李參在陝西借貸給農民的這種錢，當時號稱“青苗錢”。
熙寧初年，京東轉運使王廣淵以“春農事興而民苦乏，兼並之家得以乘急要利，乞留本道錢帛五十萬，貸之貧民，歲可獲息二十五萬”（《宋史·王廣淵傳》。）。王廣淵的這一建議與李參的做法不謀而合，與王安石的思想也深深相契。所有這些，都促成了王安石推行青苗法的決心。
經過醞釀，熙寧二年（1069）九月丁卯，青苗法終由條例司頒布：
諸路常平、廣惠倉錢穀……依陝西青苗錢例，願預借者給之，隨稅輸納斛鬥，半為夏料，半為秋料，內有請本色或納時價貴願納錢者，皆從其便。如遇災傷，許展至次料豐熟日納。非惟足以待凶荒之患，民既受貸，則兼並之家不得乘新陳不接以邀倍息。又常平、廣惠之物，收藏積滯，必待年儉物貴然後出糶，所及者不過城市遊手之人。今通一路有無，貴發賤斂，以廣蓄積，平物價，使農人有以赴時趨事，而兼並不得乘其急。凡此皆以為民，而公家無所利其入，是亦先王散惠興利、以為耕斂補助之意也。《宋史·食貨上四》。
這裏說的是施行青苗法的目的和方案。條例司提出，常平、廣惠收藏積滯，必待年儉物貴時才能出糶，而所及又不過城市遊手之徒，這就使惠民受到極大的局限。而行青苗法，通一路有無，貴發賤斂，廣蓄積，平物價，就能克服常平、廣惠的局限，使農人擺脫困難之時兼並之家的盤剝。其目的完全是為民，而公家無所利其入。這番話說得冠冕堂皇。值得注意的是，條例司在這裏提出青苗錢在一年中夏、秋兩稅時輸納，如遇災荒，則允許延遲歸還，每次利息是二分，而借貸隨其自願。由此，宋代的常平、廣惠倉之法遂變為青苗法。
不過，熙寧二年（1069）九月頒行的青苗法還帶有試驗性質，隻在河北、京東、淮南三路施行。至次年正月，就普遍向全國各路推廣了。《宋史·食貨上四》載熙寧二年條例司言：“常平、廣惠倉條約，先行於河北、京東、淮南三路，訪問民間多願支貸，乞遍下諸路轉運司施行。”說的即是這一情況，在推行中，條例司又對一些具體問題作了規定，主要是：
一是關於糧錢的折價問題。依陝西散青苗錢的方法，每年在夏、秋兩季未熟以前，根據當年收成時的中等價格，約略確定每鬥糧食的價錢，不得偏高，也不能偏低，召民戶自願請貸。
二是關於借貸的數額問題。每戶借貸的錢，第五等及客戶不得超過千五百；第四等三千；第三等六千；第二等十千；第一等十五千。有多餘之錢，由縣根據情況增加，三等以上戶優先增加。戶等越高，可以借貸的錢越多。
三是關於借貸的手續問題。借貸者須每五戶結成一保，按家產多少的不同，而分別借貸。每保要由財力殷實的第三等戶以上人家充當擔保人。不願借的不強迫，願借的以時價折錢借給，不能虧損官家。客戶願借的要與主家合保，視主家的家財多少而借給。縣令、縣佐要親自和耆長、戶長加以檢視。青苗錢應先借給鄉村人戶，如有剩餘，也可以依照同樣辦法借給坊郭有財力的人家。
青苗法在具體執行過程中碰到很多問題，因為它涉及社會的千家萬戶，比均輸法要複雜。從效果看，各地也不一致。熙寧三年（1070）四月，秀州軍州判官李定至京師“謁李常，常問：‘南方之民，以青苗為何如？’定言‘皆便之，無不善者’”（《長編》卷二一○。），可能南方諸路執行得要好些。熙寧三年五月，條例司言權陝西路官吏違法抑配青苗錢，王廣淵在京東散青苗錢令貧富相兼，民間喧嘩，以為不便，因此可能在這類地方情況要差些。從本質上看，青苗法是以政府的高利貸取代民間的高利貸，它給政府帶來了收益，這是肯定的。從農戶方麵看，雖然青苗錢半年二分息，年息百分之四十，要比民間高利貸低一些，但青苗錢帶來的問題卻遠比民間高利貸為多。例如，在將常平倉的糧食折成青苗錢時，各地普遍作價過高，到期又有官吏催逼本息，民戶不願請貸而強行借予等等問題，因而青苗法遭到的反對比均輸法激烈和持久。
3.農田水利法
農田水利法又稱農田利害條約，是關於改良農田、興修水利的法規，於熙寧三年（1070）十一月十三日頒行。
