歐盟層麵的家庭政策都受製於《馬斯特裏赫特條約》之後的社會政策程序，大都需要經曆法律移植的過程，並且政策的內容與其製定目標之間都存在差異和差距。基於這些共同之處，本章以親職假指令為例，對歐盟層麵家庭政策的運作模式做進一步的分析。
現階段歐盟層麵的家庭政策仍然以在職員工為主要對象，其關注的首要目標是如何緩解在職員工所麵臨的工作與家庭的雙重矛盾問題。因此，家庭政策的製定過程不僅涉及歐盟機構內部國家與超國家之間的利益爭奪，而且牽涉歐盟層麵工會組織與雇主組織之間的權力較量。特別是在親職假指令的通過過程中，利益集團通過社會對話達成協議，再由理事會通過成為共同體法律的路徑正好體現了家庭政策製定進程中的多元行為體的競爭與妥協。本節就主要分析這種政策製定路徑的興起背景、確立方式及其政策內涵。
6.1.1 傳統治理模式與親職假提案的失敗
在歐洲一體化自關稅同盟起步，由經統一大市場直至經貨聯盟的過程中，自由資本主義思想逐漸成為締約國的主流思潮。這種思想認為，民眾生活水平的提高以及福利待遇的提供，應該來自於自由市場經濟創造的經濟增長而非公共政策的管製與分配能力。同時，由於歐盟創始國多為發達工業國家，在其國內勞資組織之間的對話以及包括公共行政當局的三方對話的曆史由來已久。這些思想認識與行為傳統自然在歐洲經濟共同體創建時有所反映。因此，《羅馬條約》在其社會憲章中並沒有賦予歐共體幹預社會領域事務的明確權限。在社會政策領域中，代表超國家利益的歐洲執委會隻能針對“在成員國層麵產生並引起國際組織關注的問題，通過開展研究、發表意見與安排磋商等方式與成員國保持密切的聯係”；代表成員國利益的部長理事會以全體一致投票的方式，掌握著共同體社會維度的建設進程；代表社會廣泛利益的社會夥伴則獲得了在歐洲層麵進行社會對話的權力，《羅馬條約》第138條與第139條規定：歐洲執委會負有促進社會夥伴谘詢並有利於它們展開對話的義務；確保給予雙方平衡的支持；假如雙方期望的話，集體磋商與協議的結論有可能轉變為歐盟指令。以及在立法進程中的發言權。
歐盟層麵家庭政策研究第6章歐盟層麵家庭政策的運作模式在社會政策領域，這些行為體之間具有較為明顯的等級關係，可以通過硬法所施加的強製力而要求成員國遵循歐盟決策，而使社會政策的執行效果較好。然而，由於在政策製定進程中嚴重限製了社會夥伴以及超國家機構的角色與功能，因此在立法或條約的磋商過程中，難以達成廣泛的共識與信任。往往會因個別成員國行使否決權就無法形成具有約束力的決議，從而嚴重製約了共同體社會政策發展的廣度與深度。
在社會政策進一步發展受到製度局限的同時，財政與人口壓力也凸顯了改革歐盟社會政策治理方式的迫切性。20世紀70年代石油危機之後的經濟衰退，導致西方各國高額的財政赤字，這使得福利國家不堪重負。同時，生育率下降、家庭結構變化、家庭功能衰退等現象所引發的一係列新的社會問題與政治問題，其影響的廣度與危害的深度都逐漸超越了民族國家所能應對的界限。此外，新通訊技術以及接觸政府信息的便利使公民和社會團體更容易參與公共管理活動。這些壓力都對歐盟社會政策的傳統治理方式提出了變革與調整的要求。
多速發展的歐洲一體化格局以及沉重的政治經濟壓力，促使委員會開始重視歐洲一體化社會維度的建設。1983年，歐共體委員會提出的“關於親職假及因家庭原因休假的提案”（COM（83）686 final）就反映了這種轉變。委員會希望通過該提案能在歐洲層麵建立一種水平較高的親職假製度。委員會認為，大多數成員國現存的親職假製度為就業者提供了程度不同的協調工作與家庭生活的幫助；而有一些成員國的就業者則根本不能享受到類似的權利。如果任由各國親職假製度的自由發展，將會擴大各國的福利水平以及各國生產成本之間的差距，由此引發的“社會傾銷”問題也將日益嚴重。這將扭曲各國經濟的公平競爭，從而最終“妨礙共同市場的協調發展”。
