在借由家庭政策獲得正式而連續的服務或津貼前，家庭就已從私人、慈善團體、教會等行動主體中獲得過非正式的零散的幫助。特別是“通過服務人類來履行服務上帝責任”的宗教思想極大地推動了教會支持的慈善活動的開展。宗教組織不僅為窮人、殘疾人和被遺棄者提供像食品、住房及學校教育等具體的福利服務，而且神父、牧師、主教等其他宗教人士還可以通過祈禱以滿足人們的精神需要。鑒於宗教組織在中世紀攫取了政治統治地位，因此，它們實行的政策在某種程度上也屬於家庭政策。然而，當時家庭所能獲得的實物資助與服務往往帶有道德倫理的說教而不具備家庭政策應有的連續性、完整性與係統性特征。直至近代資產階級興起後，在人類曆史上才首次出現了真正意義上的家庭政策。本節主要從曆史演進的角度來論述工業化國家家庭政策的發展脈絡。
2.3.1 工業革命與家庭政策的雛形
工業革命是16世紀後期發端於英國並迅速擴展到其他國家與地區的一次技術與生產力的大變革。它不僅促使源於土地占有的財富分配方式轉變為與生產手段的占有和控製相聯係的分配方式，而且對階級關係與社會結構也產生了巨大的影響。在社會大變動的背景下，由於年邁、疾病、傷殘、失業等原因造成的收入削減或生活無著落等現象成為工業化社會普遍麵臨的問題。這些負麵現象的嚴重性與廣泛性使統治者們意識到，繼續通過傳統的家庭紐帶、教會、行會或慈善機構提供服務將難以妥善解決這些問題。相反，在新的曆史條件下需要新興的民族國家加強對社會的管理與控製以回應工業化社會的共同問題。這樣就產生了製定家庭政策的現實需求。然而，由於曆史和社會的原因，不同國家的政府采取了不同的政策措施，從而確立了家庭政策的兩種發展軌跡。
1.家庭政策的補救模式
在自由主義思想的影響下，英國的君主專製政府將勞動力短缺、人口流動和沿街乞討等現象視為是由於個人的原因，特別是個人的懶惰造成的。因此，他們對這些“個人的不幸”采取了自上而下的帶有施舍性質的“濟貧”方式來加以解決。這導致英國在工業革命時期將其家庭政策等同於控製和扶助流浪貧民的國家扶貧機製的一部分。在英國政府頒布的扶貧行政立法措施中，有以下幾項內容對後來家庭政策的真正形成具有重要意義：
第一，創立強製征稅的籌資渠道。在伊麗莎白女王執政時期，英國政府於1601年頒布了《濟貧法》。法律重新劃分了全國1.5萬個教區並以教區為行政單位，用強製征收的土地稅來為福利服務提供資金，讓貧窮的孩子去做學徒；給身體健康者提供工作；對沒有工作能力、失助者和真正貧窮的人，則由家庭或有關政府機構來救助。這一舉措強化了中央政府的社會行政管理，是運用國家機器來解決社會剩餘人口問題的創舉。這種動用國家權力來籌集福利資金的方式，為家庭政策開辟了穩定的資金來源渠道。
第二，創立懲罰受害者的福利製度。1601年《濟貧法》堅持古典自由主義傳統，認為隻有那些確實無法參與社會生產或是在自由競爭中處於明顯劣勢的人，才需要政府幫助。基於這種觀點，政府負責確定福利享受者的資格，並在再分配原則的基礎上將受幫助者分為無助者、非自願失業者和流浪者，根據其需要的不同而給予不同的幫助。凡是被認定為不值得幫助的人都要被送往濟貧院或懲戒所接受勞動懲罰、名聲汙名與生活虐待。這種在福利提供方麵的歧視性做法，引發了民眾對此製度的反感情緒，限製了政府擴展在私人領域問題中的行動範圍與管理職能。
第三，創立全國統一的福利管理體係。1601年《濟貧法》確立的屬地原則，賦予各個教區以管理當地福利服務的行政權力，使之可以向教民收繳稅金來作為主要的福利經濟來源。如果有人拒絕繳納稅金，治安法官會將其投入監獄，不得保釋，一直關押到他們做出令人滿意的準確的說明，並交出仍留在他們手上的金額。各教區往往會充分利用行政處罰與行政決定的權利而各行其是。這種分散管理的福利製度體係，不僅不利於中央集權的發展與強化，而且還因人口流動的擴大凸顯了管理上的混亂與漏洞。到1712年有13個城市模仿布裏斯托市的做法，將某些教區的扶貧計劃進行整合，成立統一的管理委員會負責公共援助資金的管理。這場運動使英國開始放棄屬地原則，逐漸確立了中央政府在社會服務中發揮重要作用的原則：樞密院直接發布有關失業、糧食短缺和救濟的政策措施；樞密院對內閣負責，其成員的權力來自於王室。於是，從17世紀末到18世紀初，英國的扶貧行政經過兼並整合而逐漸演變為一種製度體係。這為家庭政策提供了製度的雛形，促使家庭政策開始走上國家化與社會化的發展軌道。
