戰後的美國對發展中國家發展援助,就其出發點而言,無論是在杜魯門、艾森豪威爾政府時期,還是在肯尼迪—約翰遜政府時期,其政治與意識形態考慮無疑是居於主導地位的,是通過經濟手段達到特定的政治目的。但同樣,美國從來也不會放棄任何機會,包括利用對外經濟技術援助,服務於美國的經濟利益。
在美國對發展中國家的發展援助戰略中,服務本國經濟戰略是其重要考量之一。盡管在不同時期、不同的發展援助項目中,它所涉及的經濟考慮也不盡相同。但總的來看,美國對外發展援助的基本經濟目標,主要是為美國經濟的良性發展創造更為優越的外部環境,改善美國私人資本的投資環境,建立美國主導的區域經濟一體化等。
一、發展援助與美國經濟安全
戰後美國對發展中國家的發展援助,在很大程度上是美國傳統對外經濟政策在新的形勢下的延伸和繼續。即對外政策為美國經濟服務,特別是幫助美國企業在海外開拓商品市場、開發原材料的供應渠道,以保證美國國內經濟的繁榮。第二次世界大戰期間,隨著美國經濟的急劇擴張,海外市場問題、海外原料供應問題顯得更加突出。而戰後隨著美蘇冷戰帷幕的徐徐拉開,這些問題又進一步上升到國家經濟安全的高度。
保證美國經濟安全的途徑之一是,為美國國內的工農業生產潛力尋找不斷擴大的海外市場。
在第二次世界大戰期間,美國的工業潛力被發揮到極致。美國的工廠開足馬力,為反法西斯戰爭供應了大部分軍火和日用品,不僅成為民主國家的兵工廠,而且成為民主國家的民用工廠。隨著第二次世界大戰接近尾聲,美國政府首先麵臨的是美國工業潛力的出路問題,它關係到美國國內經濟的繁榮、美國公眾的就業前景。戰爭後期,在美國國務院中占統治地位的對外經濟設想是與充分就業相聯係的創造出口機會的思想。1944年,在羅斯福總統競選連任的活動中,國務院重要官員克雷頓在婦女全國民主俱樂部發表支持羅斯福的演說中,就闡述了民主黨政府在對外經濟政策中的指導思想。他說:"在過去三四年戰爭中,我們的工業企業大大膨脹了。我們能夠希望保持5500萬到5600萬人民就業的唯一途徑是使用這個膨脹了的工業生產能力。要做這件事就意味著我們將不可避免地生產出比國內人口可能消費的要多出許多的物品。所以,如果我們要有令人滿意的就業狀況,外國市場對於我們的過剩生產是絕對必要的。"【1】美國政府戰爭動員委員會主任詹姆斯·拜恩斯(James F.Byrnes)在寫給總統和國會的信中也強調:"如果我們打算為我們所有的工人提供工作,我們必須出口貨物"。進出口銀行也認為,"美國最好的貿易夥伴是那些經濟發展達到了最佳狀態的國家。"【2】據總統經濟顧問委員會估計,如果美國要避免1929—1933年經濟大危機的再次出現,就必須在未來10年內,在國內外另外找到4000億美元的市場。【3】
基於這種認識,美國為保證國內經濟的繁榮,必須為其他國家經濟的恢複和發展提供幫助,這種幫助絕不僅僅是利他性的,更主要的是為了維持美國自身經濟的繁榮與良性發展。戰後初期美國複興歐洲經濟的馬歇爾計劃,盡管主要目標是穩定西歐的經濟、鞏固西歐國家的現政權和資本主義製度,但美國也從馬歇爾計劃中受益頗多。因為在馬歇爾計劃的實施過程中,西歐從國外進口的貨物中有1/3是來自美國,美國通過貿易從西歐賺回的美元數倍於它援助歐洲的資金。
在西歐的經濟形勢穩定後,美國又將目光轉向了更為廣闊的不發達國家,希望通過美國提供的經濟技術援助、必要的資金援助,幫助不發達國家加快經濟發展,並與之建立密切的經貿往來,使之成為美國的重要貿易夥伴。杜魯門總統在談到第四點計劃的設想時分析道:"我們很早就與世界上經濟不發達的地區有經貿往來,今天,在很多情況下我們大量需要來自這些地區的產品與資源,如果那些國家的生產能力和購買力能夠擴大,我們自己的工業和農業也將從中受益……促進不發達地區的產量和國家的收入的增長就是促進我們自己國家經濟的穩定。"【4】他認為,第四點計劃既現實又理想,"普通常識就可以告訴我們,發展這些國家將使我國工廠的生意永遠興隆。"【5】在杜魯門總統看來,他所提出的第四點計劃,可以通過加快不發達地區的經濟發展,進而擴大美國同這一地區的商品貿易,從而實現美國國內經濟的繁榮和穩定。
艾森豪威爾第一屆政府時期,其指導原則是希望減少對外援助,擴大對外貿易。盡管與杜魯門政府的對外經濟政策有所區別,但艾森豪威爾政府服務於美國經濟的指導原則是與杜魯門政府完全一致的。艾森豪威爾總統在闡述他的對外經濟政策理念時這樣談到:"為了我們自己的經濟增長,我們必須持續擴大世界市場,為了我們的安全,我們必須要求盟國在經濟上變得強大,擴大貿易是解決擺在我們國家麵前的兩個急迫壓力的唯一方法。"【6】而到艾森豪威爾第二屆政府時期,艾森豪威爾政府的對外經濟援助政策發生了明顯的變化,對於對外經濟援助在擴大美國海外市場方麵的作用,也有了更為深刻的認識。在致國會的特別谘文中,艾森豪威爾總統談到對不發達地區的經濟技術援助時分析說:"在促進自由世界的發展過程中,我們在其中也擁有經濟利益,為未來幾年中,欠發達國家得到加強的經濟力量將證明,通過提供不斷擴大的出口市場、增加投資機會和更多美國所需要的原料,我們將從中共同受益。"【7】從這個角度看,艾森豪威爾總統對外經濟政策的變化,隻是從國際關係的現狀出發,對對外經濟政策的手段作出的調整,其服務於美國國家利益,特別是服務於美國經濟利益及經濟安全戰略的目的沒有發生任何變化。
如果說通過對不發達國家和地區的經濟技術援助,促進不發達國家的經濟發展,擴大海外市場,對保持美國經濟的穩定與繁榮還隻是間接發揮作用的話。那麼,對援外資金使用的限製,則是直接施惠於美國國內經濟。美國政府和國會對美國對外經濟技術援助作出了多種限製,特別是通過立法,要求美國對外經濟技術援助適用於《購買美國貨品法案》(Buy American Act)。這個法案是1933年3月由美國國會通過,它要求美國政府在進行采購或訂貨時,應該優先考慮國內企業及其產品。在這一法案的約束下,美國向發展中國家所提供的經濟技術援助資金,大部分用於從美國國內購買商品及服務。這樣,就確保了對外援助資金作為另類的政府開支,應用於支持拓展國內生產與銷售。這也是美國政府通過政府行為,保障美國國內經濟安全的一條重要途徑。無論是在第二次世界大戰時對反法西斯同盟的援助,還是戰後歐洲的重建過程中,抑或是杜魯門總統實施第四點計劃過程中,美國始終堅持將美國政府所提供的援助資金從美國國內購買必需的商品。