四、發展援助與美國在發展中國家推動的民主化
無論是查爾斯河學派的發展理論（或現代化理論），還是肯尼迪—約翰遜政府發展援助的實踐，其出發點基本上停留在兩種不同意識形態的發展觀上。在美蘇冷戰的大環境下，美國發展援助的目的首先是要保證發展中國家不能走上社會主義或共產主義的發展道路。但對於受援國是否是民主國家，其經濟體製是否是市場體製，其政治體製是否是民主體製，美國暫時還未能給予更細致的考慮。這既是冷戰的大環境使然，同時也受當時的主流政治發展理論的影響。
40多年以前，在西方的政治學界，很多學者都篤信這樣的政治經濟發展觀——社會經濟越發達的國家，就越有可能建立持久的民主。【79】亨廷頓也認為，中等收入的國家是最有可能發生民主化和自由化的。這種政治經濟發展觀的核心內容是：經濟發展將會自動帶來民主化。一些學者甚至認為，獨裁政權能夠更好地利用並不豐富的資源實現經濟快速增長；而民主政權則往往會被懷疑受特殊利益集團的影響，相對於比較孤立的獨裁政權而言，發展中國家的民主政權往往會利用公眾的訴求，並容易向公眾的訴求妥協，使得他們反而難以采取統一的經濟發展計劃。因而這些學者得出結論：在一定的發展目標實現之前，民主化的進程應該適當向後推。在這些學者眼裏，東亞"四小龍"就是這一發展模式的成功典範。受上述發展理論的影響，美國國際開發署在其成立的初期甚至直到20世紀70年代中後期，在製定對外發展援助戰略時，一般都不把促進發展中國家的民主化作為其戰略目標。甚至可以說，在冷戰的大部分時間裏，從美國得到經濟援助比較多的國家，大部分是親美的獨裁政權，如南朝鮮的李承晚政權、南越的阮氏政權、拉丁美洲為數眾多的軍政府和獨裁政權等。這種情況直到70年代中期才有所改變，從關注受援國的人權狀況開始，美國對外援助逐漸強調受援國的民主化。冷戰結束後，民主援助甚至成為美國對外發展援助的最重要目標之一。
20世紀70年代中期，美國國會在反思越南戰爭的影響，圍繞限製行政部門的戰爭和外交權利的同時，對美國對外政策的目標也進行了重新思考，尤其是反思行政當局的外交行為是否符合美國的國家利益。從1973年開始，民主黨眾議員唐納德·弗雷澤（Donald Fraser）在眾議院組織了一係列關於人權問題的聽證會。同年，眾議院國際關係委員會的國際組織小組委員會對聽證會所做的總結報告指出：在美國外交政策中，人權因素並沒有得到它應得的優先地位，"外交政策中的道德考慮既是道德命令也是實際需要。"【80】在上述聽證會的影響下，1975年，美國參議院建立了丘奇委員會（Church Committee），負責調查美國中央情報局在國外從事的顛覆活動。委員會主席弗蘭克·丘奇（Frank Church）認為，越南戰爭隻是困擾美國對外政策眾多問題的一個縮影，出現這些問題的根源在於美國對外政策缺乏基本的道德和政治價值觀念做指導。丘奇委員會的調查報告發現，美國秘密介入了推翻伊朗、危地馬拉、智利政府的行動，並試圖將印度尼西亞的蘇加諾、古巴的卡斯特羅趕下台，還策劃了一係列針對外國領導人的暗殺行動。丘奇委員會的結論指出："美國的對外政策必須再次調整並與我們曆史上的理念一致……對於自由和民選政府的基本信仰。"【81】
1975年，美國參議院還通過了湯姆·哈金（Tom Harkin）對《國際安全援助與武器出口控製法案》（International Security Assistance and Arms Export Control Act）提出的修正案。該修正案確認："美國外交政策的主要目標是促進所有國家日益遵守國際上公認的人權。"並明確禁止美國向違反國際公認的人權準則的政權提供發展援助，除非美國所提供的發展援助能夠直接施惠於該國的公眾。【82】這是美國國會第一次將受援國的人權狀況與美國的發展援助聯係在一起。
