孫中山將整個革命建設分為三個階段：軍政時期、訓政時期和憲政時期。在訓政時期，孫中山設計的是以黨治國的模式。1929年3月，國民黨三全大會通過了《訓政時期黨、政府、人民行使政權治權之分際及方略案》，提出：“（一）中國國民黨於訓政期間，由中國國民黨全國代表大會（代表）國民大會領導國民行使政權；（二）中國國民黨全國代表大會閉會時，以政權托付於中國國民黨中央執行委員會執行之；（三）依照總理建國大綱所定選舉、罷免、創製、複決四種政權，應訓練國民逐漸推行，以立憲政之基礎；（四）治權之行政、立法、司法、考試、監察五項，付托於國民政府總攬而執行之，以立憲政時民選政府之基礎；（五）指導監督國民政府重大國務之施行，由中國國民黨執行委員會政治會議議決行之。”據此，在訓政時期，一切權力都集中於國民黨手中，政府負執行訓政之責，政府必須接受國民黨已確立的政策和方案。不過，國民黨的以黨治國，主要體現在中央一級。在實施中，中央政治會議是聯係黨和政府的橋梁，集國家立法、最高決策和人事大權於一身，被確定為“全國實行訓政之最高指導機關”，對國民黨中執委負責。
湖南在1926年7月就在國民黨的控製之下，隨後湖南建立了省黨部、縣（市）黨部、區黨部和區分部。與省、縣、區、鄉各級行政機構相對應，各自獨立，自成體係，相互製衡。1928年4月，中國國民黨湖南省黨務指導委員會成立，彭國鈞、張炯、李毓堯、王風喈、劉嶽峙、劉召圃、陳嘉任、羅介夫、張定等9人為執委。但是，湖南同全國各省一樣，地方各級黨部和政府的矛盾衝突非常激烈，正如孫科所說：“各省省黨部，各縣縣黨部，沒有一個黨部不是和同級政府發生衝突，不過多少而已。”其目的都是爭權奪利。省黨部認為：“以黨治國”就是要以黨統政，政府應該做黨的附屬機構。戰前，湖南省各級黨部與各級政府的矛盾尖銳，黨潮迭起。湖南省各地的黨政鬥爭有自己的特點：從表麵上看，是省黨部內部的甲乙兩派的鬥爭，但實質上省政府的要員大都卷入其中，表現為何鍵要控製省黨部，而省黨部又想從中分享一部分行政權。這種鬥爭形式從省黨部一直延伸到各縣市區黨部，如衡陽縣黨部像省黨部一樣分為甲乙兩派，乙派依附何鍵，打擊甲派。因此，地方機關團體均改成由乙派分子充任，區、保、甲長都更換了不少。造成這種爭鬥的主要原因是體製上的問題。首先是有黨政兼職的情況，如省黨部9個委員中，劉嶽峙、劉召圃、陳嘉任、張炯分別擔任省政府的財政、建設、民政、教育廳長。他們在任職時，都力圖控製各部門的人事權，培植自己的勢力。張炯就通過學校黨支部把持學校的行政。其次，雙軌製較單軌製多了一套官僚機構，權責不明，互相扯皮，當遇到黨政都可插手管理時，雙方矛盾就出現了。同時，國民黨中央要求地方黨部和地方同級政權互相監督，這也是造成地方黨政衝突的法規基礎。再次，國民黨成分複雜，派係繁多，加劇了各種矛盾。
對於地方黨部幹涉行政、爭權奪利的行為，國民黨中央態度堅定，嚴加製止，一再訓斥地方黨部不要直接幹涉地方行政。其目的是希望地方行政係統能獨立有效地行使各種職權，防止地方政治紊亂。因此，當地方黨政發生糾紛時，國民黨中央常常是指責甚至改組地方黨部。在湖南省，自黨務指導委員會成立後，就與政府矛盾不斷，國民黨中央多次派人來湘調解，在調解無效後，不得已於1929年8月改組了湖南省黨部，何鍵達到了奪取省黨部委員一職的目的。地方黨部在名義上與同級政府是平起平坐，但其發展趨勢是地方黨部成為同級政府的附庸，地方黨部也沒有辦法對同級政府實施監督。各級政府擁有民政、財政、建設、教育和人事權，甚至還握有軍權，而黨部僅負責一地的黨務，職責為組織訓練黨員、宣傳黨義、引導民眾和管理社會團體，機構較同級機構狹小，薪金也比同級政府人員低得多，且還要仰望各級政府撥給。如省黨部委員月薪為150元，而省政府委員月薪為500元，相差三倍多；縣黨部委員隻有幾十元，而縣長為300元。因此地方黨部的權力日趨萎縮，不少地方的黨部徒有虛名，湖南省各縣黨部的情況就是如此。
國民黨的“以黨治國”隻表現在中央一級。在地方，黨部僅僅是一個組織和宣傳機構而已，行政權遠遠高於黨權。
（二）抗戰時期湖南的黨政團體製