一、撫局的破裂
1866年9月，清廷調閩浙總督左宗棠為陝甘總督。次年2月，又命左氏為欽差大臣，督辦陝甘軍務。這一人事變動標誌著清政府決心全麵鎮壓西北回族反清運動，從而導致了西北政治形勢的根本變化。
清政府對西北回族反清之政策稱為“剿撫兼施”、“隻論良莠，不分回漢”。但從人員任命上，可以看出不同階段的“剿撫”手段各有側重。同治之初，恩麟主持甘肅軍務。當時西北清軍主力集中攻打陝西回民軍，主帥多隆阿被擊斃，恩麟無能，首創撫議。清廷不得已，起用湘軍水師將領楊嶽斌為陝甘總督，又派都興阿、穆圖善等八旗將帥入甘，企圖聯合鎮壓回族反清鬥爭。不想楊嶽斌措置乖方，引起原駐甘清軍與湘勇的矛盾，軍隊紛紛嘩變，回民軍乘勢擴大攻勢，甘肅清軍幾乎瓦解。故1866年後，甘肅軍事主要由寧夏將軍穆圖善負責。穆圖善時期廣泛推行撫策，除陝西回民軍發動返陝戰役外，其他各地回民軍均與清軍議撫，甘肅總體上從戰爭轉入撫局。楊嶽斌不安於位，屢奏“才力不及，病勢日增，懇請開缺”。清廷遂命湘軍主帥左宗棠入甘主持軍務。左宗棠入甘，不僅取代楊嶽斌，穆圖善亦不再對甘肅政治有置喙的餘地。如果清廷真正支持穆圖善的撫策，就絕不會有這樣的人事安排。很明顯，湘軍西進，一向由滿蒙旗員把持的西北必然盡為湘軍勢力控製。這反映了清廷鎮壓西北回民軍的決心。
這一政策變化的背景是，東南太平天國農民起義已失敗，其餘部與撚軍合並，向北方和西北流動，反清重心由東南向西北轉移，吸引著清廷關注西北；東、西撚軍被鎮壓後，清政府能夠集中兵力、財力對付西北回民軍。1869年後，清軍開始集中目標於回民軍，西北回族反清運動進入最後階段。
問題還在於撫局為什麼不能長期存在下去，即清政府為什麼不願接受這一具有妥協和合作色彩的政治方式。
這首先與清王朝的統治精神有關。作為一個少數民族上層建立的政權，清王朝對國內各民族的控製較以往更為嚴密，政治權力更為集中。他們對於各種可能產生的反抗和分權傾向持極為嚴厲的鎮壓態度。應該承認，清政府在這方麵的措施取得了相當的效果，特別是對漢族的打擊與控製，極大地鞏固了清王朝統治。這種曆史造成了一種習慣與慣性，清政府對別的少數民族也施以嚴格的控製。對於回族的態度，清政府在鎮壓蘇四十三、田五事件中已體現得十分清楚，絕不允許回族組織化發展。事隔數年之後，有一官員奏請在福建借助民間家族製度統治居民時，乾隆皇帝立即聯想到回族的宗教組織。上諭是這樣說的：
徐嗣曾奏閩民多係聚族而居，漳泉尤甚，大者數千丁，小者亦百十名，各有宗祠，設立族正。其中桀黠之徒恃其丁口之眾、祠產之豐，凡結會械鬥、糾搶匿匪、拒捕抗官之案半由此起。而猾胥蠹役往往與為勾結，互相包庇，以致族中匪徒犯案，地方官攝捕需時……因博加詢訪，漳泉大族中宗祠族正亦多有讀書明理安分畏法者，其族中匪徒犯案，地方官竟有不事簽票出差，但開指姓名傳知族正，予以限期，彼即自行縛送到官，不敢藏匿。現酌定章程遍行曉諭，凡族中舉充族正，如有為匪不法、作奸犯科，族正不行阻止舉首者，分別治罪；如果教約有方，一歲之中族內全無命盜械鬥等案，給匾獎勵；三年無犯及能將滋事匪徒查縛送官者，奏給頂戴等語。設立保甲裏長固屬綏靖閭閻之一法，但聞閩省民人俱係聚族而居，該處械鬥之風，往往此族與彼族挾嫌爭釁……如甘省回民，其教首阿渾即與閩省族正相仿，從前蘇四十三、田五等即係阿渾聚眾滋事。各省回民甚多，若俱委之阿渾稽查管束，又安用地方官為耶？細想該撫所奏，斷不可行……
從這條上諭中可看出，蘇四十三等事件使乾隆受了很深的刺激，他最重視的是阿訇的影響排斥了官府對回族居民的直接統治。“若俱委之阿渾稽查管束，又安用地方官為耶？”一語集中表達了絕不允許別的組織削弱官府統治。
