除了兒童照料建議之外，歐盟層麵的家庭政策多以指令的形式發布。指令是一種硬法形式，它集中反映了共同體超國家性的發展程度。在歐盟頒布的各種硬法形式中，指令最為普遍也最為特殊。它不是一經頒布就可以直接應用於成員國，而是在實際生效之前必須經曆成員國的法律移植。在指令的法律移植進程中，也存在著國家與超國家之間的競爭與合作。一方麵，隻有在完成了法律移植之後共同體的超國家性特征才能真正得到保障；另一方麵，超國家性的增長必然與國家主權的利益訴求形成衝突與對抗，從而導致移植進程出現種種波折。本節采取自上而下的視角，以親職假指令的移植為例探究在歐盟層麵家庭政策的執行進程中出現的問題及其原因。
6.3.1 親職假指令的移植類型
在親職假指令頒布之前，各成員國建立的親職假製度在假期長度、執行方式、津貼支付以及鼓勵父親參與等方麵存在不小的差異。這些差異致使它們在移植親職假指令之時，麵臨程度不同的適應性壓力。根據成員國原有的規則與親職假指令要求的差異程度，可以將成員國的移植方式分為以下幾種類型：
第一種，微調模式。在親職假指令頒布之前，丹麥、芬蘭、瑞典與法國已經頒布並實施了標準較高的親職假法規，因此它們麵臨的適應性壓力最小，僅需要對法規進行細節微調就可以完成指令移植的需要。
在指令頒布之前，四國就已完全實行了指令中的全部強製性內容，隻是其條款的細節表述與指令的文本規定不太一致。比如，芬蘭為休假者提供了在假期結束之後獲得相同或等量工作的權利。但是對於這兩類工作的具體分配原則及分配步驟並未做詳細說明。對此，親職假指令做出了明確的規定，“休假者有權得到相同的工作；僅有在這個條件不可能得到滿足的情況下，休假者才將被迫接受一份等量的工作”。芬蘭隻需要按照指令的詳細規定將本國的這項立法具體化。此外，四國都在某種程度上實施了指令中的軟法內容。如芬蘭的親職假製度中已經包含了到孩子8歲為止的休假截至期限以及父母可以選擇非全日製的休假方式等內容。雖然這幾個國家麵臨的適應性壓力最小，但是除瑞典及時完成指令移植外，其餘三國都發生了較長時間的移植拖延。
第二種，強化模式。在親職假指令頒布前，指令中的絕大部分約束性內容已被西班牙采納，因此西班牙需要保存已有政策並按照指令內容增添類似因素。
在歐盟指令頒布以前，西班牙就已實行了指令中的絕大部分約束性內容。如實行了為期12個月的全日製親職假以及為期24個月的非全日製親職假；父母可以從中選擇一種方式並享有在此期間輪流休假的權利；為休假者提供免於解雇的法律保護。在指令的軟法內容上，西班牙原有的製度較之歐盟指令就顯得比較不足了：它並未提供假期津貼，也未確立權利的不可轉讓，並且缺乏鼓勵父親休假的措施。在親職假指令頒布後，西班牙政府為休親職假的工人在法律上提供了更為明確的工作保護，但指令中的軟法條款基本上仍未被采納。
第三種，質變模式。奧地利、比利時、希臘、意大利、荷蘭、德國與葡萄牙等國，其既有親職假製度的某些內容與指令要求相衝突，因此這些國家需要從性質上對本國的親職假製度補充新內容。
這些國家在歐盟指令頒布前都實行了親職假，但其親職假製度的某些方麵與指令相衝突，所以需要調整這部分內容以完成指令的移植。比如，奧地利、希臘、德國與葡萄牙的親職假體製都將單收入家庭排斥在外；奧地利與意大利的親職假體製將父親排斥在外，父親隻有在母親有資格休假但卻沒有休假的情況下才可以休假；希臘規定雇員在50人以下的公司員工不能休假；荷蘭則將周工作時間低於20小時的雇員排斥在外。這些都與歐盟指令規定的男女平等獲得休假權利的內容相衝突。在歐盟指令頒布後，以上這些限製都需要被取消。與此同時，這些國家還吸收了指令中某些不具約束力的內容。比如，德國政府建立了在休假期間從事非全日製工作的合法權利；意大利的新立法為父親提供了休假結束後的工作保障，還實施了鼓勵男人休假的措施；荷蘭將休假的截止期限從孩子年滿4歲延長至8歲；葡萄牙創立了休假期間雇員可從事非全日製工作的不得轉讓的親職假計劃。
第四種，更新模式。英國、愛爾蘭、盧森堡與比利時四國或者缺乏親職假製度，或者缺乏覆蓋範圍與所得權利廣泛的親職假製度，因此需要完全改變現存體製並創立全新政策。