在對濟貧事務的集中管理中，國家獲得了幹預家庭資源與家庭行為的有限權力。也就是說，隻有在家庭與市場都失效的情況下，國家才獲得行動的合法性。這種家庭政策模式強調個人在市場的權利，尋求市場解決的方式，並認為國家的介入越少越好。這種補缺式的家庭政策模式在後來的曆史發展中得到延續與不斷完善：有選擇地補救和扶助貧苦者和貧困家庭作為政府社會功能的基本出發點，進而發展為把國家的社會保護網擴大到覆蓋所有在工業社會可能遭遇社會風險的人群。
2.家庭政策的機製模式
工業文明在英國起源後逐漸向外擴張，到20世紀初期已席卷了從斯堪的納維亞到巴爾幹，從英倫三島到多瑙河流域的廣大地區。工業化與城市化促進了經濟的飛速發展與生活環境的改善。但是，隻有少數家庭能從中獲利，大多數家庭仍然不得不麵臨工資低廉、生活條件惡劣以及危險而不健康的工作環境的挑戰。隨著工業革命的深化，結構性的失業、大機器生產產生的工傷事故、疾病和老齡化等問題日益普遍，這導致整個社會的現實危機進一步深化。以德國為代表的歐洲大陸各國看到了這些問題的普遍性、客觀性與嚴重性，因而對大規模的工業化社會矛盾采取了不同於英國的回應方式。當然，這也與當時德國所麵臨的具體社會形勢有關。
自19世紀初以來以製造業為代表的德國傳統經濟長期處於衰落之中，而社會服務和休閑服務業等新的經濟形態和新的職業種類難以出現。為了緩解工業化風險並維護各個聯邦的統一，德國政府需要強化社會職能。這種由國家出麵來解決工業化和階級分裂造成的社會革命性衝突的思想，在馬克思、恩格斯與黑格爾等學者的社會衝突論的影響下得到德國社會輿論的廣泛認可。與此同時，德國手工業隊伍的不斷壯大和社會生產方式轉型的急促提高了手工業保險模式的社會接受程度。原本由手工業行會實行的行會保險製度戰勝了其他濟貧救助方案，利用保險的方式來解決社會問題越來越受到關注。於是，德國采取了機製模式的社會政策，政府以協調者的身份出現明確主張階級調和。
1881年11月，德皇威廉一世頒布《黃金詔書》，宣布在德國建立社會保障法，從而在國家法律和製度上確立了德國的社會保障製度。與英國模式不同，德國的社會保險模式不強調最低生活線和懲罰性措施而強調突出表現在社會保險計劃管理上的權利對等性：雇員、雇主和國家都參與管理，共同決定利益的分成。之所以形成這種參保者之間的利益平衡是因為德國各種利益集團在社會保險製度的創建過程中達成了這樣的共識：在一個高速發展的工業社會中，社會風險的規模與水平都超越以往。因而，需要各個社會成員之間彼此承擔義務。而為了確保義務的正常履行與權利的合法享有，國家就應該建立某種製度化的規定。在這種情況下，以個人和雇主的繳費為前提建立社會保險製度將會發揮積極的作用。因為它不再將領取社會支付的資格視為個人或家庭的特殊需求，而是一種群體性的普遍需求。它將社會福利的支付製度化，使之成為整個經濟運行機器中不可分割的一部分。
總之，在回應社會大變動的進程中，人們對原本由慈善團體或私人機構向家庭實施幫助的做法產生了質疑與反思，開始日益強調現代工業國家在供應與調節家庭福利上負有不可推卸的責任。各工業國根據自身對家庭問題的理解選擇了不同的幹預方式和方法：出現了將政府視為直接責任人的補救模式，也出現了將政府視為階級利益調和者的社會保險模式。然而，這兩種模式並未將家庭當作政策的首要客體。相比之下，對老人、病人、傷殘者的支持在國家應對貧困的問題中占據更重要的位置。盡管如此，由於這兩種社會政策模式的政策導向與政策結果都與家庭有著直接或間接的聯係，因此，這不僅孕育了家庭政策的雛形，而且為家庭政策的發展奠定了大致的格局。
2.3.2 家庭政策的發展與成熟