農業生產是整個封建經濟的基礎，而農田水利建設，又是基礎的基礎。在封建社會裏，凡是關心人民疾苦的官吏，無不關心農田水利問題。安石在知鄞縣時，就“起堤堰，決陂塘，為水陸之利”；調知常州後，又著手開掘運河，事雖未成，但反映了他對農田水利的重視。故參知政事後，安石即考慮農田水利法的製定。
這一由製置條例司提出的農田水利法共有八項：
一是官吏及諸色人士中，凡有知土地種植及可以完複陂湖河港，或雖不可以複興，而可召人耕種，或原來沒有，而現在可以創修，或水利可及眾而為人所擅占，或田土去眾用河港不遠，而為人地界所隔，可以相度均濟疏通的，允許向管勾官或所屬州縣陳述。一旦由上級商量按視，認為便利的，即付州縣施行。如有工程浩大，或事關數州的，即奏取旨。對當事人，隨功利大小酬獎，其興利大者，即量才錄用。
二是各縣應調查本管內荒廢田土及其成因、數目、利用計劃，或可以糾合興修，或招募墾辟，要提出意見，繪為圖籍，申送本州縣市審查。審查結果，如有不合事理的，即另派官複查，牒送管勾官。
三是各縣應調查管內大川溝瀆行流趨向，及所管陂塘堰埭之類，看可否取水灌溉，有無廢壞要興修以及可以增廣創興之處，如有，要提出施工計劃。凡事關別州縣地界的，請提出意見，繪為圖籍，申送本州。本州考查結果如有不盡合事理的，即委官按察，牒送管勾官。
四是凡各縣數經水害之田土，須修築圩埠堤防以防水害或開導溝洫以通泄積水的，要定出工程的規模，所用工料，完成時間，繪為圖籍，申送本州。本州審核，如有不盡合事理的，即別委官複檢，牒送管勾官。
五是由州縣上報的事項和圖籍，管勾官與提刑或轉運使應加以研究，差官複查；如事體稍大，要親自按察。如事確便民，且力所能及，即付施行。若一縣不能獨辦，即委本州差官或別選人前往協商合力。如遇工程重大，即奏取旨。凡縣令不能施行，即許申奏加以調換。如縣務煩劇，兼工程浩大，上級應派人援助。
六是在修建重大工程中，民力不繼，允許農戶於常平、廣惠倉內借貸支用，依青苗錢例，分兩次或三次歸還。如官府力量不足，應動員富戶出錢借貸，依例計息，官府代為催理。凡有功人員，隨功利多少酬獎。出財多，興利大的，即量才錄用。
七是水利工程事關眾戶，如有人不依原計劃開修，不交應納物料等，除由官催理外，應處罰錢糧，所罰收充本鄉眾戶工役支用。應罰數字，由上級製定，申報施行。
八是朝廷對興修農田水利中有功人員，量功績大小或轉官、或升任、或賜金帛再任，非本縣令佐，亦量功利大小，比類酬獎。
這一法規，把農田水利建設提到了州縣和朝廷的議事日程，又把農田水利建設與量用人才、散青苗錢結合起來，這就提高了官吏和農民整治農田、興修水利的積極性，故自頒行後，“進計者紛然”。
考查熙寧至元豐期間的農田水利建設，主要有下列三項：
一是整治河道、湖陂。重要河道湖陂的修治，不但關係到農業生產，而且直接關係到人民生命財產的安全。唐末五代以來，戰亂頻繁，社會凋敝，河道常年失修，宋繼五代而起，這種狀況並沒有什麼根本改變。以黃河為例，由於上遊水土的破壞，黃河裹帶大量的泥沙而東，至河南地勢開闊處，泥沙就沉積下來，河床提高，河水時常泛濫。每次決堤，壞農田，被害者凡數千裏。這成為北宋政府的心腹大患。王安石對治理黃河很重視，曾起用李公義及懂行的宦官黃懷信等，以鐵龍爪和浚川耙在黃河掃蕩泥沙，疏理河道。時黃河由於多次決口遷移，形成北流和東流兩股水流，他又采取宋昌提出的“導使東流，徐塞北流”的建議，整治黃河。治理黃河是一項浩大的工程，又涉及許多複雜的技術問題，終熙寧年間，雖沒有根絕河患，達到預定的“水由地中行”的目的，但這種種努力，還是可取的。在治河的同時，各地的湖陂河港亦得到不同程度的治理。
