作為社會政策的一個分支，家庭政策經曆了長期的演變曆程。本章主要分三個部分來概述家庭政策的曆史發展：首先界定家庭政策的概念，其次探究其理論淵源，最後追溯其發展軌跡。
學術研究及實踐應用中，家庭政策都是一個令人難以把握其全部內涵的概念。歐洲一家權威的家庭政策研究機構，即全國家庭政策歐洲觀察所（European Observatory on National Family Policies）在1990年發布的報告中認為，因為家庭政策的概念界定非常困難，所以任何一種定義都可能是“帶有意識形態色彩的抽象概念。”盡管如此，由於概念界定是進行學術討論的起點，因此本節將盡力提煉出一個比較明確且具有操作性的家庭政策概念。
2.1.1 概念界定的製約要素
在現代西方社會乃至東方社會中，人們的生活方式發生了巨大變化。一方麵，按照傳統社會準則，以終身婚姻與婦女理家為基礎的家庭模式仍是大多數人的生活方式。傳統的價值準則維護著這種家庭模式的自然性、重要性和道德優越性。另一方麵，諸如獨身、未婚同居、同性夫妻和多重性關係等方式又越來越多地成為人們的替換生活方式。這些方式的有序性增強了“家庭”概念的變異性和包容性。此外，由於社會變革的發生時間、規模與速度都不盡相同，因而各國對這種社會趨勢內涵的理解也大相迥異。於是，各國基於對“家庭”概念的不同解讀並結合自身特有的社會文化傳統而形成了不同的“家庭政策”。具體來說，以下三種因素造成了家庭政策概念界定的困難：家庭概念的複雜性、政策目標的多樣性和決策環境的差異性。
1.家庭概念的複雜性
自近代以來，家庭史研究一直是曆史學家與社會學家關注的重點。隨著家庭史研究的興盛，家庭概念也得到了很大的發展，出現了人口普查學、社會學、公共政策以及製度學等方麵的定義。在各學科定義內部，學者們基於不同的政治立場與意識形態又提出了各自的家庭概念。這種複雜的局麵為提煉具有明確政策客體的家庭政策概念帶來了相當大的困難。
第一，人口普查學的家庭定義。由於人口普查學可以幫助各國政府搜集關於家庭行為與家庭形式的社會人口信息，因此，人口普查學的家庭定義對各國的決策進程極為重要。目前，聯合國歐洲經濟委員會提出的家庭概念已在歐洲範圍內得到普遍的應用：“家庭是指狹義的核心家庭，即由兩個以上生活在一個私人家戶中的人所構成的組織。在這個組織中，個體或是丈夫和妻子，或是同居伴侶，或是父母與孩子。”在這個定義中，有三個要素需要特別注意：其一，居住在同一家戶中，沒有結婚且缺乏類似婚姻關係的兩個人不構成家庭而構成同居夥伴，比如同一私人住所的合租者。其二，三代同堂的家戶不是一個家庭，而是兩個單獨的家庭，或是一個家庭再加上另一個家戶成員。其三，孩子是指沒有生活伴侶並至少與父母一方共同居住在一個家庭中的繼子女、養子女與親生子女。這個定義將以下類別的生活單位都視為家庭：由丈夫與妻子組建的有或沒有孩子的家庭、由同居夫婦組建的有或者沒有孩子的家庭、由單親父母及其孩子組建的家庭。較之其他學科的概念界定，人口普查學的家庭概念更加寬泛。這有助於決策者在製定政策方針時充分考慮人口規模與人口結構的影響，從而為其成功施政奠定基礎。但這種家庭概念由於受到國家政策目標與決策方式的製約而具有較大的地理差異性。這就造成人口普查學的家庭概念既具有明確的規定性又存在一定的模糊性。
第二，社會學的家庭定義。與人口普查學較早出現權威性定義不同，社會學中的主流家庭概念經曆了一個逐漸完善的曆程。1921年，塗爾幹（Durkheim）將家庭界定為：“由一對已婚夫婦及其孩子共同構成的組織。”1987年，霍夫曼·諾沃特尼（Hoffmann-Nowotny）將塗爾幹的家庭概念擴大為：“子女與成年人所構成的組織。”
除此以外，各國在憲法、民法、社會政策或家庭政策中也提出了符合自身意識形態與曆史傳統的公共政策與製度學上的家庭概念。正是這些源於不同學科的家庭概念所存在的差異，導致家庭政策的概念界定具有一定的難度。
