20世紀60年代是戰後美國實力的巔峰時期，無論是美國越來越深入地介入越南戰爭，還是美國在拉丁美洲實施的"爭取進步聯盟"計劃，抑或是美國和平隊在發展中國家的快速擴展，都體現了這一時期美國無出其右的政治經濟實力。不過，也正是由於在越南越陷越深，美國經濟狀況開始下滑，肯尼迪—約翰遜時代美國高調的對外發展援助政策逐漸陷入困境。1969年，尼克鬆政府上台後，美國在外交上開始了戰略收縮，提出了"尼克鬆主義"（Nixon Doctrine），在對外援助領域則是推出了與"尼克鬆主義"相呼應的"新方向"（New Direction），更加強調多邊援助，希望相應的國際組織及盟國在對外援助方麵能夠承擔更多的責任和義務。卡特政府上台後，美國依然受困於越南戰爭引起的後遺症，而且，卡特政府在外交領域的主要關注點在東亞和中東，尤其是與中國建立正常的外交關係和促進埃以和談。埃以戴維營和平協議簽署後，這兩個國家皆從美國得到了大量的經濟和軍事援助。但總的來看，卡特政府在發展援助領域不是很積極，而且，卡特政府將人權與對外援助捆綁在一起，發展援助成為其人權外交的輔助工具。裏根（Ronald Reagan）政府時期，發展援助再次成為美國外交政策的重要手段，自尼克鬆政府時期開始一直被美國政府所倡導的多邊援助政策被打入冷宮，為美國國家利益服務重新成為對外援助的首要考慮。冷戰結束後，隨著主要對手蘇聯的消失，無論是老布什政府，還是克林頓政府，盡管開始對一些全球問題予以關注，但總的來看，對發展援助不是很熱心。隻是由於"9·11事件"的爆發，出於反恐戰爭的需要，小布什政府才逐漸加大發展援助的力度，並且在2002年創立了新的發展援助項目，使得美國對外發展援助在冷戰結束後再次成為令人矚目的焦點。
一、尼克鬆政府對外援助的"新方向"
1969年1月21日，即尼克鬆總統入主白宮的第二天，總統的國家安全助理亨利·基辛格（Henry Alfred Kissinger）便向國務院、國防部、預算局、國際開發署以及進出口銀行的各位行政首長，發出"國家安全研究備忘錄第4號（NSSM4）"，告知，尼克鬆總統已經指示："就美國對外援助政策準備一份報告，以供國家安全委員會考慮"。NSSM4規定：報告由國務院負責經濟事務的代理副國務卿薩繆爾斯領導的"特別工作組"準備，工作組由政府適當機構的代表組成，為便於向國會提交行政當局的對外援助計劃和相關預算方案，工作組主席須在1969年3月15日前向國家安全委員會評估組提交報告。【1】3月25日，特別工作組報告《對外援助的政策選擇》（Choices in Foreign Aid），由負責經濟事務的助理國務卿向羅傑斯國務卿提交。
《對外援助的政策選擇》的主要內容有：
關於美國對外援助的目標。"美國通過援助所尋求的四個主要目標，即：對環繞於共產主義世界邊緣的國家保障其軍事安全；通過擴充或拒絕援助，對他國針對美國的相應政策起到短期的政治撬動作用；繼續參與對所選取國家長期（經濟）發展所做出的努力；快速推進這些國家的（經濟）發展。"報告提出，美國政府應對外公開宣布，"政府的援助計劃將聚焦於加速長期的經濟發展；在與發展中國家自助努力相協調的同時，對於存在安全隱患的美國盟國，繼續支持其對安全的要求。"為此，對外援助"應尋求轉向與其他主要工業化國家的共同努力。即使我們可能將不得不出於公開的政治目的而繼續支持開展援助，但是，應主要將援助作為一種獲取短期政治收益的杠杆。"
關於對外援助的水平。報告指出，"援助的水平與我們的目標緊密相連"，提出了最小化、適中、最大化三種對外援助的水平程度政策選擇，"涉及政府長期政策的輪廓"。
其一，"最小化的計劃"。主要包括相當於1969財政年度水平的國際開發署每年12億美元的雙邊援助預算資金國會授權，以及5億美元用於各種多邊主義製度的援助資金支出水平。"該計劃能夠確保邊緣地區的安全，並為主要的國家提供一種最小化的發展支持。"但同時它也"會造成廣泛的對外政策問題，對我們與其他捐助國家共同提升貢獻的努力造成嚴重危害。這一計劃將要求急劇減少對拉丁美洲、印度、巴基斯坦的支出，排除了在（越南）戰爭後對東南亞的重建努力。"