二是淤田。即把含有大量淤泥的河水引入鹹鹵之地，淤泥沉積後，使之變成沃土。這一方法始自秦漢，《史記》記載的“涇水一斛，其泥數鬥。且糞且溉，長我禾黍”，即是淤田。宋代在仁宗朝亦有采用。熙寧四年（1071），朝廷設淤田營田司，將淤田推行至京東西、河北、河東諸路及京畿等處，引運河、汴河、黃河、滹沱河、汾水及漳水大量淤田。朝廷還派員在各地專門負責淤田，如熙寧七年（1074），俞堯提舉沿汴河淤田，熙寧九年（1076），耿琬管勾河東路淤田，程師孟提舉京東、京西路淤田，都取得了一定的成績。
三是墾荒。這是熙寧年間重要的農田水利建設項目。當時的畿縣，還有不少荒田。熙寧六年（1073）九月，“詔布衣李複、王諶聽往川陝募人分耕畿縣荒地，以為稻田”（《長編》卷二四七。）。一些地方官吏在任內亦能積極開荒辟地，如高賦在知唐州任內，募河東河北流民開墾荒地。新開的荒地，或屬流民所有，或作價賣給民戶。如見淤的官田，赤淤地以每畝三貫至二貫五賣出，花淤田以每畝二貫五至二貫賣出。整個熙寧年間，全國荒地得到一定程度的開墾。
應該說，在熙寧諸項新法中，農田水利法最具積極意義，其本質在於發展農業生產，因此可以稱得上“富其家者資之國，富其國者資之天下，欲富天下則資之天地”（《王文公文集》卷五《與馬運判書》。）。當然農田水利建設是一項技術性很強的工作，如興作合乎實際，則造福人民非淺；而違背自然客觀規律，盲目妄為，則無異於勞民傷財。荒田的開墾，如泄湖水造田，還涉及環境和自然生態的保護問題，而其社會效益也不是短期內所能看到的。在農田水利建設上，熙寧新法的倡議者固然出於造福一方的目的，而反對者考慮較多的是是否可行的問題，並不是從根本上反對農田水利法。因此我們也不能籠統地說司馬光等人反對農田水利建設，要視具體情況而論。
4.保甲法
保甲法是關於鄉村基層組織和鄉兵組織的法規，頒行於熙寧三年（1070）十二月。
保甲在我國起源甚早，春秋戰國時就有了。王安石說：“保甲之法，起於三代丘甲，管仲用之齊，子產用之鄭，商君用之秦，仲長統言之漢，而非今日之立異也。”《王文公文集》卷一《上五事書》。所謂“丘甲”，“丘”為區域單位，《周禮·地官·小司徒》：“九夫為井，四井為邑，四邑為丘。”故平民百姓謂丘民，如《孟子·盡心下》：“是故得乎丘民而為天子。”“甲”為軍人的護身衣，《春秋·成公元年》：“三月作丘甲。”《穀梁傳》謂古代農工分職，甲非人人所能為，今使每丘人製甲，是使丘人出兵賦。王安石把保甲法追溯到三代的丘甲，為的是表明自己創法有所根據，而非本人立異。
宋代的保甲，亦非始自王安石。熙寧三年（1070）冬，同管勾開封府界常平等事趙子幾言：
昨任開封曹官，往來畿縣鄉村，察問民間疾苦，皆以近歲以來，寇盜充斥，劫掠公行。雖有地分耆壯鄰裏，大率勢力怯弱，與賊不敵；縱能告捕赴官，其餘徒黨輒行仇報，極肆慘毒，不可勝言。詰其所以稔盜之由，皆言：“自來鄉戶，各以遠近團為保甲，務覺察奸偽，止絕寇盜。歲月浸久，此法廢弛。兼初置保甲，所在苟簡，別無經久約束，是致凶惡亡命容於其間，聚徒乘間，公為民患。”今欲因舊保甲重行括，將逐縣見戶口都數，除疾病、老幼、單丁、女戶別為附保係籍外，其餘主客戶兩丁以上，自近及遠，結為大小諸保，各立首領，使相部轄。《長編》卷二一八。
可見在熙寧之前，鄉戶亦被團為保甲，隻是當時保甲“所在苟簡”，沒有一定的規章，且歲月既久，此法也就漸漸廢弛不行了。正因為這樣，趙子幾認為在當時寇盜充斥，劫掠公行，社會治安狀況極差的情況下，有必要重新組織保甲，“各立首領，使相部轄”，“如此，則富者逸居而不虞寇劫，恃貧者相保以為存；貧者土著而有所周給，恃富者相保以為生。使貧富交相親以樂業者，謂無如使之相保之法也。”《長編》卷二一八。
趙子幾還向神宗建議：“所有置保及捕賊賞格，保內巡邏，更相約束次第條例，願陛下赦臣狂愚，假以詰盜之權，使因職事遍行畿縣，得奏差選人一兩員及得選委主簿、尉，與當職官吏參校舊籍置法，於編戶之民，不獨生聚寧居，使桴鼓不鳴；若逐行之，綿以歲時，不為常情狃習所廢，規模施設推及天下，將為萬世常安之術。”《長編》卷二一八。