為了確立論述的起點，參照聯合國的人口普查學的家庭概念，本書將家庭視為由生活在同一屋簷下的個體所組成的集體單位，這些個體或具有夫妻關係（或類似夫妻關係），或具有親子關係。這一家庭概念與聯合國的人口普查學的家庭概念保持基本一致。因為人口普查學是各國政府決策的基礎，聯合國提出的這種家庭概念已在歐洲各國得到普遍應用，因此，較之其他學科家庭概念，這種家庭概念具有更廣泛的實踐性與更明顯的權威性。盡管仍存在主觀因素，但與其他學科相比，這種家庭概念具有更明顯的實證科學的客觀性，因而更符合本書的研究目的。
2.政策目標的多樣性
政策目標的多樣性也是製約家庭政策界定的因素之一。在歐洲層麵，家庭政策的目標通常分為實行收入再分配、鼓勵生育與性別平等。這些目標或隨曆史演進而不斷變化，或因空間改變而有所差異。這種複雜的形勢對概括具有明確目標的家庭政策概念帶來了一定的困難。
對資源需求進行累進式的再分配是實現社會發展的一種方式，因此許多國家都希望通過家庭政策以實現收入再分配：將收入從沒有孩子的個人或夫婦水平再分配到有孩子的個人與家庭，或從高收入的個人與家庭垂直再分配到低收入的個人與家庭。具體而言，對資源進行水平再分配的家庭政策包括以下兩種：一是向有家庭的工人發放家庭補助金與兒童津貼以補償其付出的額外開支；二是對有大家庭的高收入勞動者實行慷慨的減稅。與此相反，如果國家在發放家庭補助金與兒童津貼時不考慮家庭因素卻考慮家庭收入，那麼家庭補助金與兒童津貼就會發揮垂直再分配的功能。歐洲各國經常同時運用這兩種收入再分配方式，並且在20世紀90年代中期之後逐漸將政策重心集中於幫助處於危險之中的孩子。
家庭政策還具有調節家庭規模與家庭結構的潛在目的。國家往往在本國生育率出現明顯下降趨勢時，出於對生育率下降的擔憂而向家庭支付某種形式的津貼。雖然大多數國家的政府都不願意直接聲明其家庭政策具有鼓勵生育的目的，然而，這種潛在目標的存在已得到學者的廣泛認同，“家庭政策的演化有著較大的相似之處……無論婦女是否有工作或是否處於經濟欠缺或受社會援助的狀況下，家庭政策總尋求讓婦女可以按其意願來決定擁有孩子的數目。”Commaille，J。 Francois de Singly（1997），The European Family，The Family Question in the European Community，Dordecht：Kluwer Academic Publishers，P。45.需要指出的是，即使都具有鼓勵生育的潛在目標，各國的家庭政策還是存在差異。比如，有的國家認為，照料第一個孩子的經濟成本遠遠高於照料此後孩子的成本；有的國家則認為，有三個以上孩子的家庭將承擔巨大的經濟成本。基於對家庭經濟成本理解的差異，各國家庭津貼的重點發放對象也有所不同：或向生育一個孩子的家庭發放最高數額的津貼；或將生育三個以上孩子的家庭視為重點扶持對象。此外，隨著家庭結構的不斷變化，未婚同居夫婦、單親父母家庭與重組家庭的數量日益增加，給予這些家庭形式以一定程度的製度化支持的認識逐漸得到廣泛認同。在這種情況下，家庭津貼的有針對性與家計審查式的發展傾向也日益明顯。
促進性別平等是家庭政策的第三個潛在目標。隨著女性主義與自由主義思想的發展成熟，這一目標才逐漸被納入家庭政策的目標框架。因此，這一目標的體現程度因各國福利體製及平等思想的發展水平不同而呈現出較大的差異。社團主義國家將社會保護視為工人及其家庭成員通過與就業有關的保險繳費而獲得的權利；自由資本主義國家將社會保護視為以市場調節機製為主並輔以國家扶助機製的一種補救性措施；社會民主主義國家則將社會保護視為一種具有普遍、公正與民主等典型特征的公民資格。這種對社會保護實質理解上的差異，促使不同社會保護體製的國家在運用家庭政策以促進性別平等方麵采取了強弱程度不同的支持態度。與前兩者相比，社會民主主義國家更積極地致力於通過性別平等的家庭政策以實現公民平等與公民團結。