三、從老布什到小布什——後冷戰時期的美國發展援助政策
東歐劇變和蘇聯解體後，美國冷戰的對手、意識形態的對手消失了，美國成為世界上唯一的超級大國。同時，美國向發展中國家提供發展援助的兩大理由之一也隨之消失。但美國發展援助的另一大因素依然存在：即促進發展中國家的經濟發展，增強這些國家的生產力和購買力，從而擴大世界貿易和壯大全球經濟。無論是發展中國家還是包括美國在內的發達國家，都將從這一發展中受益。另外，在美國國內對發展中國家人道主義危機的關切，也是繼續向發展中國家提供發展援助的重要動力。不過很明顯，在冷戰結束後，美國對外發展援助的動力較之裏根時代更為不足，所以布什政府以及後來的克林頓政府，無論是在行政係統內部，還是在與國會打交道的過程中，都沒有為發展援助提供持之以恒的支持。
在布什政府時期，美國國際開發署無論是領導人還是政策，均處於雜亂無章的狀態，甚至一些政治人物試圖將國際開發署改造為服務於私人部門的商業推進機構。布什政府的第一任國際開發署署長是阿蘭·伍茲（Alan Woods），應該說，伍茲對國際開發署的工作並不陌生，他在裏根政府時就已經取代麥克弗森，成為國際開發署的署長。但在被布什總統任命為新政府的國際開發署署長後不久，他就被查出身患癌症，並於當年病逝。所以，國際開發署在1989年的工作僅僅限於維持。1990年，羅納德·羅斯肯斯（Ro nald Roskens）接替伍茲的國際開發署署長職務。
在後冷戰時期美國對外發展援助的曆史上，盡管伍茲並沒有多少建樹，但他還是以其"伍茲報告"（Woods Report）——《發展與國家利益：邁入21世紀的美國經濟援助》（Development and National Interest：U.S.Economic Assistance into 21Century）而難以被研究者所忽視。這個報告是裏根政府後期，美國國際開發署對美國國內改革對外援助政策呼聲的回應，它反映了裏根政府乃至後來的布什政府對外發展援助的走向，即鼓勵民間企業更多地介入發展援助領域；美國的發展援助應促進發展中國家的市場經濟改革。所以，這個報告並不認為經濟援助是發展中國家經濟發展的重要力量。如報告提出：已經實現經濟發展和正在實現經濟發展的國家，在很大程度上是因為選擇了正確的政策，充分開發了本國的人力資源和物質資源。此外，強勢擴張的美國經濟、健康的貿易環境、營利及非營利的民間組織所提供的援助也發揮著重要作用。總的來看，美國直接的發展援助在促進受援國經濟發展方麵隻發揮著次要作用，而且並不是總能富有成效。很顯然，這個報告對美國發展援助在發展中國家的作用沒有給予足夠的重視，也忽視了發展中國家的基本需求如發展教育、改善保健體係等，報告的中心思想是"自由市場力量是經濟發展的關鍵。"【80】
在伍茲代表美國行政機關起草發展援助的改革方案的同時，美國國會也試圖提出自己的對外援助改革方案。眾議院外交事務委員會主席但丁·福賽爾（Dante B.Fascell）任命了一個跨黨派特別工作組，由李·漢密爾頓（Lee Hamilton）和本·吉爾曼（Ben Gilman）擔任召集人。這個特別工作組的產生源於美國國會對美國發展援助的挫折感，即美國對外援助分散、成效不彰，美國對外經濟援助既沒有反映國際經濟正在變化的局麵，也沒有反映美國作為經濟援助提供者的角色在淡化。這個特別工作組的研究報告於布什政府上任的第二個月正式公布。報告批評美國政府將大量的資源用於經濟支持基金；認為國際開發署承擔了過重的任務，而且將稀少的資源分散到太多的國家。鑒於此，特別工作小組建議：製定新的國際經濟合作法案（International Economic Cooperation Act）取代1961年的對外援助法案；創建一個對外援助執行機構取代國際開發署；確認將經濟增長、環境保護、緩和貧困、民主和經濟多元化作為對外援助的目標；在執行對外援助計劃時保持更大的彈性；新機構應對經濟援助的結果而不是資源分配承擔更大的責任；加強與美國其他國際經濟政策以及其他援助國的協調等等。在福賽爾的領導下，美國眾議院以這個報告為基礎，製定了《國際經濟合作法案》，並在眾議院以314票對101票順利通過。但該法案在參議院卻未能獲得足夠的認同，參議院多數黨領袖甚至未將其交付表決，使得這一法案胎死腹中。