顯然，趙子幾的上述思想，是與王安石相契的。神宗即以趙子幾的建議，下司農寺詳定，由此促成了保甲法的形成。熙寧三年（1070）十二月乙醜，司農寺即頒《畿縣保甲條製》：
凡十家為一保，選主戶有才幹、心力者一人為保長；五十家為一大保，選主戶最有心力及物產最高者二人為大保長；十大保為一都保，仍選主戶有行止、材勇為眾所伏者二人為都、副保正。
凡選一家二丁以上，通主客為之，謂之保丁，但推以上皆充。單丁、老幼、疾患、女戶等，並令就近附保；兩丁以上，更有餘人身力少壯者，亦令附保，內材勇為眾所伏，及物產最高者，充逐保保丁。除禁兵器外，其餘弓箭等許從便自置，習學武藝。
每一大保逐夜輪差五人，於保分內往來巡警，遇有盜賊，晝時聲鼓，報大保長以下，同保人戶即時救應追捕；如賊入別保，遞相擊鼓，應接襲逐。每獲賊，除編敕賞格外，如告獲竊盜，徒以上每名賞錢三千，杖以上一千。
同保內有犯強竊盜、殺人、謀殺、放火、強奸、略人、傳習妖教、造畜盅毒，知而不告，論如伍保律。其餘事不幹己，除敕律許人陳告外，皆毋得論告。知情不知情，並與免罪。其編敕內鄰保合坐者，並依舊條。及居停強盜三人以上，經三日，同保同鄰人雖不知情，亦科不覺察之罪。
保內如有人戶逃移死絕，並令申縣，如同保不及五戶，聽並入別保。其有外來人戶入保居住者，亦申縣收入保甲。本保內戶數足，且令附保，候及十戶，即別為一保。若本保內有外來行止不明之人，並須覺察，收捕送官。逐保各置牌，拘管人戶及保丁姓名。如有申報本縣文字，井令保長輪差保丁齎進。仍乞選官行於開封、祥符兩縣，團成保甲，候成次緒，以漸及他縣。《長編》卷二一八。
這個法規，對保甲的組織結構、規模、組織方式、擔任頭領的條件、保甲的基本任務、保民的賞罰處置以及紀律，都作了詳細的規定。條製得到神宗的批準，先在開封、祥符縣試行。
試行是成功的。熙寧五年（1072）閏七月辛亥，中書言：“保甲之法，所以檢察奸盜，使良民得安其生。……昨行於開封府界，法稍成就，盜賊比之昔時，十減七八。”《長編》卷二三六。同月丙辰，王安石與神宗論保甲亦說：“又如保甲，誠足以除盜賊，便良民。前日曾進呈襄邑一縣未立保甲以前八月之間，強、竊盜各二三十火，強、竊盜其侵害驚恐良民，可謂甚矣。……然此法行，即自來為盜及藏盜皆所不便。”《長編》卷二三六。這都是說，保甲法在維護社會治安方麵起到了積極的作用。
需要指出的是，王安石等變法派推行保甲法，其目的不僅在於維護社會治安，還試圖以此改造當時的軍隊。有宋承唐末軍製，實行的是募兵製，在這種製度下，由雇傭而來的兵丁都是一些“偷情頑猾不能自振之人”，故宋代的兵丁數量雖多，但不能打仗，一接觸敵人，則不戰而潰，而平時又耗費人君祿米，給政府財政背上一個很大的包袱。王安石是想通過推行保甲法，教保丁以弓箭、武藝，逐漸恢複古代兵農合一的製度。他曾反複向神宗申述這一主張。熙寧四年（1071）三月丁未，神宗與王安石論保甲，王安石說：“今所以為保甲，足以除盜，然非特除盜也，固可漸習其為兵。既人人能射，又為旗鼓變其耳目，漸與約免稅，上番代巡檢下兵士，又令都副保正能捕賊者獎之，或使為官，則人競勸，然後使與募兵相參，則可以消募兵驕誌，省養兵財費，事漸可以複古。此宗廟長久計，非小事也。但要明斷，不為浮議所奪而已。”《長編》卷二二一。又《上五事書》說，保甲之法，“使行什伍相維，鄰裏相屬，案奸而顯諸仁，宿兵而藏諸用。……保甲之法成，則寇亂息，而威勢強矣”（《王文公文集》卷一。），王安石顯然是把保丁視為後備兵。因此，組織保丁習武練藝，派人教以弓箭刀兵，就成為團結保甲的重要內容。熙寧八年（1075）九月，保甲由司農寺轉而隸屬於兵部，亦出於這一原因。
因此，王安石行保甲法的目的是雙重的：一方麵在於使民戶什伍相維，防止他們犯上作亂，亦即防止農民造反。在這一點上，保甲法說不上有什麼積極意義。王安石等新法派是用保甲法束縛農民，使其不得為亂；而反對派則害怕鄉民有了這種組織，特別是授予弓弩、教以戰陣以後，更容易作亂，如司馬光說：“又保甲中往往有自為盜者，亦有乘保馬行劫者。然則設保甲、保馬本欲除盜，乃更資盜也。”《司馬溫公文集·乞罷保甲法》。在防止農民作亂上，變法派與反對派沒有分歧，分歧隻在采取什麼方法。