其二，"適中計劃"。主要包括每年20億～23億美元的雙邊援助支出以及5億～8億美元的多邊主義製度支出，"將使我們保持當前向欠發達國家的公共資源流出，以此保持我們在發展進程中的參與（水平）。它將使我們在所有捐助國家中轉入居中的行列，從而削弱我們的領導地位。它將向南亞這樣的地區繼續提供充足的資源，保持我們當前在拉丁美洲及非洲的卷入，使我們能夠在戰後東南亞地區實行多種政策選項中的某一政策選擇。"
其三，最大化計劃即"主要的計劃"。包括每年30億美元的對外援助資金，以及向多邊主義製度所提供的12億美元資金。它"將使美國重新在經濟發展過程中提供決定性的領導，達到與1963年之前援助所占國民生產總值比例相等同的資源轉移水平，並與大部分其他工業化國家相同等的水平。它將在實質上保持（南亞）次大陸的某種經濟發展，大大提升爭取進步聯盟，確保在東南亞的戰後主要發展計劃，並保持應對非洲新機遇的彈性。"
關於"美國經濟援助的組織"。報告指出，"我們的經濟援助計劃，通過四種主要的組成部分加以組織。"
其一，"建立一種公共的（私人投資）公司，以提高美國在欠發達國家的私人投資，在這一地區接管國際開發署所有的援助計劃。"它"將在我們的援助努力中反映出更加強調私人部分參與的這一決策"，"增加私人資源的流動，或者獲得其他任何的實質性收益"。
其二，"將技術援助從國際開發署中加以剝離，建立一個得到公共支持的基金，處理國際開發署的所有援助或其重要部分，或者，國際開發署將更為強調技術援助的比重"。"通過這兩種途徑實現對技術援助的全新強調，將反映出一種根本性的決策，即集中於實實在在的（經濟）發展以及受援國的自助。"
其三，"隨著時間的推移，通過多邊主義的製度，特別是國際複興開發銀行和國際開發協會，提升我們資本援助的份額。兩者均基於當前的負擔分擔原則，無論其他捐助國是否遵循這一標準。這一途徑將反映一種基本的決策，即集中於長期的經濟發展，並在我們的援助資金中尋求較少的短期政治性回報。"
其四，"遺留下來的軍事援助問題，將從對外援助法案以及國防部預算中轉移出來，或者，轉向一種新的軍事援助與軍事出售相結合的法律認可。"它將實現軍事援助與經濟援助的剝離，實現援助功能更富於邏輯的區分，"這一變化將減少針對外交政策以及軍事援助預算方麵的控製。"
關於"對基本援助計劃的補充措施"。報告認為，"在國際開發署之外，美國仍有眾多可以采取或支持的計劃。它們將為經濟發展做出貢獻，並滿足欠發達國家某些最為關切的利益。"為此，報告提出：
其一，"我們將使我們自己的《480公法》（PL‐480）以及進出口銀行計劃自由化，或者，至少扭轉《480公法》的嚴厲傾向"；其二，"我們將通過稅收激勵或取消政府計劃的某些約束，積極地推進美國在欠發達國家的私人投資"，這與創建私人投資公司有所不同；其三，"我們將采取措施尋求國際上的各種計劃，以推進欠發達國家的出口獲益。例如，通過對其產品的關稅特惠，或通過與其外彙賺取者之間的商品價格自由化協議（來實現）；"其四，"我們將采取步驟，應對欠發達國家日益嚴峻的所欠工業化國家債務問題。"【2】
雖然《對外援助的政策選擇》報告已經就美國對外援助的目標、水平、組織乃至補充措施提出了上述一係列政策建議，國家安全委員會也就此進行了討論，但基辛格仍對美國的對外援助現狀與未來走向深表憂慮，建議尼克鬆總統迅速采取措施。基辛格在彙報中向尼克鬆總統表示，"美國的對外援助計劃麵臨著嚴峻的危機。公眾的支持已經在實質上消失了；約翰遜總統的近兩個預算要求，也分別被削減了25%和50%；我們的援助占國民生產總值的百分比已經落後於其他大多數發達國家；我們的援助目標並不明確，而且相互嚴重地脫節。"基辛格認為："對外援助處於我們與一係列關鍵性國家和地區，特別是拉丁美洲及印度等關係的中心位置，它同樣處於我們在工業化世界領導地位的中心。"他提出："所有問題的核心在於，需要對我們的援助目標加以明晰，需要強化總統對目標實施的領導。"【3】
到1969年4月3日，基辛格通知國防、財政、預算等各部門以及國務院、中情局、應急準備局、國際開發署、科技辦等機構負責人，尼克鬆總統已經批準了3月26日國家安全委員會會議關於對外援助問題的討論結果。決定：
1."繼續支持對外援助計劃"。"雖然國會情緒日益傾向於孤立主義，但必須以一種更為有意義的方式證明新計劃的正確性。其中，人道主義援助需得到強化，美國更高水平經濟發展中的長期經濟利益，同樣具有重要性。援助努力將不再建立在對美國政治利益得到即時回報的基礎上。"