羅斯肯斯接任國際開發署署長後，美國國際開發署在後冷戰時期的對外經濟援助戰略才更加清晰並具有了一定的連續性。1991年，羅斯肯斯將國際開發署的工作定位為促進受援國的經濟和政治自由化，並認為這是改善受援國人民生活狀況的基本條件。美國國際開發署將向那些邁向自由化的國家提供直接的經濟援助；但對那些不願意進行重大改革的國家，美國將"謹慎"考慮是否提供幫助。國際開發署在其提交的1993年財政預算計劃中，明確規定了美國對外經濟援助的目標：支持經濟和政治改革；投資人力資源開發；加強支持擴大商品生產和服務的機構及基礎設施建設。【81】羅斯肯斯希望國會配合，將美國對外援助集中於解決幾個問題，集中於幫助幾個正在進行政治經濟改革的發展中國家或前共產主義陣營的國家。
布什政府前期，美國在發展援助領域最顯著的成就就是《支持東歐民主法案》（Support for Eastern European Democracies Act，SEED）的通過。這個法案授權布什政府在未來三年，向中東歐國家提供總共9.38億美元的援助，這一數字是布什政府所要求的兩倍。【82】美國國會在法案中明確表示，SEED"通過提供技術援助、鼓勵進行市場經濟改革，並且在選擇的基礎上，作為有成本效益的社會保障網絡，關心那些在經濟轉型過程中遭到重創的人們。"【83】盡管美國政府和國會對援助中東歐國家充滿熱情，但還是遭到了一些美國媒體的強烈批評，認為布什政府在向中東歐國家提供援助時不甚積極，所提供的經濟援助數額"毫無價值"，美國國務院是將東歐國家視為第二類甚至第三類重要地區來看待。但直到1990年夏天審核新財政年度預算時，美國對東歐的經濟援助一直受到公眾的支持。這一時期，美國對東歐所提供的另一類實質性援助就是給予東歐實現轉型的國家最惠國（Most Favored Nation，MFN）待遇，1990年，捷克斯洛伐克和波蘭率先取得了美國的最惠國待遇。
為配合東歐國家的轉型需要，布什政府還將和平隊派到了這些國家。和平隊的這一舉措，不僅標誌著和平隊活動區域的擴大，更為重要的是，它使和平隊卸去了冷戰時期戴在手上的"絲絨手套"，【84】更加公開地服務於美國的對外戰略和政策。
和平隊進入前蘇聯及中東歐地區，其主要目的就是鞏固冷戰的成果，協助這些前社會主義國家順利"實現由社會主義向資本主義的跨越"。【85】1990年6月15日，布什總統在白宮的玫瑰園接見了第一批即將前往東歐（波蘭和匈牙利）的和平隊誌願者。他在當時的演說中強調："今天，我們在人民之間發起了新的努力，力圖使美國、波蘭和匈牙利的公民通力合作，在令人振奮的進程中建設新的民主社會"。布什總統將誌願者的工作稱為一種投資，"你們的投資就是美國的投資，這是一種在中東歐鞏固民主與獨立的投資。對於中東歐朝著一個完整和自由的歐洲進行的民主轉變，和平隊在波蘭、匈牙利及而後在捷克斯洛伐克的項目，是美國持久承擔義務的有實質意義的組成部分"。布什總統將即將奔赴東歐的121名和平隊誌願者稱為"121盞明燈。"【86】這種使命也使得前往中東歐及中亞的和平隊具有一些不同於以往的特點。
首先，和平隊在中東歐及中亞的活動是適應這些國家的轉型需要，所以，派往這些國家的誌願者已不僅僅是"中等人力資源"，而是相對高級的人才，其中不乏工商管理碩士、法學家、金融家、高級會計師以及企業經理等高級管理人才。這使得這支新型的和平隊具有高度職業化色彩，其活動的主要領域是經濟及金融界。其任務是幫助這些前社會主義國家進行國有企業的私有化改革，幫助發展小型私有企業，將西方的企業製度、金融體製和保險體係等介紹並嫁接過來，最終在這些國家建立西方式的自由市場經濟運行模式。在談到和平隊的這一職能轉變時，布什政府後期和平隊的隊長趙小蘭曾指出："過去，和平隊以修建水利係統而聞名，今天的和平隊誌願者則以建立財政體係、分配體係和法律體係而著稱。"【87】