在此認識之下，委員會在提案中提出了一些遠遠超過大多數成員國實施標準的內容：親職假是一種不可轉讓的、父母不可同時休假的個人權利；包括從事非全日製工作的員工在內，每個員工休假的最低期限為3個月；當父母單身或孩子有生理或心理缺陷之時，假期可以延長；在取得雇主同意的情況下可以采取連續休假的方式，也可以采取非全日製休假的方式。
在這些條款中，權利個人化以及假期津貼的規定與英國的保守主義傳統形成了直接衝突。以撒切爾時代的英國為代表的保守勢力，堅持自由資本主義的思想，主張建立由自由市場主導的歐洲一體化。在這樣的思考邏輯下，它們強調尊重各國現有的家庭政策體製，反對歐盟的超國家管理。部長理事會全體一致通過的投票方式賦予了英國充分的行動權力，使其可以憑借行使否決權，完全左右議案的通過與否。這樣，在英國的反對之下，親職假指令草案被迫擱置。
直至20世紀80年代末期，盡管共同體已經意識到在歐洲層麵建立最低標準的親職假製度的重要性，並且也采取了一些相關行動，但在傳統社會政策治理模式下，自上而下的命令遭到了某些成員國的頑強抵製。要想避免類似僵局的出現，必須在決策程序上進行一些調整。
6.1.2 多層治理模式下親職假協議的締結
由於管製性政策必須得到成員國對其法律強製性的支持與配合才能有效實施，因此對成員國的單方麵依賴性很大。如果成員國拒絕執行指令或錯誤執行，委員會除了訴諸歐洲法院請求裁決之外別無其他辦法。同時，自1985年起，在新任歐洲執委會主席雅克·德洛爾的領導下，歐洲共同體開始重視一體化社會維度的建設。德洛爾一方麵明確將歐洲社會模式看作是一個平衡經濟增長與社會分配的社會模型；另一方麵，他試圖通過社會管理和社會對話促進社會維度建設。這樣，到了20世紀90年代以後，為了更有效地保障政策的實施，並推動歐洲一體化社會維度的建設步伐，歐盟社會政策的治理精神就由單純的硬法管理逐漸轉變為強調軟性管理和輔助性原則。這就要求，一方麵，在目標製定時包容各國既有的體製和政策，讓成員國根據自身的國情執行最恰當的政策；另一方麵，以多元行為體的網絡互動方式來補充單一行為體自上而下的強製服從方式。
這種多層治理方式很快在1992年《馬斯特裏赫特條約》的談判中發揮了積極作用。在其他成員國一致同意的情況下，英國以選擇退出的方式保障了《馬斯特裏赫特條約》的《社會議定書》的通過，從而為陷入僵局的歐盟社會政策開創了新的局麵。這實際上解決了歐盟社會政策決策中的利益衝突：此後，英國可以不受其他成員國一致通過的社會政策的約束，而其他成員國也可以不考慮英國的反對意見而一致通過某些社會政策的提案。這無疑保障了歐洲社會一體化的進程不至於因個別成員國的抵製而陷入停滯狀態。
此外，多層治理方式還成功地通過《社會議定書》引入了一種新的決策程序，即社會夥伴程序。這種新型立法方式提高了社會夥伴的地位與功能，使得勞資雙方可以自行協商或在執委會提出社會政策草案時進行協商，並且通過聽證和意見書表達各自的意見。當雙方達成協議之後，委員會便將協議的內容送交至部長理事會，經其決議後成為正式的歐盟法規命令。隻有當社會夥伴不尋求締結集體協議之時，共同體才能采取行動。Streeck，W。（1995），‘Neo-Voluntarism：A New European Social Policy Regime’，European Law Journal 1（1），P。31.這種遵循輔助性原則的社會夥伴程序實際上暗示，成員國層麵優先於歐洲層麵，集體協議優先於傳統的共同體立法。這說明社會夥伴程序並非是想徹底取代以往的共同體方法或是條約為基礎的協議，而是想補充後者的不足之處，協助處理傳統方法不易碰觸或處理的領域。
在多層治理方式下，立法程序所增添的靈活性與廣泛性有助於親職假指令的通過。首先，為了促使社會歐洲的重新啟動，比利時利用其擔任理事會主席的機會，於1993年提出重新起草親職假指令草案的建議。由於遭到了英國一如既往的反對，因而，直至1994年9月22日其他11個成員國代表都一致同意通過親職假指令草案時，草案仍然無法獲得通過。這說明要促使親職假指令草案從構想變為現實，不僅需要充分考慮成員國之間的差異，而且需要引入更具有代表性與親和力的立法方式。