卡特政府上台後，人權問題開始成為美國對外政策中優先考慮的問題之一。卡特總統判斷，對人權的關注已經成為一種世界潮流，他在就職演說中分析道："現在，世界本身正受著一種新的精神支配。那些人數較多、在政治上日益覺醒的民族，正渴望並要求在陽光下擁有一席之地——不隻是為了他們自身的物質條件，而且也是為了獲得基本的人權"。作為自由世界領袖，美國"不能蔑視其他地方的自由的命運，我們的道德感清晰地指引我們偏愛那些同我們一樣尊重個人人權的社會……這個國家渴望同那些尊重人權和促進民主理想的民族站在一起"。美國"必須對人權承擔絕對的責任"。【83】1977年5月22日，在聖母大學（University of Notre Dame）的畢業典禮上，卡特總統詳細闡述了美國的對外政策新原則：美國對外政策應該是"民主的、以基本的價值觀念為基礎、為仁慈的目的運用權力和影響"。如同繼續支持壓迫本國公眾的政權既有背於美國的理想，也不符合美國的國家利益。他確信，美國需要重回"自決和民主的信念"，而"美國對人權的責任是我們外交政策的根本宗旨。"【84】
卡特總統及其高級智囊認為，美國為了推行其人權政策，可以對其他國家事務進行幹涉。如卡特政府的國務卿賽勒斯·萬斯（Cyrus Vance）就曾經發表聲明說："我們的目的不是幹預其他國家的內部事務，但是正如總統所強調的，任何一個聯合國成員國都不能聲明侵犯受到國際保護的人權僅僅是其自己的事務。我們的目的是製定同我們的信仰一致的政策，並且當我們認為合乎需要時心平氣和地、不帶歉意地聲明這些政策。"【85】在卡特政府看來，美國的做法既符合美國的自由主義傳統、也符合《聯合國世界人權宣言》（United Nations Universal Declaration of Human Rights）的精神，並且，這也是美國對世界所承擔的使命和義務。
在卡特時代，世界上並沒有發生大規模的民主化浪潮，卡特政府所關注的也是當時一些國家基本的違反人權狀況，如嚴刑拷打、政治暗殺以及其他各種形式的對基本人權的壓製行為，還很少顧及較高層次的人權問題如言論自由、結社自由、知情權、定期選舉等。而且，卡特政府也意識到，維護人權應該是美國對外政策的一個長期目標，除少數個別情況外，美國政府不可能迅速減少世界各地侵犯人權的情況。但卡特政府同樣確信，在未來幾年中，"我們的努力將使很多政府增強保護人權的意識，並將促使其采取有效的行動將這一考量納入到他們的政策中。"同時，卡特政府也意識到，在美國對外政策中還有其他一些目標"與人權同等重要，在一些情況下甚至會更重要"，如中東和談、北大西洋公約組織的穩定、與中國關係的正常化、限製戰略武器等等。在麵對上述問題時，美國將對"人權目標作出修正，推遲或降低（人權方麵的目標）以服從於其他重要目標。"【86】
對於不同類型的國家，卡特政府在促進其民主化和保護人權方麵的政策也各不相同。對於西方民主國家，美國將致力於尋求其對美國人權外交的支持。另外，在希臘、葡萄牙和西班牙這種剛剛建立或重新建立民主政府的國家，美國將加強這些國家的民主化趨勢；對於社會主義國家，美國不指望這類國家的人權狀況會在短期內發生大的變化，但從長遠看，美國政府可以發揮積極的影響。在短期內，美國也可以在有限的但確實重要的地區鼓勵改善人權；在發展中國家，美國將加強這些國家的人權和民主化趨勢，特別是對於那些在保護人權方麵已經取得一定成效的國家，美國將阻止政府專斷利用權力，並促進這些國家建立更加平等和仁慈的社會經濟秩序。對於發展中國家中的一些親美但卻是獨裁的政權，美國的人權外交便麵臨一定的困境。這類國家又分為兩種情況：一類是國內局勢相對穩定的國家，美國可以運用其影響力，推動這些國家人權狀況的改善，推動這些國家的政權進行民主化改革。如卡特政府任內促成了拉丁美洲一些國家如多米尼加、洪都拉斯的自由選舉；卡特總統本人或卡特政府的高官如國務卿萬斯、美國駐聯合國大使安德魯·楊（Andrew Young）等，在訪問這些國家時，都通過各種方式表達了對其國內人權狀況的關注，敦促這些國家的政府改善人權狀況。第二類是在美國全球安全戰略或地緣政治中地位比較重要的國家，卡特政府對於人權的考慮就要讓位於其他外交戰略和安全戰略。從這點考慮，卡特政府的人權外交顯然具有非常明顯的雙重標準，這也決定了卡特政府的人權政策不會取得太大效果。