在指令頒布以前，英國與愛爾蘭本來就沒有法定親職假；盧森堡與比利時有類似親職假的職業中斷計劃或安息日計劃，但其覆蓋範圍與提供的權利都極為有限。從法律角度而言，這些國家都需要創立全新的製度以完成指令的移植。英國與愛爾蘭選擇了一條最低限度的貫徹道路，幾乎運用了所有可能獲得的例外與減損選擇，同時基本不考慮指令中的軟法內容。盧森堡在原有的職業中斷計劃之外建立了新的為期6個月的帶薪親職假計劃，家庭可以選擇各自喜歡的方式。比利時則在安息日計劃中新增了關於親職假的次級計劃；與此同時新增了CCT計劃。這兩個計劃都可以保障親職假的實施，但存在細微差別：CCT計劃不保證津貼支付，但假期時間較長；安息日計劃保障支付，但假期僅有3個月而且不能同時選擇休CCT計劃。除此之外，這兩個國家還采取了一些指令中的軟法內容，如采取鼓勵父親休假的措施或實行休假的靈活方式。
總的看來，前三種模式的成員國在移植親職假指令時所麵臨的壓力都較小，後一種模式的成員國麵臨的壓力較大。但是壓力的大小與成員國自願實行的改革標準的高低並無直接的聯係。後兩種移植模式都有成員國實行的改革標準超越了歐盟的最低要求，從而實現了對指令某些方麵的過度移植。如賦予雇員在休假期間被告知公司重要事件的權利（奧地利）、由雇主對緊急情況休假支付津貼（德國）、雇主在每年為期3天的緊急家庭原因休假期間必須向雇員支付津貼（愛爾蘭）、將假期長度從6個月延長至10個月（意大利）、找到他人替代自己工作的自主就業的婦女可享受減稅（意大利）、實行為期30天的祖父母親職假（葡萄牙）。即便如此，這些成員國的指令移植進程並非都一帆風順，大部分成員國在移植指令時都出現了程度不同的波折。
6.3.2 指令移植進程中的波折
歐洲一體化發展至今，已在歐洲層麵建立了比較完善的行政機構、參與方式與製度規範。但在成員國層麵，符合歐洲一體化的製度建設仍未達到令人滿意的水平。各國不完全遵從指令要求的移植行為就表明要真正在製度上推進歐洲一體化仍然任重而道遠。
為了履行執行指令的責任，成員國政府必須同時完成以下兩個行動：將指令正式納入本國法律體係之中；采取適當的行政措施以確保指令得到有效實施與實際執行。Lampinen，R。 Uusikyl，P。（1998），‘Implementation Deficit-Why member states do not comply with EU directives？’，Scandinavian Political Studies 21（3），P。233.如果成員國未能有效履行責任，就會被視為違反指令的移植要求。根據歐洲執委會2004年1月的統計，各成員國積壓的未完成移植要求的指令數量平均達到了43件（1.7%）。其中，意大利、法國與德國積壓的數量最多，分別為64件、62件與54件。總的看來，在親職假指令的移植進程中，主要存在以下幾種不符合歐盟指令要求的情況。
首先，不正確的法律移植。歐盟指令是成員國經過長期討論而精心達成的一種妥協，因此不可能形成闡述十分清晰的文本，這就為成員國不同的理解留下了餘地。出於種種原因，某些成員國未嚴格按照指令的硬法要求進行本國立法的調整或創建，從而使指令的正確移植出現了偏差，如壓縮指令的覆蓋範圍、削減指令提供的權利並增加某些限製性條件等。
在親職假指令的移植中，英國與愛爾蘭兩國政府進行了不正確的移植。它們采取一刀切的做法，故意縮減指令的覆蓋範圍。為在職父母提供為期3個月親職假指令的文本規定，因實施成本巨大而遭到兩國雇主協會的強烈抵製。英國的雇主協會估計，如果英國引進親職假計劃將會額外增加大約6900萬歐元的經濟成本。因此，出於對生產成本增長的擔憂，雇主協會反對政府創建親職假計劃。在雇主協會的壓力下，英國與愛爾蘭政府分別將1999年12月15日和1996年6月3日前出生的孩子的家長全部排除出親職假的覆蓋範圍。歐盟委員會在接到兩國工會提出的申訴後，分別對英國與愛爾蘭政府發起了侵犯程序（infringement procedure）。1999年3月11日，委員會向愛爾蘭政府發出侵犯程序的第一步，即“正式信函告知”。委員會在此信函中指出，愛爾蘭的“一刀切”條款違背了歐盟指令的要求，希望愛爾蘭政府在2個月內按照指令要求進行調整。5月5日，愛爾蘭政府做出答複，認為成員國在實施指令時擁有判斷的自由，因此，“一刀切”的做法並不應該受到懲罰。鑒於愛爾蘭政府繼續堅持己見，2000年4月3日，委員會對愛爾蘭發起了第二步侵犯程序，提出“理由充分的意見”。委員會認為愛爾蘭政府違背了共同體的法律，沒有完全遵從親職假指令所規定的義務。2個月後，愛爾蘭同意修訂立法，取消一刀切的規定。英國在受到侵犯程序的督促後，也取消了一刀切的做法。