其次，和平隊在中東歐及中亞前社會主義國家的傳統項目，也要配合上述國家轉型的需要。教育同樣是這一地區和平隊最大的項目，派往這些國家的教師絕大多數都是從事英語教學。自從上述國家的社會性質發生轉變後，英語成為它們與外界，特別是西方世界交流使用最多的語言，甚至被視為通向"現代世界的通行證"。75%以上的各級學校的學生將英語作為自己的第一外語，因而，英語教師的需求量非常大。和平隊誌願者在這些國家不僅僅是教授語言知識，而且通過在課堂上介紹美國的曆史、文化、政治製度等，傳播美國的價值觀念。在俄羅斯，誌願者還在部分地區采用自己編寫的新教材，原因就在於舊教材中對美國和西方國家有負麵的描寫。【88】從這一角度看，作為教師的誌願者不僅是美國價值觀念的傳播者，而且是美國文化的傳播者。此外，和平隊誌願者還參與了一些國家教育管理部門對教育體製的改革。
第三，與在其他發展中國家的活動相比，和平隊在中東歐及中亞前社會主義國家的活動是相對短暫的，決定是否結束和平隊的存在的前提條件也是不一樣的。和平隊在發展中國家的項目時間一般比較長，在很多國家自20世紀60年代開始一直持續到現在。和平隊正常撤離的國家，一般都擺脫了貧困，實現了經濟的騰飛，如土耳其、韓國等。自1990年進入東歐國家、1992年進入前蘇聯地區，到現在不過10多年的時間，和平隊已經結束了在捷克的項目，並且在2002財政年度，還將相繼結束在愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛和斯洛伐克四國的存在。和平隊官方對此做出的解釋是：上述國家已基本實現了由中央控製的經濟向自由的市場經濟的轉變，正在朝著更大的自主方向發展，並同歐洲鄰國建立了更為密切的關係。【89】意即隻要這些國家完成了社會製度的轉型，並成為自由、民主的歐洲的一部分，和平隊在這一地區的曆史使命也即告終結。
1991年，隨著總統選舉年的臨近，美國政界對國內問題的關注超過了東歐問題，無論是布什政府還是美國國會，都將注意力從國際上的政治、經濟改革轉向了美國國內。"反對對外援助產生的美國優先後坐力超越了黨派和意識形態分野。"【90】布什政府後期，美國經濟進入了又一個衰退期，而且，對總統選舉的關注以及缺乏明確的對外援助戰略，使得1992年美國對發展援助的關注降到了新低。如眾議院對外關係委員會的共和黨議員威廉·布魯姆菲爾德（William Broomfield）所分析的："我認為，除非我們對其進行改革，否則（對外援助）很有可能會消亡。"【91】不過，對國際開發署進行改革的建議幾乎每一屆政府時期都會提出，但由於美國政府與國會之間的相互牽製，自肯尼迪政府以來，沒有哪一屆政府能夠采取切實的改革措施。接替布什總統成為白宮新主人的比爾·克林頓，任內在恢複美國經濟良性發展方麵頗有建樹，在對外援助領域，盡管所推行的改革並無太明顯的成效，但克林頓政府的發展援助戰略較之布什政府時期還是更為清晰。
1993年，克林頓總統提名布萊恩·阿特伍德（Brian Atwood）為國際開發署新任署長。從1993年5月提名獲得批準到1999年7月卸任，阿特伍德擔任國際開發署署長長達6年的時間，在國際開發署的曆史上可謂前無古人，後少來者。當時，阿特伍德所麵臨形勢無疑是很嚴峻的。一方麵，克林頓政府為收拾布什政府留下的經濟爛攤子，必然將在一些不急迫的領域緊縮開支，國際開發署自然會在財政緊縮的範圍內；但同時，美國在世界各地同樣又麵臨著發展的挑戰，包括在前蘇聯和東歐地區以及一些亞非國家推動民主和市場經濟的發展，需要美國擴大發展援助。此外，美國的國會和媒體對國際開發署的工作效率和管理水平一直不太滿意，對國際開發署工作的批評幾乎從未間斷。阿特伍德希望他領導的國際開發署能夠改善美國的對外援助工作。