2."針對1970財政年度的對外援助授權要求，將基於慷慨的原則，以此初步反映出政府在對外援助問題以及在隨後數年中，相應開支所遭受限製問題上的態度。在可能的情況下，國會的某些對外援助削減舉措應有望予以減少，技術援助應予以增加。"
3."支持美國對亞洲發展銀行特別基金的貢獻，但希望其他國家特別是日本作出更大的貢獻。"
4."同意未來的（對外援助）計劃建議案將包括：（a）更多地強調，將美國技術秘訣向欠發達國家轉移，從而實現特別是在食品生產上對技術援助進行更多的強調；（b）明確訓令國際開發署，在受援國強調私人企業（的合作）；（c）建立一個私人投資公司；（d）準許向不再需要發展貸款的受援國提供技術援助；（e）保留軍事援助作為對外援助計劃的一部分。"
5."考慮建立一個非政府委員會，以便對1970財政年度的對外援助計劃進行評估，並為總統考慮美國援助計劃的進一步變革提供基礎。這一變革即在整個70年代期間，向以多邊主義為主的機構提供捐助。"【4】
由此可見，經過兩個月的摸索，尼克鬆政府大致確定了對外經濟援助政策的方向。即：更加強調美國國內及國外私人機構在對外援助上的參與，更加強調捐助國提供援助與受援國"自助"的結合，更加強調支持和通過多邊主義國際製度展開對外援助。這樣有助於在確保美國全麵外交戰略利益與美國霸權對外援助"領導"地位的前提下，通過推動私人機構及其他國家在對外援助上的"更大貢獻"，通過"轉向與其他主要工業化國家的共同協作"，爭取實現美國雙邊和多邊對外援助負擔和責任的分擔。
5月22日，根據國際開發署的提議，基辛格向尼克鬆總統建議，成立一個委員會或"特別工作組"（Task Force），對未來美國的對外援助進行研究。基辛格提出，委員會或工作組所提交的報告應著重於援助計劃的目標，以及達成目標的範圍與形式，應清楚地闡明對外援助與對外政策的關係，"其焦點應在於基本的目標與外交政策"。5月28日，尼克鬆總統向國會發表了關於1970財政年度對外援助計劃的谘文。【5】在谘文中，尼克鬆總統提出，將建立一個由經濟專家組成的"總統國際開發特別工作組"（President's Task Force on International Development），"對整個對外援助政策進行評估"。隨後，"美利堅銀行"主席魯道夫·彼得森（Rudolph Peterson）被任命為特別工作組主席。【6】尼克鬆總統在接見彼得森時分析指出，"近20年以來，在對外援助領域，已經沒有真正的新思想出現。……每一個人都患上了‘馬歇爾計劃綜合征’（Marshall Plan Syndrome），它在歐洲和日本之外不幸地未能發揮（援助的）功效"。為此，"工作組必須提出一個全新的對外援助途徑，否則美國的援助計劃就會滅亡。"尼克鬆總統提出："我們需要擺脫政府對政府的援助"，在對外援助中，"私人部門扮演著重要的角色"，在人道主義援助問題上，"關鍵在於幫助那些按照經濟途徑行事，特別是依賴於私人部門的國家。""我們不必援助每一個國家，例如，某些先前的宗主國就應該承擔其前殖民地的責任。美國應該隻援助那些主要與美國利益相關的國家。""日本和西歐必須增加其對外援助努力。"基辛格則明確表示："我們必須轉向其他國家更大程度的自我依賴，這是我們整個外交政策的強力推進舉措，即促使其他國家肩負起更大程度的負擔分擔"。"我們現在已經麵臨著推動世界秩序發展的問題，在其中，美國將不再獨自承擔整個負擔。這意味著某一地區單個的國家將被聯接起來，然後再與美國相聯係。"【7】
為對特別工作組的研究進行進一步指導，10月16日，基辛格再次接見包括魯道夫·彼得森在內的特別工作組成員，再次闡明了對外援助責任分擔原則下美國對外援助與外交政策的關係。表示，"我們現在已經處於馬歇爾計劃時代的終結時期，世界麵貌將因為美國的（援助）計劃而改變。在這一時期，我們的活力、我們的詳盡建議，就是我們對發展進步所做出的貢獻。""尼克鬆總統已經開始在他的環球之旅中，特別是在亞洲，表明了對外援助的一種新方向……他強烈推動的（概念）就是，其他國家應該從現在開始增進其自身進步的責任分擔。美國當然隻應做出其所能承擔的特定貢獻。我們應鼓勵區域性的（援助對象）劃分，特別是在應對國內顛覆或甚至國外侵略的問題上，我們尋求減少美國對外援助角色中的軍事成分。""我們認為，我們應該促使其他工業化國家對某些欠發達國家予以關照，在那裏，它們存在著強勁的曆史性利益。""尼克鬆總統選擇多邊主義（對外援助）途徑，而非現有的雙邊主義途徑，在總體傾向上，他偏好於走向日益增強的多邊主義。"【8】
