在我國“地大物博，人口眾多”的基本國情下，自古以來，國家一貫十分注重對社會生活的嚴格控製，在不斷強化中央集權統一管理的同時，在基層社會也以基層政區設立的形式逐步形成了嚴密的行政管理體係，正所謂“普天之下，莫非王土”。在我國曆史發展進程中，基層政區的設立與社區發展關係密切，在強大的行政管理格局中，基層政區的發展對社區產生了深刻的影響。
在這一過程中，基層政區的設立從注重順應社區生活發展演變為強調政治統治，而基層政區與社區關係發展中，雙向互動的特征逐步減弱，政區對社區發展的剛性控製不斷加強。
一、先秦鄉裏製度的萌生和基層政區的出現
鄉裏製度萌生的時間很早，到商周時開始出現了“族尹”、“裏尹”、“裏君”鄉裏官吏。周代的鄉裏組織，據《周禮》記載，西周時有“國”、“野”之別，國是指國都地區；野是指國都之外的地區。國中設有六鄉，野中設六遂，即“王國百裏為郊。鄉在郊內，遂在郊外，六鄉謂之郊，六遂謂之野”。周代鄉遂之職皆有品級。
春秋戰國時代鄉裏製度初步定型。“鄉”正式成為鄉裏基層組織的一級單位。縣以下地方基層組織的基本形式是鄉、裏［或邑］製。春秋戰國時“什伍”製已被各諸侯國采用，成為裏之下的組織單位，以強化統治者對鄉裏社會的控製。先秦時期，尤其是秦國的什伍製度對後世基層社會控製管理發展產生不可忽略的影響，對此，有的學者概括說，“為了控製目的而把民眾分成小單位的基本思想，連同其變異形式和更細致的形式（最著名的是保甲製）在以後的帝國時代，甚至晚至民國時代仍行之不輟”。
可見，先秦時期，我國鄉裏製度已得到確立，鄉裏等基層政區也不斷得到鞏固和發展。通觀這一時期基層政區設立及其管理發展，可以看出，基層政區與社區關係處理有以下幾個特點。
1.基層政區的設立以社區為基礎，並十分注重引導社區發展
先秦時期基層政區的設立則完全建立在社區組合的基礎上，同時基層政區設立過程中十分注重引導社區發展。
2.基層政區管理以社區為依托，並不斷加強
這一方麵表現為引導“相媒、相救、相交”等社區互助，實現社會穩定，另一方麵還注重以社區為依托實現社會控製，周代的“五家為比，使之相保”，及春秋戰國時普遍盛行的什伍之法，正是利用社區監督機製，使“奔諸無所匿”，實現“道不拾遺”的大治。
二、秦漢至隋唐的鄉官製度和基層政區與社區的雙向互動
秦漢鄉裏製度承前啟後，既是先秦鄉裏製度萌生的延續，又是後世鄉裏製度演變和發展的基礎。可以說，秦漢是鄉裏製度的確立期，也是封建君主專製時期鄉官製確立和發展最充分的時期。
秦代是鄉官製的初步確立期。在經過戰國七雄爭霸戰之後，秦始皇統一中國，開始了封建專製中央集權的統治。
西漢是鄉官製發展最為充分的時期。鄉裏組織體係進一步細致和嚴密化。此時的鄉裏組織最基層是什伍組織，什主十家，伍主五家。分別設什長、伍長，各負其責。百家為一裏，設裏魁。十裏為一亭，設亭長、主求。十亭為一鄉，鄉置三老。漢代皇帝特別重視和尊敬三老。三老的權力很大，地位很高，其作用發揮也達到了空前絕後的程度。就封建專製主義的發展來看，秦漢時期還僅僅創其始、開其端，鄉裏社會還處於半自治狀態，就是說，封建官僚體製還未能完全控製鄉裏社會，加上漢初的“無為而治”統治政策，鄉裏製度確立後還未被繁縟條文淹沒，從而表現出蓬勃的生機和活力。
秦漢之後，隨著封建君主專製製度的強化，鄉裏組織機構不斷變化，製度規則漸趨細密煩瑣，而鄉裏組織領袖的權力卻越來越小，鄉裏製度的負麵作用則越來越大。