關於非洲地區，尼克鬆總統表示，"美國在非洲前途方麵能起的主要作用是支援經濟發展——這是所有非洲國家的首要目標之一……我們的共同目標是非洲的自立，非洲人的努力——包括國家的努力和區域性的努力——是取得這項成就的關鍵所在。非洲區域性合作機構的發展和成就，使我們感到鼓舞。最近設置的非洲發展基金，就是非洲人的這種主動性的一個很有希望的例子。""我們對非洲的援助，除了通過雙邊援助以外，還有一條途徑，就是國際機構向非洲提供的基金有30%以上是由我們提供的。"【47】
總之，尼克鬆總統強調，"我們已經通過向世界銀行、美洲開發銀行、亞洲開發銀行和聯合國開發計劃署這樣一些國際機構為發展援助作出了重大的貢獻。由於這些機構具有多邊性和非政治性，所以這些機構在同受援國討論有關開發政策問題時常常可以比較嚴格和坦率。這些機構做了出色的工作，為協調援助國的各項援助提供了基礎，又在發展援助的努力中發揮了適當的領導作用。我為這些機構和為我們的雙邊計劃所要求的經費，對於發展中國家的人民，對於我們同發展中世界的關係的結構，都是至為重要的。"【48】
可見，尼克鬆政府在主張由美國自身向發展中國家提供雙邊對外援助的同時，更加強調通過國際機構、國際組織等國際製度的多邊主義方式展開對外援助，以此實現對美國對外援助負擔與責任的分擔。其中，雖然麵臨著美國國會在多邊對外援助資金預算方麵的削減壓力，甚至一度不得不作出由多邊對外援助轉回雙邊對外援助的決策。但從尼克鬆政府首屆任期的基本主張以及贏得第二任期後的再次表態來看，尼克鬆當局並沒有放棄多邊對外援助的途徑，甚至積極評價以往國際製度在多邊對外援助中的地位和作用，將對外援助負擔與責任分擔的希望，寄托於國際製度下國際經濟合作的實現。
二、搖擺於雙邊與多邊之間：卡特和裏根政府的發展援助政策【49】
1977年1月，民主黨人吉米·卡特入主白宮，成為美國新一任總統。作為民主黨的政治家，卡特總統基本繼承了肯尼迪—約翰遜政府的發展援助思想，尤其希望擴大對不發達國家和地區的發展援助。同時，考慮到美國尚未從"越南戰爭綜合征"中完全恢複過來，而且，美國的通貨膨脹率一直居高不下，卡特也認可尼克鬆—福特政府強調多邊援助的"新方向"。更為重要的是，由於卡特總統本人的宗教色彩，他將自己的一些人道主義思考注入發展援助的政策中，這也符合尼克鬆—福特政府晚期，美國國會所一直強調的，美國對外援助要滿足人類的基本需求，關注不發達國家公眾的健康、教育、居住條件、就業、人口控製、農村發展等方麵。【50】
在1976年7月12日民主黨的全國代表大會上，卡特發表了接受民主黨提名的演說，他在演說中簡要闡述了自己的發展援助政策——"關注不幸和受苦難的人民是美國的傳統，我們的援助項目應該致力於減輕貧困和支持人類對自由與尊嚴的追求。我們將會看到，美國將承擔起國際發展援助屬於自己的義務，包括為世界銀行屬下的國際開發協會第五次提供資金補貼。我們將執行這樣的發展援助政策——它強調利用多邊的和地區的開發機構，它還包括對各個國家援助計劃的評估，要使最需要幫助的人們能夠享受那些項目帶來的收益"。【51】這個演說基本體現了卡特總統發展援助的基本理念，那就是強調多邊援助與人道主義關懷。
應該說，與其前任相比，卡特總統對發展中國家給予了更多的關注。卡特總統及其周圍的智囊認為，在尼克鬆和基辛格主導下的美國對外政策，太過重視大國間的均勢外交，而忽略了美國與發展中國家的關係。而在當今國際政治舞台上，發展中國家的地位和作用越來越重要，尤其是在美國同蘇聯對抗的過程中，美國更是需要發展中國家的合作。卡特總統的國家安全事務助理布熱津斯基就將"恢複美國對第三世界的政治號召力"，作為美國政府的三大目標之一。卡特總統在聖母大學發表的對外政策演說中，也將"減輕（發展中國家）的痛苦和縮小世界性的貧富差距"作為其外交政策的中心內容之一。【52】在發展援助領域，卡特政府的具體做法之一就是將人權問題與美國的援助掛鉤，在美國發展援助中注入了保護人權的因素。【53】