其次，清政府一直否認回族有任何政治上的特殊性，堅持回族與漢族一樣，隻能接受清政府直接劃一的統治。清前期的這個立場在前幾章中已做敘述，中期以後仍然繼承了這一觀點。嘉慶皇帝有這樣兩條上諭：
韓鼎晉奏請添設回民學額一款，斷不可行。回民散居各省，所在皆有，非如苗民之聚集一方者可比。湖南苗民另行編列字號，原所以示區別。若各省回民久與本處生童一體考試，如果文藝可觀，原準取入學額，並無多寡限製。若如該學政所請將回民專列字號，則直省各州縣皆有回民，處處援以為例，豈不將學額廣行侵占？必致彼此攻訐，轉非相安之道。
禦史張元模奏請禁回民充當捕役承差一折，所奏非是。回民隸居各省，分業四民，久與編氓無異。其有習為盜竊或身充捕役後通盜豢賊者，如該禦史所奏王明等四犯，一經破案，自當按律懲辦，以戢奸宄。若因此即禁止回民不令在官充當差捕，試思小民良莠不齊，各直省民人以盜賊犯案者何地蔑有？豈獨於回民加以厲禁耶？該禦史所奏實屬一偏之見，難以施行，著無庸議。
嘉慶皇帝一反一正的兩道上諭，圍繞著一個中心意思，就是“回民隸居各省分業四民，久與編氓無異”。既然回民與“編氓”沒有區別，就不可專列學額，當然也不必禁其充當公差。這些具體的事情上尚且如此，涉及政治統治的問題，清政府當然不肯輕易改變立場。
清政府對國內各少數民族的具體政策並不完全劃一，這方麵的差異主要是由曆史原因造成的。如蒙古王公貴族、藏族宗教上層及土司對本民族均有相當大的自治權力，清政府承認他們的這些權力是從曆史上因襲舊製而形成的。西北回族的反清和撫局當然不是舊的傳統，而是西北政治格局的重大變化，撫局是一種創製，主要涉及清王朝專製主義中央集權與民族地方分權自治的關係。封建專製時代，社會要求不能通過和平的政治方式表達出來，政治變化總是演變為戰爭行為，戰爭狀態決定著政治結局。所以，撫局是以戰爭為前提的，是武力對抗的結果。清政府與回民軍的政治關係表現為對抗關係，決定了維持撫局的困難。
撫局的產生反映了清政府對回族問題已經做出了重大的政策調整。這是清政府在其統治衰落情況下的被動選擇。東南農民起義幾乎使清王朝陷入滅頂之災，至19世紀60年代，清政府在湘、淮係漢族軍事集團的支持下，喘息稍定，但大兵集於東南，西北的統治力量極為薄弱。正是在這一背景下，回族反清鬥爭得以迅速發展，軍事和政治上取得優勢，迫使清政府作出政策調整。從乾隆年間禁絕新教、打擊老教的政策到這時任命馬桂源、馬化龍、馬文祿等為官員，可以清楚地看到這個變化。這些曆史事實傳達了這樣的信息：在清政府和回民軍政權之間構建起政治協調的可能性是存在的。換言之，清政府在遭受嚴重打擊的情況下，已經開始放棄原有的僵化政策，表現出了某種靈活性。撫局中，清政府命令受撫的回民軍首領“約束其眾”，維持地方。這看起來是一種要求，實際上是承認了回民軍的自我管理權力。這與從前反複強調清政府對回民的直接統治是很不一樣的。
然而，撫局最終還是沒有維持住，它沒有作為一種政治的“常態”被固定下來，反而又轉變為戰爭並被取消。這當中的原因是複雜的，主要的有以下幾條。
第一，撫局地區清政府與回民軍的權限劃分並不明確，導致雙方仍存在尖銳的矛盾。回民軍與清政府議撫中究竟討論了什麼內容，回民軍方麵沒有留下文字記載。官府則出於矯飾，謊稱回民軍“懾於軍威”而“乞撫”，使議撫的真相麵目全非。從地方官員的報告中，我們隻能知道回民軍議撫時曾反複表明絕無推翻清王朝的意圖。這是達成撫議的必備前提，清政府正是認可了這一點後才與回民軍議和的。穆圖善曾向清廷說：“馬朝清之深明大義，矢誌靡他，證之前事已班班可考。”議撫的另一關鍵問題是如何處置回民軍。在曆次議撫時，官府都要求回民軍首領繳出馬匹軍械、解散部眾。