作為一種新推出的對外政策，而且是在越南戰爭後，美國國力尚未完全恢複，而其冷戰對手蘇聯在世界各地采取咄咄逼人的攻勢這樣的大背景下，卡特政府的人權外交，促進發展中國家保護人權、推動發展中國家的民主化，不可避免地會與美國的全球戰略發生衝突。在這種情況下，人權外交，甚至民主化戰略都要讓位於冷戰戰略，後者才是美國的大戰略，是任何一屆政府都必須直麵的挑戰。尤其是當親古巴的桑地諾陣線在尼加拉瓜推翻了親西方的索摩查政權、蘇聯直接出兵阿富汗後，卡特政府在對外政策上開始回歸，人權問題已經不再是其關注的焦點。
卡特政府的人權外交盡管成效一般，但發展中國家的人權問題、民主化問題第一次成為美國政府對外政策的目標。對政治自由和公民權利的關注、將發展中國家的民主化提上議事日程，對於促進發展中國家內部民主力量的集結無疑具有非常積極的作用，這為20世紀80年代一些國家的民主化奠定了基礎。但卡特政府的人權外交充其量是美國對發展中國家民主援助的開端。此時，美國政府尚無明確的民主化戰略，也缺乏推動發展中國家民主化的具體做法，再加上冷戰對手的牽製，使得美國難以放手推動發展中國家的民主化。
裏根政府上台後，在國外推動民主逐漸成為美國對外援助的重要內容。1982年6月8日，裏根總統在英國議會發表演說時聲稱，美國的外交目標是十分單純的——"培養民主的基礎，這一體係包括言論、出版自由，工會、政黨、大學……現在，正是我們作為一個國家——包括政府部門和民間部門投身於援助民主運動的時候。"【87】至此，在海外援助民主運動，推動世界的民主化成為美國政府對外政策的主要目標之一。
裏根政府在國外推動民主化的政策，首先是其反對共產主義意識形態的產物，在英國議會的演說中，裏根總統同樣強調，要發動一場反對蘇聯集權主義、爭取自由的十字軍東征。與美國重整軍備，在世界範圍內對蘇聯勢力進行遏製並逐漸推回的政策相對應的是，美國明顯加強了意識形態領域裏的攻勢，《華爾街日報》將裏根政府的這一政策稱之為"思想戰爭"（War of Ideas）。為此，裏根政府推出了兩大舉措。
一是推出了針對共產主義陣營的"民主工程"（Project Democracy）。從1981年開始，白宮官員就在籌劃一係列的活動，包括舉辦國際民主大會、通過人員交流讓世界各國的精英分子認識美國民主、圖書翻譯計劃、增加對共產主義國家的廣播，等等，上述這些行動統一置於"民主工程"的統籌範圍。但是，白宮官員並不是將"民主工程"作為美國對外援助的一部分，而是將其作為公眾外交的組成部分，這必然會與美國新聞署的功能重疊。
裏根政府推出的另一大舉措，是建立至今仍在美國民主援助領域發揮重大作用的半官方、半民間組織——全國民主基金會（National Endowment for Democracy，NED）。建立全國民主基金會的設想是美國"隱蔽戰略"在新時期的繼續。在冷戰初期，美國及其盟國通過民間誌願者組織向鐵幕另一麵的東歐社會主義國家，秘密提供顧問、設備和資金，幫助這些國家的反對派人士從事辦報紙、結社等活動。20世紀60年代後期，美國民間誌願者組織從中央情報局領取活動經費，並在一些國家從事顛覆活動的消息被披露出來後，引起了社會主義國家在一些國際組織中對美國的強烈抗議，約翰遜政府被迫下令停止上述隱蔽活動。於是，美國國會的一些議員開始尋求建立公開的民間機構，繼續資助海外的民主運動。