然而，卡特政府在處理與發展中國家的關係過程中，將主要精力放在了與中國建立外交關係和巴以和談上，與中國建立外交關係後來也成為卡特總統本人最為驕傲的外交成就之一。卡特總統致力於中美關係正常化，除了拉中抗蘇的戰略考量之外，同時也是其加強與發展中國家合作的重要舉措。卡特總統後來在談到這個問題時曾分析說："有了中國這個朋友，還會有個很有意思的潛在好處，那就是它能悄悄地改變我們本來很難與之打交道的發展中國家的態度……中國在某些發展中國家的信譽非常好；我們把同中國合作看作是促進和平和加深美國同這些國家之間相互了解的一個途徑。"【54】卡特政府居間調解埃以關係，並最終促成雙方舉行了著名的戴維營和談和簽署《埃及以色列和平條約》。為鼓勵埃以化解彼此矛盾，結束敵對狀態，卡特總統為雙方開出了高額的"和平紅利"，承諾向雙方提供價值50億美元的經濟和軍事援助，其中30億美元為經濟支持基金，占當時美國雙邊經濟援助總額的42%。隻是卡特政府試圖將美國發展援助的規模翻一番的設想，由於通貨膨脹的壓力和美國國會的反對，最終未能實現。【55】在對外援助領域，卡特政府時期所留下的重要烙印就是對援外機構所做的改革和調整。
自卡特政府執政後期，美國國會便在醞釀對美國的對外援助領域進行改革，改革的矛頭所向是美國對外援助機構，希望通過機構改革，使美國對外援助機構之間能夠加強協作，對外援助計劃更加行之有效。麵對國會的改革壓力，卡特政府的新任國際開發署署長約翰·吉利甘（John Gilligan）上任伊始就成立了由托尼·巴伯（Tony Babb）擔任組長的特別工作小組，負責研究對外援助機構的改革方案。巴伯小組的主要成員來自國務院、財政部、農業部、商業部以及國家安全委員會等。調查報告的結論主要有兩個方麵：第一，美國對外援助機構應該進行內部重組，但它應該是分散的而不是集中到一個機構中；應該改變對外援助機構的成員結構，尤其應當提高國際開發署中更加具有相應專業知識的成員比重；同時賦予援外機構更大的權利。第二，在美國對外援助領域，當長期的發展利益與短期的緊急事件發生矛盾時，"發展的訴求"往往會變得非常微弱。在這種情況下，美國的決策者往往會忽視這種目標間衝突的內在屬性。巴伯小組的報告認為，產生這一問題的原因在於美國對外決策部門之間的不協調，尤其是美國國務院與美國國際開發署之間的不協調。因而，報告認為，解決這一問題的"最佳途徑在於在國際開發署與國務院之間培育更加密切的聯係。"【56】
幾乎與巴伯小組同時，美國國務院也委托有"民主黨影子政府"之稱的著名智庫布魯金斯學會，對美國的對外援助進行了評估，在題為"發展援助戰略的評估"的報告中，布魯金斯學會幾乎得出了與巴伯小組的報告相反的結論。報告認為，當美國對當前的緊急事件反應過度時，"發展援助的長期效果就會褪色"。盡管布魯金斯學會也承認，就其結構與工作而言，美國的援外機構是分散的。但是，為了更好地協調不同援外機構之間的工作，有必要建立一個新的機構——開發合作署（Development Cooperation Agency），取代國際開發署，開發合作署署長直接對總統負責，向總統彙報工作。布魯金斯學會的研究小組認為，美國經濟援助應該關注那些最為貧苦的國家，向這些國家提供更大規模的援助，以幫助這些國家擴大就業、提供基礎服務並生產更多的產品；對於那些中等收入的國家，則可以通過擴大貿易與投資來促進其經濟的進一步發展。