回民軍也往往交出少數馬械。回民軍成員多是本地回民，所以回民軍解散與否，官府難以掌握。回民軍成員各歸本村，似已解散，但又隨時可以聚集起來。因此，回民軍實際上並沒有解散。地方官員對此也十分清楚，他們迫於形勢，隻好含糊了事。至於撫局中官府與回民軍的權限劃分問題，各種資料中均未議及。大概這個問題過於敏感，雙方都不能明確地提出。而這恰是撫局的基本問題，不論人們主觀上怎樣回避它，它都是撫局中始終存在的客觀問題。回民軍與清政府在事實上存在著權限劃分的關係。這種權限關係隻是沒有以談判的方式確定下來，而是依實際的力量對比而形成。其實，議撫的出現本身就是一種力量對比關係變化的結果，如果清政府可以一舉鎮壓回民軍，就不可能有議撫這一事實。同治四年清軍大敗之後相繼嘩潰，寧夏府、靈州、固原、平涼等均為回民軍所有，這一客觀形勢決定了議撫後回民軍廣泛的管理權力。清廷令馬化龍“前赴各路開導回民”；穆圖善亦“令該紳（馬化龍，引者注）隨同代理靈州知州尹泗，將該州善後一切事宜妥速籌辦，並查點營庫存儲各項軍械數目……安輯地方，保衛漢民，勸導回眾投誠，擒斬叛亂陝匪。”這些都反映了清政府對回民軍權力的承認。這些文字的背後是回民軍在該地區軍事政治優勢的事實。更能說明這一點的是，撫局中回民軍力量的增強推動其管理權力不斷擴大。1863年，西寧回民軍占據循化、喇課、海鎮等地，西寧辦事大臣玉通隻得議撫，命馬桂源為循化廳同知。後來回民軍繼續擴大戰果，西寧府城亦為回民軍所控製。“玉通等受其挾製，遂聽其主使。”這種形勢使馬桂源成為署西寧知府，其兄馬本源署西寧鎮總兵，掌握了西寧軍政權力。其他像馬文祿為肅州守城都司、李得倉為軍功，都不是清朝官員的正常晉升，而是回民軍勢力的表現。
撫局中的權限劃分不是在議撫中商定的，而是靠力量對比形成事實狀態。這一現象會導致許多分歧。首先，不論哪一方的權力增強後，對方不會承認“應該如此”，而認為是不得已。因此就會致力於限製、縮小對方的權力。這自然會引起矛盾與鬥爭。其次，議撫雙方沒有一個共同認定的權限關係，便不能守定某一限度，導致雙方的關係總是變化不定，不能隨著時間而演變成定例和習慣。因此，盡管回民軍在相當長的時間裏掌握了西寧政權，卻並未能使官府承認這是正常的，反而官府總在努力改變這一狀態。1866年楊嶽斌派遣知府鍾瑛赴西寧辦理政務，企圖限製回民軍權力，雙方發生尖銳矛盾，最後以鍾瑛被殺而結束。在這次事件中，回民軍雖然占據優勢，但殺死官員畢竟與維持撫局的要求背道而馳，動搖著撫局的穩定。許多人認為西寧“文武不能履任，遂以化外置之”。左宗棠進攻西寧所提出的理由除追擊陝西回民軍外，更主要的是官府在西寧失去了政權。他反複說：“西寧名存實亡，早見奏牘……在城漢宮軟困已久，豫錫之、黃武賢均趨而避之。此由馬尕三奸謀，玉通甘受其製所致。今欲革故鼎新，收其權歸之官，談何容易。”他認為這種狀況與他所認為的撫局根本不同：“穆圖善受事以來無可設措，自金積過師，目睹賊勢強橫，曲意主撫，以冀苟安，犬羊之性因得售其欺侮，以至撫局無成，通省糜爛，日甚一日。”這造成了清政府內部對撫局的激烈爭論。主張撫局的官員認為回民軍並不反清，可以招撫；反對者則提出回民軍瓦解了清政府在撫局地區的統治。他們爭論的不是一個問題，而是各持一端。由於清廷沒有明確撫局中的權限劃分，因而反對撫局的意見從統治者的立場看難以駁倒，最後得到清廷的支持。