王安石行保甲法，除了防止農民作亂的一麵外，另一方麵還在於以訓練民兵的方式改造現行的募兵製，從而加強抵抗西夏和遼的防衛力量。在這一點上，安石是有真知灼見的，遠非反對派那樣近視。隻可惜後世的主政者，如明代的王守仁、清代的曾國藩，他們都隻在消極的意義上繼承了王安石的保甲法，而毫無例外地抹去了王安石保甲法蘊藏的加強軍事防務、抵抗外來侵略的積極成分。
5.貢舉新法
貢舉新法，是關於改革考試取士製度的法規。頒行於熙寧四年（1071）二月。
隋唐以降，統治者實行科舉取士，打破了魏晉南北朝時期九品官人法，為廣大庶族地主階級知識分子參與政治開辟了廣闊道路，科舉製度的進步作用是顯而易見的。但是隋唐以降的考試法，又把士人束縛在詩賦儒經之中，所學所試，脫離實際，行之既久，弊病日益明顯。宋代的政治家，大都看到這一弊病，而思有以革之。範仲淹說：“國家乃專以辭賦取進士，以墨義取諸士，皆舍大方而趨小道，雖濟濟盈庭，求有才有識者十無一二，況天下危困乏人，如此將何以救？”《範文正公集·答手詔條陳十事》。宋仁宗慶曆年間，範仲淹向朝廷條陳十事，其三就是“精貢舉”，史稱“慶曆改革”。歐陽修說：“今貢舉之失者，患在有司取人先詩賦而後策論，使學者不根經術，不本道理，但能誦詩賦，節抄《六帖》、《初學記》之類者，便可剽盜偶儷，以應試格，而童年新學全不曉事之人，往往幸而中選，此舉子之弊也。”《歐陽修全集》卷一四《論更改貢舉事件劄子》。他提出重策論並且簡化程式的主張。
與範仲淹、歐陽修一樣，王安石亦深知當時科舉考試的弊病。他說：“今之進士，古之文吏也；今之經學，古之儒生也。然其策進士，則但以章句聲病，苟尚文辭，類皆小能者為之；策經學者，徒以記問為能，不責大義，類皆蒙鄙者能之。使通才之人或見贅於時，高世之士或見排於俗。故屬文者至相戒曰：‘涉獵可為也，誣豔可尚也，於政事何為哉？’守經者曰：‘傳寫可為也，誦習可勤也，於義理何取哉？’故其父兄勖其子弟，師長勖其門人，相為浮豔之作，以追時好而取世資也。何哉？其取舍好尚如此，所習不得不然也。”又說：“若此之類，而當擢之職位，曆之仕途，一旦國家有大議論，立辟雍明堂，損益禮製，更著律令，決讞疑獄，彼惡能以詳平政體，緣飾治道，以古今參之，以經術斷之哉？是必唯唯而已。”《王文公文集》卷三二《取材》。這都是說，隻以詩賦和記誦經學傳記試進士，隻能造成高才見排而庸才見取的後果。這樣一些人身居要職，又怎麼能識大體、懂治道呢？其遇事勢必隻能是“唯唯而已”。
王安石提出科舉考試必須改革，考進士不考詩賦記誦，而是考對實際政治的見解：“策進士者，若曰邦家之大計何先，治人之要務何急，政教之利害何大，安邊之計策何出，使之以時務之所宜言之，不直以章句聲病累其心。”考經學不考記問傳寫，而是考對禮樂等實際問題的看法：“策經學者，宜曰禮樂之損益何宜，天地之變化何如，禮器之製度何尚，各傅經義以對，不獨以記問傳寫為能。然後署之甲乙以升黜之，庶其取舍之鑒灼於目前，是豈惡有用而事無用，辭逸而就勞哉？”《王文公文集》卷三二《取材》。
王安石的這些思想，在其執政後即被付諸實施，熙寧四年（1071）二月，中書即頒行改革科舉考試的法規，其言曰：
古之取士皆本於學校，故道德一於上，習俗成於下，其人材皆足以有為於世。自先王之澤竭，教養之法無所本，士雖有美材而無學校師友以成就之，此議者之所患也。今欲追複古製以革其弊，則患於無漸。宜先除去聲病偶對之文，使學者得以專意經義，以俟朝廷興建學校，然後講求三代所以教育選舉之法，施於天下，則庶幾可複古矣。《長編》卷二二○。
這個法規，提出了科舉改革的根本目標與目前任務。根本目標是恢複三代的教育選舉之法。目前的任務是改革現有的以詩賦記誦傳記為主的考試，為此，中書又作出如下規定：