顯然，無論是美國國務院還是國際開發署，都不希望對美國對外援助機構做大的變革，因為這顯然會觸動現有官僚體係，並影響相當大一部分官員的利益。美國國會對行政部分的改革態度明顯感到不滿，參議院對外關係委員會成員赫伯特·漢弗萊（Hubert Humphrey）決心推出國會的改革方案，以重新組織美國的雙邊援助計劃。在他的努力下，美國國會於1978年通過了關於建立國際開發合作署（International Development Cooperation Administration，IDCA）的立法。1979年4月10日，卡特總統簽署了成立國際開發合作署的行政命令。按照漢弗萊的本意，是希望新建立的國際開發合作署能夠成為一個獨立機構，統一協調分散在國務院、財政部、農業部等各個部門的對外經濟援助項目，以提高美國官僚部門的辦事效率，進而提高對外經濟援助的政治影響。根據美國國會通過的立法和卡特總統頒布的行政命令，應該說漢弗萊的願望基本上實現了。如國際開發合作署署長將是美國總統和國務卿在國際發展問題方麵的主要顧問，同時取代國際開發署署長，擔任發展合作委員會（Development Coordination Committee）的主席，並負責製定美國對外經濟援助的預算。新成立的國際開發合作署取代了原來屬於國際開發署的業務，並且將海外私人投資公司（Overseas Private Investment Corporation，OPIC）【57】置於自己的管理之下。【58】
然而，漢弗萊精心設計和建立的這樣一個機構卻敵不過華盛頓的官場政治鬥爭。美國國務院不肯將製定對外援助規劃的權利讓出來，而國際開發署也想盡可能多地保留對外經濟援助的自主權。這樣，美國國務院與國際開發署聯手，並得到了白宮負責經濟事務的特別助理亨利·歐文（Henry Owen）的支持，使得新設立的國際開發合作署背離了美國國會的初衷。這個新的政府機構根本沒有得到重組美國對外經濟援助所必須的權力，甚至其自身的功能、在美國對外經濟援助中的地位和作用，以及國際開發合作署署長與國際開發署署長之間的關係都不甚清晰。實際上，在美國國會立法過程中，參眾兩院的很多議員對國際開發合作署也沒有一個非常明確的概念，他們中的多數人將其視為龐大的美國對外援助官僚體係中的一環而已。正是在這樣的背景下，國際開發合作署作為一個新的機構，尷尬地出現在美國對外經濟援助領域。
國際開發合作署完成其法律手續已經是卡特政府執政的後期，一般而言，在政府可能麵臨更迭的情況下，在政府內部建立一個新機構是比較困難的，國際開發合作署就是典型的例子。國際開發合作署真正投入運作是在裏根政府上台後。但裏根政府對這樣一個機構顯然是非常不滿意的，因而刻意忽略這個機構的存在。裏根總統通過任命皮特·麥克弗森（Peter McPherson）同時擔任國際開發署和國際開發合作署的署長，實際上將後者置於前者的從屬地位，使之在美國對外經濟援助領域被邊緣化。
卡特政府執政初期也曾經試圖加大發展援助在美國經濟援助中所占的份額，並相應減少了經濟支持基金所占的比重。應該說，卡特政府的這一舉動反映了這屆政府對外政策的基本原則，尤其是對發展中國家人權外交的基本原則，即美國應該從"過度恐懼共產主義"中解脫出來，因為它使得美國"擁抱任何與美國站在一起的獨裁者。"【59】不過，這一政策隨著美國入侵阿富汗而改變，為應付蘇聯的威脅，美國不得不重新回到原來的思維模式中，其標誌就是卡特主義的誕生。1980年1月21日，在提交給國會的國情谘文中，卡特總統表示："任何外部勢力試圖控製波斯灣地區的企圖，都會被視為對美國極其重要的國家利益的攻擊，這種攻擊將會受到包括武力在內的一切必要手段的還擊。"【60】為維護美國在波斯灣地區的利益，卡特政府放棄了對這一地區一些獨裁政權（如巴基斯坦的齊亞·哈克軍政府）人權政策的譴責和攻擊，轉而與其和好並向其提供大量的經濟和軍事援助。在卡特政府後期，自尼克鬆政府時期就開始執行的多邊援助體係開始逐步讓位於雙邊援助；同時，以關注人類基本需求，解決不發達地區的貧苦問題為目標的發展援助，在美國對外經濟援助中的地位下降，而以維護美國及其盟友安全為目標的經濟支持援助，在美國對外經濟援助中的地位再次得以提升。美國學者在談到卡特政府的對外政策的矛盾性時曾做出如下分析："卡特政府最具特色的對外政策——理想主義的目標、對左翼革命民族主義的容忍以及相對開放的政策製定，隨著傳統的對安全與經濟關注的上升，以及對上述傳統關注的國內政治特征變得清晰而逐漸褪色。"【61】卡特政府的對外發展援助政策同樣也未能逃脫類似的命運，這也意味著，尼克鬆政府時期所推動的對外援助"新方向"，到卡特政府執政後期，基本上成了曆史。