1970年2月11日，尼克鬆總統和基辛格再次與特別工作組主席魯道夫·彼得森舉行會晤。會見中，圍繞美國對外援助的目標、美國多邊主義對外援助、雙邊對外援助、對外援助的實施等問題上的基本看法，魯道夫·彼得森向尼克鬆總統和基辛格作了工作組的意見和工作進展彙報。
關於美國對外援助計劃的目標與原則，魯道夫·彼得森向尼克鬆總統表示："我們尋求一個穩定的世界，在其中，我們不但分享利益，而且分擔國際合作的責任。我們不願意生活在一個僅能存活10年、15年的世界中，除非我們現在就采取行動。必須通過一種世界性的集體努力，以解決汙染問題、減少貧困、提高生活的水平。這些問題並不局限於民族國家的疆界之內，如果不能在這些活動中實現對美國福利的部分分擔，很難想象美國能在這個世界中承擔其應有的角色。我們今天的援助努力，即使與10年之前相比，看來也已經有了巨大的不同，讓馬歇爾計劃的時代一去不複返吧。我們所需要的是完全不同的努力途徑。"
關於美國對外援助的多邊主義方式，魯道夫·彼得森向尼克鬆總統表示："我們對援助多邊主義化的日益強調，得到了除國會中的某些反對意見之外的廣泛的國內支持。"它"將成為我們對外援助政策上一種主要的強力推進措施，用以擴充我們長期的對外援助形式"。
關於美國的雙邊對外援助計劃，魯道夫·彼得森向尼克鬆總統表示："我們的長期發展貸款，應通過一個獨立的政府性公司加以開展。它可以被稱為某一‘基金’或‘公司’，也可以讓其擁有自己的董事會及自己的管理機製，發揮類似於銀行的功能，尤其是自行決定回報的收益比率"，其資金來源應主要為私人資本。同時，應建立另一個新的政府性公司，發揮其巨大的作用，"其功能的發揮，應集中於對發展問題進行研究，包括欠發達國家自己的研究。"另外，應進一步擴大現有的"海外私人投資公司"在私人對外援助方麵的作用，推動私人部門扮演更為重要的角色。
對於彼得森所提出的上述想法，尼克鬆總統表示同意，認為"這些想法均非常之好"。【9】
1970年3月4日，以魯道夫·彼得森為主席的"總統國際發展特別工作組"，形成了"20世紀70年代美國的對外援助：一種新的途徑——國際發展特別工作組致總統的報告（U.S.Foreign Assistance in the 1970's：A New Approach—Report to the President From the Task Force on International Development）"。3月5日，報告提交尼克鬆總統，並由尼克鬆總統轉發至國務院、財政、國防、農業、商務、預算各部局行政長官，以及經濟顧問委員會主席、國際開發署署長、進出口銀行總裁和美國貿易特別代表。根據尼克鬆總統向上述相關各部門發出的備忘錄顯示，報告主要從三個方麵，對美國在20世紀70年代的對外援助政策進行了考慮：（1）"對外援助的所有途徑"，包括："我們計劃的目標"、"（對外援助目標）與整個美國外交政策的關係"、"援助的多邊主義渠道與雙邊主義渠道的結合"、"決定我們對外援助水平的基礎"、"達成各種特殊目標的種種政策建議"等；（2）"多邊主義的特別計劃"，包括："美國對於‘國際開發協會’、‘美洲國家發展銀行’及‘國際金融公司’所做出的貢獻"、"多邊主義援助對雙邊主義援助困難的解決"、"債務問題的政策重新規劃"、"私人投資的國際保險與擔保"、"計劃生育規劃"等；（3）"美國的雙邊主義計劃"，包括："針對不同目標的不同計劃"、"關於建立‘美國國際開發銀行’及其彈性貸款期限及擔保授權的建議"、"關於建立‘美國國際發展協會’及其與‘美洲國家社會發展協會’間關係的建議"、"關於合並軍事性援助、支持援助及相關援助計劃的建議"、"關於建立美國國際開發委員會的建議"、"在所有計劃中提高政府的彈性"、"對欠發達國家投資的收支平衡控製問題"、"包括普遍特惠製在內的貿易問題"等。