通過向家庭成員提供某種福利以換得其繳納稅收、遵守法律與維護秩序的家庭政策曆來受到民族國家的重視。因此，自工業革命開始後，歐洲民族國家就逐漸發展出補缺式和機製式的家庭政策模式。早期的家庭政策多等同於統治階層的濟貧措施，帶有施舍性、間斷性、零散化的特征。至19世紀末20世紀初，工業化和城市化的迅速發展使得由國家出麵建立麵向大眾的家庭政策體係日益成為歐洲國家的共識。到20世紀50年代歐洲一體化啟動之時，歐共體成員國已確立了自由主義模式、保守主義模式和社團民主主義模式的家庭政策。
歐共體的創始國懷有強烈的合作自強以擺脫政治經濟社會困境的願望。它們期望通過合作以實現彼此利益的最大化。在這一願望的驅使下，歐盟成員國順應著內外壓力的要求，自覺或不自覺地將部分家庭政策決策權讓渡到超國家層麵，從而為超國家層麵家庭政策的形成奠定了基礎。與此同時，超國家層麵也在積極地進行著製度改革與機製調整，並提出了一係列家庭政策的構想。但是從20世紀50年代初的家庭政策概念醞釀，直至90年代社會議題的重要性日益明顯以及歐共體有關決策方式發生轉變後，歐盟層麵才最終形成基本的家庭政策框架。由兒童照料建議、產假指令及親職假指令構成的政策框架涵蓋了家庭政策的主要領域，其內容隨著歐洲一體化的深化也不斷得到提升與更新。
歐盟層麵家庭政策與經濟一體化發展的不同步，與其他社會政策相比的不協調，都凸顯了其發展的滯後性、薄弱性與水平低下的特征。其政策措施散見於一體化的各個領域，且缺乏官方正式承認的權威性，因而這種家庭政策尚不能稱為歐盟家庭政策，而仍停留於歐盟層麵的家庭政策發展階段。也就是說，在政策的法律地位、擴張能力和執行機構等方麵，超國家層級現存的家庭政策都不及歐盟的其他政策。這說明歐盟層麵的家庭政策受到成員國意誌與力量的左右，帶有明顯的政府間協調與合作的色彩。這是歐洲一體化建設中“多速歐洲”現象的具體反映，也是超國家力量相對弱小的邏輯發展結果。
本書認為，歐盟層麵家庭政策的構建取決於成員國之間的相互妥協和達成共識。雖然在生育率下降、市場競爭激烈、歐洲整體實力衰落等因素的威脅下，各成員國產生了協調家庭政策水平的意願，但當超國家層麵的政策有可能危及本國的既有政策規定時，各國在家庭政策上的分歧就往往暴露無遺。於是，國家主權的頑固性導致了歐盟層麵家庭政策的決策效率低下。而國家主權的保守性又使得家庭政策的政策水平較低。在歐盟層麵家庭政策的構建過程中，民族國家始終懷有矛盾的心理：各國既想通過聯合共享歐洲一體化的成果，同時又對本國的主權管轄範圍保持高度警惕以防止其他政治力量的進入。因而在合作的層次與程度上，民族國家不約而同地表現出某種保守性。這樣，歐盟委員會提出的具有較高保護水平的提案總會因某些成員國的反對，而不得不反複修改文本或被迫中斷提案審批進程。其結果就導致提案文本原本具有的前瞻性受到了相應的貶損。
本書認為，國家主權的頑固性與保守性實際上暗示了一種在超國家層麵構建家庭政策的基本模式，即最低水平模式。這種模式所製定的統一標準是所有成員國都能達到的最低水準，它沒有超出各國的經濟承受力，因而要求各國的執行水平隻能保持在最低標準之上，而不能降至其下。這種製定最低標準的政策模式，不僅較少限製成員國對自身主權的行使，而且容易促使各國就最低水平達成一致，因此成為目前歐盟層麵家庭政策發展的切實可行的方式。本書詳細分析了最低水平模式家庭政策的發展脈絡、決策機製、運作模式、發展動力，最後得出歐盟層麵的家庭政策已經在最低水平模式上啟動並將繼續維持下去的結論。