1981年1月，羅納德·裏根取代卡特，成為白宮的新主人。在裏根政府的內閣成員中，出身於保守智庫傳統基金會（Heritage Foundation）的學者多達十幾人，這給新一屆政府增添了濃厚的新保守主義色彩。裏根政府就職之初，正值美國麵臨內憂外患的境遇。從國內來看，美國經濟處於衰退期，【62】持續低迷的美國經濟讓國內公眾不滿的壓力大增；在國際上，蘇聯及其盟友在世界各地采取攻勢，如蘇聯入侵阿富汗、越南在柬埔寨的存在，古巴軍隊在非洲一些國家的存在等。為應對來自內外兩方麵的挑戰，裏根政府對前任政府的政策作出較大調整，其中，對外援助政策首當其衝。
實際上，還在裏根競選總統期間，他所依賴的智囊——傳統基金會的策士們就已經在為新政府籌劃新的對外援助政策了，負責研究新政府對外政策的團隊負責人是傳統基金會的總裁小愛德華·菲爾納（Edw ard J.Feulner Jr.）。菲爾納本人反對政府對政府的援助模式，但他支持能夠維護美國經濟利益和對外政策目標的雙邊經濟援助。他認為，前任政府低效率的官僚機構妨礙了美國對外經濟援助計劃的實施。為此，菲爾納與裏根政府的新任國際開發署署長皮特·麥克弗森一起，致力於美國對外經濟援助政策的改革。
與卡特政府不同的是，裏根政府的對外援助政策直接服務於其冷戰戰略。所以無論是尼克鬆—福特政府時期對外援助的"新方向"，還是卡特政府的人權外交，對裏根政府都沒有太大的吸引力。裏根政府從一開始就將對外援助與對蘇冷戰及美國切身的經濟利益聯係在一起。裏根政府的第二任國務卿喬治·舒爾茨說："我們的經濟援助計劃是我們的外交政策的關鍵工具，而且是直接地與美國的國家安全和經濟繁榮聯係在一起。"【63】在這種思想的指導下，裏根政府基本上放棄了與一些多邊色彩的國際組織在對外援助領域的合作，更加關注雙邊合作；裏根政府為那些被認為麵臨來自外部勢力威脅的國家如洪都拉斯、巴基斯坦，或者遭到內部反對勢力威脅的友好政權如薩爾瓦多、蘇丹等提供了數額可觀的經濟和軍事援助，對那些被認為是不友好、不合作或者難以控製的國家如尼加拉瓜、坦桑尼亞等國，則是削減甚至取消經濟援助。
裏根政府將其發展援助政策概括為"四個支柱"，"四個支柱"理論是裏根在競選總統時期由其智囊之一麥克弗森提出的。麥克弗森曾經作為和平隊誌願者在秘魯工作過，對發展中國家的情況比較了解。尼克鬆—福特政府時期，麥克弗森曾經在白宮擔任法律官員。裏根競選期間，延攬麥克弗森擔任對外經濟援助政策的顧問，麥克弗森將新政府在對外經濟援助領域應該采取的政策概括為四個方麵，即"四個支柱"，包括：政策對話與改革——美國尋求與東道國政府在發展政策和政策改革方麵取得一致；製度發展——主要是將對外援助分散在不同機構中，尤其鼓勵分散給私人組織和誌願者組織，而不是依賴於公共機構；技術轉讓——尤其是在生物醫學研究、農業和人口控製等領域尋求取得突破；私營部門的發展——主要體現在提升私營部門在解決發展問題方麵的作用。麥克弗森強調，美國對外經濟援助的四個支柱所要達成的目標是，"通過主動的和創造性的援助幫助（受援國）人民自助，以尋求加快其自身的可持續性發展，同時促進國際貿易的發展。"【64】根據麥克弗森的論述，四個支柱的核心就是削弱政府在對外發展援助中的作用，將對發展中國家的發展援助部分地轉移到私人企業或民間組織身上。裏根政府的這一政策反映到對外援助的預算中就是，發展援助和人道主義援助在美國對外援助（包括經濟和軍事援助援助）所占的比重明顯下降，從1981年的50%下降到1984年的40%，四年下降了10個百分點。而且，到1984年3月，麥克弗森在國際開發署內部發表的演說中，還在強調擴大和深化與美國大學的關係，以及充分利用美國公司內部的技術，通過美國工業的介入，利用其貿易和發展項目來促進發展中國家更大程度的發展。【65】