一是廢罷明經及諸科，隻保留進士科。
二是京東、陝西、河東、河北、京西五路先置學官，予以教導。禮部所增進士名額，隻在五路中錄取，為的是誘導這幾路的諸科人士習進士。
三是進士科考試罷廢詩賦、帖經、墨義，隻選《詩》、《書》、《易》、《周禮》、《禮記》等本經中的一經，並及《論語》、《孟子》等兼經。
四是每試分四場：第一場本經；第二場兼經並大義十道，要求“務通義理，不須盡用注疏”；第三場論一道；第四場時務策三道，禮部五道。
五是凡諸路從應諸科改應進士科的，皆另場考試。今後新人應舉，不得應諸科，漸令改習進士。
六是殿試策一道，限千字以上。分五等：第一等、第二等賜及第，第三等出身，第四等同出身，第五等同學究出身。
熙寧四年（1071），神宗詔以實施。
科舉的改革，必聯係到學校的改革。熙寧四年十月，中書又建議改組太學。太學除主管官外，又置直講大員，每二員共講一經。生員分為三等，初入學為外舍，不限員，然後自外舍升內舍，內舍升上舍。內舍限以二百員，上舍限以百員。生員各治一經，從所隸官講授。主管和直講每月考試一次，成績優等的上報中書。學正、學祿、學諭在上舍人內逐經選二員。如學行優異，由主管和直講保薦，中書考察取旨除官。
熙寧科舉改革的目的，在於造就和選拔為新法服務的人才。神宗對這一改革所取得的成績和效驗表示滿意。熙寧六年（1073）三月，神宗諭執政：“今歲南省所取多知名舉人，士皆趨義理之學，極為美事。”《長編》卷二四三。科舉法的改革，在有宋一代確實造成了“士皆趨義理之學”的風氣。
但是，王安石的這一改革，卻遭到時論的反對。《宋史·選舉誌》雲：“詩賦浮靡，不根道德，施於有政，無所用之，自唐以後，莫之能革。上稽合先王，造立法度，而議者不深維其意，群起而非之。”“群起而非之”，說明反對者之多。其中尤以蘇軾為烈，他認為：“自文章言之，則策論為有用，詩賦為無益；自政事言之，則詩賦、策論均為無用矣。雖知其無用，然自祖宗以來莫之廢者，以為設法取士，不過如此也。”又說：“自唐至今，以詩賦為名臣者，不可勝數，何負於天下，而必欲廢之。”《蘇軾文集》卷二五《議學校貢舉狀》，中華書局1986年3月版。
應該說，王安石的改革，固有其相當的道理，但蘇軾等人的反對意見，亦不無根據。安石廢詩賦而先經義和策論，其用意在引導士子關心政治理論和現實問題，而不要把精力專注在與現實政治無關的詩賦傳記之學裏。但問題是習經義和策論，並不等於就能解決現實的政治問題。詩賦和記誦固然脫離現實政治，無補於政事，而經義和策論又何嚐一定是切合現實政治，有補於政呢？千百年來，空洞無物的經義和應景的策論不知有多少，從曆史的眼光看，倒不如詩賦，雖於政治無補，卻於文學有益。
6.免役法
免役法又稱“募役法”，相對於差役法而言，它自熙寧二年（1069）十二月頒立，到四年（1071）十月全麵實行，前後經過兩年多的時間。所謂差役法，是指政府征用民戶充當鄉、裏、都等頭目及到州縣衙門服役。王安石變法，以民戶出役錢代替直接服役，故稱“免役法”，民戶出錢後，由政府雇人應役，故又稱“募役法”。
宋代的差役上承五代，繁多而沉重，有衙前、裏正、戶長、鄉書手、耆長、弓手、壯丁、承符、人力、手力、散從官、縣曹司、押錄、州曹司、孔目官等等，名目繁多。衙前掌管官物，負責輦運，主持場務、倉庫、館驛、河渡等；裏正、戶長、鄉書手負責催逼賦稅，參與評定民戶的等第，維護社會治安等；耆長、弓手、壯丁掌捕盜賊、巡視市場、維持治安等；承符、人力、散從官主管迎送官員等；縣曹司、押錄分任縣裏各項雜事；州曹司、孔目分任州裏各種事務，如獄訟、賬目、遣發等。在這諸多的差役裏，衙前一般由鄉村第一等戶充任，裏正、戶長、弓手、人力、手力則由中等戶充任，其他冗役則由下等戶充任。其中以衙前最為繁重，因為掌管庫場或運送官物，難免遇有失陷，一旦損失，必以家產賠償。凡充衙前，時有傾家蕩產的可能。《長編》卷二二七熙寧四年（1071）十月記事注引曾布、鄧綰的話說：