第二，政治體係的差異阻礙著政治統一的實現。如前所述，撫局以清政府的承認為前提。為此，議撫的回民軍領導接受清廷封職，名義上變成了清朝官員。同時，撫局地區仍由清政府委派官員，與回民軍領導人共同負責撫局地區的政務。這是由政治對抗向政治統一的明顯轉變。理論上，撫局地區並沒有獨立於清政府統治範圍之外，而是屬於這一政治體係。政治合作為撫局的產生和存在提供了一個基礎，但它遠沒有達到成熟的水平。回民軍與清政府之間的政治體係的區別和差異超過了雙方的統一性，使二者的政治融合麵臨嚴重困難。清朝對回族政策的一個重要內容是鼓勵回族人士加入其統治階層，各地回民入仕為官者不勝枚舉。但回民軍領導人封官任職與以往回民入仕不同，他們作為民族的代表而非個人躋身官府，清政府接納的不是馬化龍、馬桂源等個人，而是回民軍勢力。這就出現了一個矛盾，撫局之中，理論上清政府並不承認回民軍的存在，而因而也就不可能收編或改編回民軍，而事實上回民軍不僅存在，而且有所壯大。所以，回民軍一直獨立於官府體係之外。回民軍領導人一方麵成了清朝官員，另一方麵他們更主要的仍是回民軍領導，一身而二任焉。從材料看，回民軍領導人與官府的合作取得了一些成效，獲得了部分清朝官員的支持。西寧辦事大臣玉通、寧夏將軍穆圖善等屬於這類官員。那些在撫局地區任職的官員許多人也不反對撫局。但是，回民軍政治體係始終沒有真正融入清朝統治，保持著鮮明的獨立性。例如，馬桂源控製西寧、馬化龍控製靈州，這當然包含著一個回民軍組織係統來實施這一控製，絕非馬桂源、馬化龍個人的問題。而清政府授予官職的回民軍領導隻是少數人物。可以肯定的是，在清政府認可的人物之外還存在著一批回民軍政治人物。他們的活動不屬於官府範疇，是獨立的政治行為。另一個問題是回民軍始終不受官府製約。所以，撫局中官府組織與回民軍組織並存，從實力來看後者更強大，官府沒有能力將它容納，從而造成撫局嚴重的政治分歧。“河州回自投誠後，軍械租糧仍抗拒不納。”這表明回民軍在撫局中與官府的鬥爭。1869年，劉鬆山在馬家寨搜獲馬化龍給參領馬三重、吳天德、楊長壽等的書劄，我們從中得知寧夏回民軍組織自有一套官階係統，這也成為左宗棠證明受撫回民軍並不真正服從清政府統治的有力根據。這實質上是兩種政治體係未能實現統一而導致的分歧與鬥爭。
民族史表明，少數民族自治的相對獨立性與中原王朝的政治統一性之間的關係是一個十分複雜的問題。在這二者之間尋找一個雙方都能接受的平衡點，往往需要經過漫長的歲月逐漸實現。西北回族之撫局顯然還沒有達到這一平衡。清政府內反對撫局的官員歸根結底無非認為回民軍的政治獨立性過強，承認撫局等於清政府放棄了這些地區的統治。這當然不是清廷所能容忍的。
第三，西北回民軍自身的分散性也不利於撫局的穩定。各地回民軍與清政府議撫在時間、地域、組織等方麵均不統一。有的地區已成撫局，而別的回民軍反清鬥爭卻如火如荼。十餘年的時間裏沒有出現整體的安定與和平，導致西北地區一直處於戰爭狀態。這種政治分散性表現在三個方麵。首先，某些撫局地區內部仍存在政治衝突，未能實現政治安定。以西寧地區為例，同治初回民軍即與官府議撫，但此後各方麵的衝突並未停息。教派之爭、民族衝突和回民軍對清軍的打擊交織在一起，局勢紛亂。1863年，有官員報告“馬歸源偽行乞撫，仍複環繞郡城焚殺，並分股盤踞東關南山抗拒官兵，一股在北川焚殺，攻撲番寺，實屬凶頑異常”。1864年12月，清廷責問甘肅官員：“西寧回漢既稱永息紛爭。何以回撒仍複焚搶？其獷悍情狀非大加懲創不足以儆其凶頑。惟甘省兵力未集，不敷往剿，著玉通暫示羈縻，妥為撫輯。”後來，塔爾寺藏族與回民軍衝突。清廷一方麵認為“青海駐牧各族野番族眾人繁，良莠不等，玉通惟當設法羈縻，嚴加防範，毋任滋生事端”，另一方麵又說“回情狡譎異常，甘言就撫，殊屬未可深恃”。1865年，西寧回民軍攻西寧府城，占據大通，清廷大為惱火，稱“縻爛之勢已成，西陲大局何堪設想”？