在家庭政策出現了以英國為代表的補救模式雛形和以德國為代表的機製模式雛形後，從19世紀末期到20世紀60年代中期，出現了直接以家庭為目標，調節家庭資源和家庭行為的政策。家庭政策終於走出社會政策的陰影，從虛到實，有了真正的發展。具體而言，這一時期家庭政策的發展進程可以分為以下三個階段：
1.19世紀末期到第二次世界大戰前的家庭政策
這是工業化與城市化迅速發展的時期。在人們生活水平及經濟發展速度提高的同時，一些學者注意到社會貧困現象的深度與廣度也呈日益擴大的趨勢。他們不僅明確指出了貧困問題的確實存在，而且對貧困現象的嚴重程度展開了深入研究。與貧困現象相伴隨的嬰幼兒高死亡率進一步引發人們對貧困現象的反思，使其開始質疑通過社會立法與社會行政以及社會保險計劃緩解家庭貧困的觀點。人們認識到，必須采取直接針對家庭的扶助計劃才能幫助家庭擺脫貧困與提高生育率。第二次世界大戰前工業化國家主要采取了以下四方麵的措施：
第一，限製避孕與墮胎。19世紀70年代後，生育率下降的現實促使發達國家政府普遍實行嚴格立法，禁止墮胎及避孕用品的銷售、陳列、使用、宣傳與進口。1873年，美國的《康斯托克法》（Comstock Law）規定，禁止避孕藥品的進出口貿易、禁止郵寄任何有關避孕的信件。到第二次世界大戰前，大多數工業化國家出於對人口下降及家庭衰落的擔憂而對節育采取了強硬立場，頒布了禁止避孕與墮胎的立法。
第二，為母子提供健康服務及其他福利。在父權製思想的影響下，這一時期的發達國家普遍將養育孩子視為婦女的責任，認為嬰幼兒的高死亡率與家庭的貧困狀態以及婦女缺乏照料兒童的經驗密切相關。這樣，保證孕產婦的身體健康並幫助婦女提高兒童照料的質量就成為應對生育率下降的重要途徑。發達國家主要采取了以下幾方麵的具體措施：
（1）設立教育婦女如何承擔母親與家庭主婦角色的學校。19世紀90年代，法國創立家政學校，德國創立烹飪與家政學校，意大利創立為母親提供“優生學與正確撫養新生兒方法”的學校。這些學校最初均由婦女組織與慈善團體創立，此後國家才逐漸在此類教育服務中發揮重要作用。
（2）設立產婦與兒童福利中心。鑒於有相當數量的產婦與母親處於貧困狀態，發達國家開始增加對她們的健康福利幫助。1896年，挪威創建婦女公共健康協會，通過協會設在全國各地的診所為母親提供經濟資助及有關哺乳和其他嬰兒照料上的建議。英國到1914年至少已設立400家產婦與兒童福利中心，“為母親提供兒童照料方麵的建議與各種服務，如醫療服務，為母親及其幼兒（有時也包括孕婦）提供免費食物或者食物補貼，教授烹飪、縫紉與家政經驗的課程”。這些服務中心的經費最初完全依賴私人捐助，因此其服務對象非常有限。此後，在政府頒布《產婦與兒童福利法》，為這些服務中心提供公共資金支持後，所有貧困家庭或有幼兒的所有單親母親家庭才被納入服務範圍。
（3）頒布《產婦與兒童福利法》。為向產婦與兒童提供切實的福利保障，大多數發達國家都很重視產婦法與兒童法的建設。1918年，英國通過《產婦與兒童福利法》的頒布首次向身為母親的婦女提供了政府幫助。該法規定，地方政府要建立產婦與兒童福利委員會，開展以下範圍非常廣泛的活動：“為5歲以下的孩子提供住院服務，設立產婦醫院，免費為產婦提供家務料理的上門 服務，為孕產婦及5歲以下的孩子提供食物，設立托兒所與日托中心，為寡婦、被遺棄母親的孩子及私生子設立兒童之家。”與此同時，其他發達國家也為產婦與兒童提供了類似服務，但通常隻麵向缺乏經濟資源的婦女或那些沒有參加私人保險計劃的婦女。
（4）一些發達國家還采取了其他一些改善母親與孩子健康的服務措施。比如，有的國家采取了鼓勵母乳喂養並管製看護業的措施。1874年，法國頒布的《魯塞爾法》（Roussel Law）規定，“照看2歲以下孩子的兒童照顧機構或個人必須到政府的有關部門登記注冊並接受政府管製”。
這些針對母親與孩子的福利措施是國家提高對家庭支持力度的起點。因此，其覆蓋範圍較窄，一般僅針對貧困家庭或被界定為有需要的家庭。這樣，在政府政策不能完全滿足實際需求的情況下，慈善團體仍繼續發揮著重要作用。