差役之弊，衙前最重，役三歲一代，代滿，五年已複差。每役費至千緡，他役不減，三二年一差，費亦不下數百千。吏得臨時高下，強者終身苟免，弱者頻年在公。以鋤之人，身在城市不得安生，因成遊惰，失古使民不見異物而遷之意。子弟雖欲興學，外役所迫，不免笞杖坐廢終身。不肖子弟因緣妄費，至於蕩析。
於此可見，宋代的差役弊端叢生，是人民的沉重負擔。
將差役改為雇役，不但為熙寧變法派人士所主張，甚至一些反對派人士原來也有這樣的建議，如司馬光在嘉七年（1062）的《論財利疏》裏說：
臣愚以為，凡農民租稅之外宜無有所預，衙前當募人為之，以優重相補；不足，則從坊郭上戶為之。彼坊郭之民，部差綱運，典領倉庫，不費二三，而農民常費八九。何則？儇利、戇愚之性不同故也。其餘輕役則以農民為之。
顯然，司馬光先前亦主張衙前當募人為之，隻是後來由於種種原因，他放棄了這一主張，竭力反對免役法而主張差役法。
王安石堅決主張改差役為募役，其《上五事書》說：“蓋免役之法，出於《周官》所謂府吏、胥徒，《王製》所謂‘庶人在官’者也。然而五州之民，貧富不均，風俗不齊，版籍之高下不足據，今一旦變之，則使之家至戶到，均平如一，舉天下之役，人人用募，釋天下之農，歸於畎畝。”《王文公文集》卷一。他是想通過免役法使天下之役人人均平，從而把農民從差役中解放出來，歸農於田。又《長編》卷二三七載王安石與神宗論免役法，上謂安石曰：“浙西役錢上等有一戶出六百貫者，然如此數十戶皆兼並，多取之無妨，惟第五等戶錢不多，放卻如何？”安石曰：“出六百貫者或非情願，然所以摧兼並當如此。……第五等出錢雖不多，如兩浙一路已除卻第五等下，不令出錢外，尚收四萬貫。若遇本路州軍有凶年，以募人興修水利，即既足以賑救食力之農，又可以興陂塘溝港之廢。陛下但不以此錢供苑圃陂池侈服之費，多取之不為虐也。”這也是說他推行免役法，意在摧兼並，均平天下之役，減輕農民負擔。故在呂惠卿草就的役法條目中有：“竊以方今州縣差役尤為民事之難，而今之條約務在除去宿弊，使民樂從。然所寬優者，村鄉樸蠢不能自達之窮氓；所裁取者，乃仕宦並兼能致人語之豪戶。”《長編》卷二二七。曾布、鄧綰所擬的條目中則有：“今輸錢之法，極戶十年輸緡錢二百五十，其次八九十而已，比昔年減過半，得免橫費，無笞責之憂，且終身不事官府，以趨南畝。”《長編》卷二二七。
熙寧二年（1069）十二月，條例司即向神宗提出立免役法的建議，其言曰：
考眾所論，獨其言使民出錢雇役者，人以為便，合於先王使民出財，以祿在官庶人之意。應昔於鄉戶差役者，悉計產賦錢，募民代役，以所賦錢祿之。願選官分行天下，付以條目，博盡眾歡。《長編》卷二二七，十月壬子注引《食貨誌》。
神宗同意這一建議，於是條諭諸路：
衙前既用重難分數，凡買撲酒稅坊場等，舊以酬衙前者，並官自賣之，以其錢同役錢隨分數給之。其廂鎮場務之類，舊酬獎衙前，不可令民買占者，即用舊定分數為投名衙前酬獎。凡衙前部水陸運，舊或官以微物占分數，及領倉驛、場務、公使庫，並送迎往來及治他事尚多擾者，今當省使毋費；及承符、散從官等諸重役遠接送之類，舊苦煩費償欠，今當改法除弊，使無困。既減衙前妄費，即重難益少，投名人可省。承符、散從官之類，舊占數多，而不盡實役也，今當省其額。凡坊郭戶及未成丁、單丁、女戶、寺觀、品官之家有產業物力者，舊無役，今當使出錢以助募人應役。凡此所為條目也，皆委管勾官與監司、州縣論定。《長編》卷二二七，十月壬子注引《食貨誌》。
上述材料說明如下幾點：
一是免役法的基本精神是“計產賦錢，募民代役”。它的提出，是集中了大家意見的結果，即“考眾所論”的產物。
二是改募役後，以前行差役時用做役前獎酬的酒稅、坊場，由官家自己經營，以其收入為募役錢。
三是衙前部水陸運，事小而占差役多的，要一並裁減；承符、散從官等諸重役要革除積弊，以便減省役人。
四是市鎮居民戶、未成丁、單丁、女戶、寺觀及品官之家有產業而舊日免役的，都應出錢助役。
五是這是供討論的條目，發下州縣征求意見。
熙寧三年（1070）夏秋間，主持司農寺的呂惠卿又建議將這一條目在一兩州加以試行，待成功後再向諸路推行。熙寧三年底，提點府界公事的趙子幾以所試行的條目上奏，神宗又詔令判司農寺的鄧綰和曾布討論。熙寧四年（1071）正月，鄧綰、曾布又呈上補充條款，主要有：
一是根據產業家資貧富，劃分上戶為五等，中戶為三等，下戶為二等，坊郭人戶為十等。以此為據確定役錢。
二是一年分夏、秋兩季，隨等第出免役錢和助役錢。
三是鄉戶四等以下，坊郭六等以下免出。
四是官戶、女戶、寺觀、未成丁者的助役錢減半。
五是在三等戶以上農戶中募役，以役的輕重給祿，有以日計，有以月計，有以事計。
六是以開封府為例，戶口二萬三千六百餘，當輸役錢一萬二千九百緡，以一萬二百為募役費用，餘二千七百作為備荒用，他縣以此為例。
七是由於納錢是依據民戶的等第，而等第是變動的，故坊郭郡縣每過三年，鄉村每過五年，須在農閑時召集眾人，考其貧富，重新評定等第。
八是凡倉驛場庫水陸運漕等差役由軍校代替。
九是衙前掌管官物，負責運輸的責任重大，故凡應募衙前的，要以家產為抵押。充弓手的要試武藝，典史要試書計，每兩三年更換一次。
至此，免役法的各項條款基本完備。又“揭示一月，民無異辭，著為令。令下，募者投役，被差者歡呼散去。開封一府罷衙前八百三十人，畿縣放鄉役數千”（《長編》卷二二七注。）。免役法引起了很大反響。
熙寧四年（1071）十月一日，免役法向全國推廣。雖然“天下土俗不同，役輕重不一，民貧富不等。縣大民庶而富，輸錢少，易募；僻而貧，輸多，難招。然大縣事眾役煩，募直故多；縣僻，事簡役少，募直亦寡。以一州一縣之力供一州一縣之費，以一路之力供一路之費，諸路從所便為法”（《長編》卷二二七注。）。在推行免役法過程中各地也可根據實際情況而有所損益。從施行的時間看，各地也不平衡，比如到熙寧五年（1072）八月，在免役法向全國推廣十個月後，河北等地還未施行，如此等等。
在熙寧諸法中，免役法從醞釀、討論到施行所經的時間最長。王安石曾說，這是他與神宗“議之二年乃行，無不曲盡”（朱熹《三朝名臣言行錄》。）。可見，免役法是一項比較複雜的法規，王安石采取了相當謹慎的態度。
應該認為，免役法的作用也是雙重的，既有消極的一麵，又有積極的一麵。唐行租庸調製，租是田賦，庸是勞役，調是人丁稅。租庸調後演變為兩稅製。按理說，農民既繳納兩稅，就已完成了應向政府承擔的勞役責任，而不能再出役錢。兩稅外另有差役，這是五代的弊法。有宋沿襲這一弊法，是不合理的。而王安石變法沒有從根本上革除這一弊端，取消農民的不合理負擔，反而將它改為雇役法，就使這一弊法進一步合法化，這當然是消極的。後世一些進步的思想家否定王安石的這一項改革，理由就在這裏。但是，從另一方麵說，在差役既成事實不能取消的條件下，改差役為免役或雇役，不言而喻又是進步的。其進步意義，並不表現為對兼並之家的抑製，如變法派所標榜的那樣，而是在於免役法的施行，對農村的勞役製殘餘起到破壞作用。中國古代社會是隨著勞役地租向實物地租、實物地租向貨幣地租的轉換而進步的。宋代的差役製，無疑是封建社會的勞役製殘餘，束縛了農民的人身自由和經營自由。而免役法之行，能把農民從這種束縛中解脫出來，從而使農專力於耕，工專心於作，商專事於賈，它即使在實際上沒有給農民帶來多少“利”，也帶來了許多“便”。從官府方麵看，實行雇役後，為了減少雇役錢的開支，各州縣的役人大大減少。在行差役法時，官府可以不管需要與否，任意差使農戶，因此，即令運送很少官物，也往往差使很多人。改從出值募役後，這種虛煩民力的事就有所節製。故熙寧、元豐間實行免役法後，宋代役人的數量較前減少許多。與差役法相比，其進步意義不言而喻。